部門整體支出績效評價框架體系優(yōu)化設(shè)計
——以H 市政務服務和大數(shù)據(jù)管理局為例

●江書軍 李雯未

一、引言

黨的二十大報告從戰(zhàn)略和全局的角度考慮， 提出了要健全現(xiàn)代預算制度。 在全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理格局的建設(shè)過程中， 政策和項目支出績效管理工作無論是在制度體系還是實際操作方面都已經(jīng)趨于成熟， 而部門整體支出績效評價還有待完善， 部門整體支出績效評價覆蓋的范圍更廣， 其資金范圍涵蓋了部門預算基本支出和項目支出， 更能適應政府工作的需求， 更能有效地度量部門資源配置和整體績效情況， 同時也能落實部門主體責任， 對部門權(quán)力進行監(jiān)督約束， 還能反映國家財政治理的客觀趨勢，有助于改革財政管理模式，提高政府的履職效能和行政執(zhí)行能力。

隨著部門整體支出績效的不斷深入， 越來越多的研究學者對其進行分析研究，陳秋紅（2019）提出，推進部門整體支出績效對于順應政府治理改革、 緩解財政收支矛盾和彌補項目支出績效評價缺陷至關(guān)重要。 胡若癡等（2014）指出，開展部門整體支出績效評價的前提與重點為編制績效目標，并結(jié)合實際設(shè)定績效目標過程中存在的突出問題提出相應的優(yōu)化建議。 王雪陽（2022）借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗，并結(jié)合我國國情提出了優(yōu)化部門整體支出績效評價法律制度的途徑。 阮靜等（2022） 在考慮我國經(jīng)濟的背景下，總結(jié)了目前部門整體支出績效面臨的困難，并基于現(xiàn)有條件提出了應對措施。鄧華等（2022）結(jié)合各地探索情況將現(xiàn)行部門整體支出績效評價體系分為過程導向型和結(jié)果導向型評價指標體系兩類。

從各地的實踐情況來看， 現(xiàn)有的部門整體支出績效評價框架體系差異較大， 通常是由評價機構(gòu)根據(jù)政策文件自行設(shè)計框架體系。鑒于此，本文根據(jù)H 市政務服務和大數(shù)據(jù)管理局部門職責， 圍繞其2021 年度工作任務，在“投入、過程、產(chǎn)出和效果”四個一級指標的基礎(chǔ)上， 融合現(xiàn)有最新的相關(guān)制度，優(yōu)化設(shè)計指標體系。

二、 我國部門整體支出績效評價的實踐

（一）發(fā)展特征

1.部門整體支出績效由國家出臺相關(guān)政策， 各地根據(jù)政策推行這種自上而下的模式發(fā)展。近年來，國家出臺了多項相關(guān)政策，比如，2018 年的《中共中央 國務院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34 號）提出從運行成本、管理效率、履職效能、社會效應、 可持續(xù)發(fā)展能力和服務對象滿意度等方面， 衡量部門和單位整體及核心業(yè)務實施效果。 2021 年，《國務院關(guān)于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號） 提出當前缺乏統(tǒng)一且操作性相對較強的共性指標體系， 亟待結(jié)合實際、 因地制宜進行完善。 目前大部分省市已經(jīng)貫徹落實中央和地方改革的要求， 制定了關(guān)于部門整體支出的績效評價制度。 部分地方政府部門在不斷完善制度的同時， 還不斷探索并形成與其實際應用相關(guān)的政策文件，比如操作規(guī)范、評價實施方案、評價指標體系、公開評價制度等。

2.各地大多采用“由點及面”的試點工作，并根據(jù)國家出臺的政策及共性框架指標設(shè)計出富有自身特色的框架體系。通常情況下，各省份都是先選擇部分基礎(chǔ)好的部門開展試點， 待經(jīng)驗豐富、制度健全后，再全面覆蓋。 部門整體支出績效評價框架的設(shè)計通常采用“共性與個性”“定性與定量”相結(jié)合的方式。 其中，“共性與個性”相結(jié)合指的是指標的適用情況，共性指標是指各個部門均適用的指標， 有利于部門間的橫向比較， 個性指標是指各省份各部門結(jié)合當年工作計劃和自身實際情況所形成的、 體現(xiàn)部門職能性質(zhì)和重點項目的指標；“定性與定量”相結(jié)合則指的是設(shè)置的指標的衡量標準， 指標大多可以定量衡量， 少部分則需要考慮通過考核工作流程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)來進行指標的衡量， 如果二者均不適用， 那么需要考慮采用合理的定性指標， 并盡可能地將定性指標分級分檔。 上述“共性與個性”“定性與定量”相結(jié)合的方式設(shè)計形成了具有自身特色的部門整體支出績效評價指標體系。 但也因為部門整體支出績效相較于項目支出績效起步晚、設(shè)計的范圍較廣，因此實際操作過程中難免會出現(xiàn)問題， 比如將部門整體支出績效視為部門的財務合規(guī)性和項目支出績效評價的簡單整合， 又或者視為對部門重點項目評價和年度工作報告的簡單匯總； 部門的績效目標申報表在年末評價時現(xiàn)補等， 均會導致部門整體支出績效的價值無法最大程度地體現(xiàn)。

（二）評價框架模式

1.項目導向型。 以項目為導向，從投入、過程、產(chǎn)出、效果四個維度進行評價。 其關(guān)注的重點為任務設(shè)定和資金配置，資金、預決算、績效以及業(yè)務管理，部門職責和履職情況等。

2.程序?qū)蛐汀?以程序為導向，從部門決策、管理效率、部門履職、社會效益進行綜合評估。其關(guān)注的重點為任務設(shè)定、資金和業(yè)務等管理內(nèi)容以及核心業(yè)務的完成情況。

3.目標-程序?qū)蛐汀８鶕?jù)部門實際的具體職能相應匹配任務目標管理、資金分配、履職效能、社會效益，形成每類職能的評價指標，并將任務目標設(shè)置、 資金資源配置作為評價的主要內(nèi)容。

4.預算-結(jié)果導向型。即以預算資金管理為主線，統(tǒng)籌考慮部門的運行成本、管理效率、履職效能、社會效應、可持續(xù)發(fā)展能力和服務對象滿意度等方面。 重點關(guān)注部門預算安排和部門的履職效能， 有利于提高部門整體行政績效和資金績效，從而提高部門整體支出績效水平，能更有效地監(jiān)督預算部門的資金。

三、現(xiàn)行部門整體支出績效評價框架存在的問題

（一）框架不統(tǒng)一

目前， 我國各地各部門使用的框架體系并不統(tǒng)一。根據(jù)實際情況，從政府定位和職能兩方面來看，部門績效的評價內(nèi)容、方法、標準及重點差異較大，因而其評價結(jié)果缺乏可比性，中央和行業(yè)主管部門難以依據(jù)各地的考評結(jié)果準確客觀地評價每一個部門的整體履職情況， 不利于各部門形成良好的競爭， 延緩履職效能優(yōu)化的速度。在具體操作過程中，評價主體需要結(jié)合單位實際情況，細化出更有指向性的指標，目前關(guān)于這方面的研究還在探索之中， 個性指標完全由評價機構(gòu)衡量， 但市場上評價機構(gòu)的質(zhì)量參差不齊， 導致部門績效評價報告質(zhì)量也良莠不齊。

（二）評價體系指標不夠細化，沒有突出重點

績效指標的設(shè)置不夠細化， 也沒有突出部門工作職責和成效的重要性與整體性原則。 一些部門在設(shè)定指標時存在“雨露均沾”“隨意拼接”的情況，將一些與部門履職或者成效無關(guān)緊要的指標大量列示， 無法體現(xiàn)相關(guān)性與重要性的要求。 比如直接設(shè)置社會效益或整體效益，又或者將與部門職責不直接相關(guān)的效益也加以計算，夸大部門整體支出績效，導致本部門整體支出績效評價結(jié)果無法真實客觀地反映部門履職效果，再或者用整合后的項目支出績效評價、重點項目評價和年度工作報告簡單代替部門整體支出績效評價。

（三）市縣級層面覆蓋較窄

從總體上看， 我國市縣地區(qū)在部門整體支出績效的推進過程中存在著實踐不夠深入、經(jīng)驗不夠成熟、管理不夠完善等問題。 目前，我國學術(shù)界還未充分完善對部門整體支出績效管理相關(guān)的理論知識， 政府也尚未對部門整體支出績效形成統(tǒng)一的管理辦法和考評辦法可供借鑒， 沒有在技術(shù)層面和政策立法方面形成統(tǒng)一且具有權(quán)威性的認知和定論，因此財政部門、預算部門和社會機構(gòu)無法做好相關(guān)的人才儲備和培訓， 市縣級層面存在專業(yè)人員對整體及核心業(yè)務實施效果提煉不到位甚至偏離主線的情況， 加之部分市縣級的試點單位對于部門整體支出績效不夠重視，相關(guān)主管部門推動力不足，往往看量不看質(zhì)， 因而試點單位的推廣工作并未真正有效開展， 其成效也并未得到深刻的歸納提煉和廣泛宣傳， 反映工作中往往正面經(jīng)驗和宣傳居多，對教訓和問題的總結(jié)較少，導致可行性探索條件不足， 以上種種原因?qū)е虏糠质锌h級發(fā)展速度緩慢、 無法提供優(yōu)質(zhì)的案例以及經(jīng)驗教訓等。 如此不良循環(huán)，導致部分市縣級尚未推廣部門整體支出績效評價， 仍停留在項目支出績效評價層面。 部門整體績效管理自身的價值，尚未得到充分釋放。

（四）應用不足

部門整體支出績效管理結(jié)果還未得到有效應用。 績效評價的目的是要提高資金的使用效益，減少無效預算并追責，但其作用尚未得到充分發(fā)揮，其原因有以下兩點。 首先，部門整體績效與其他部門之間的工作協(xié)調(diào)機制尚待完善，無法形成有效的聯(lián)動。 財政評價、審計監(jiān)督、人大審查等對結(jié)果運用不充分， 后續(xù)結(jié)果反饋不到位， 因此不能對不同環(huán)節(jié)責任人和其負責的具體工作事項以及成效進行相應的獎懲措施，導致有關(guān)責任部門對于后續(xù)評價結(jié)果及落實情況沒有給予足夠的重視， 跟蹤與監(jiān)督不足。 其次，部門沒有真正建立評價結(jié)果公開制度。 公眾幾乎沒有渠道去獲取績效評價結(jié)果， 其監(jiān)督作用無法得到充分發(fā)揮。 同時由于欠缺對第三方機構(gòu)的監(jiān)管，其專業(yè)水平良莠不齊，加之關(guān)于評價方法、標準、流程等尚未形成統(tǒng)一的規(guī)范，報告質(zhì)量參差不一， 同樣也延緩了評價結(jié)果的公開和應用。

四、部門整體支出績效評價指標體系的優(yōu)化

筆者以H 市政務服務和大數(shù)據(jù)管理局為例， 對其部門整體支出績效評價指標體系進行優(yōu)化設(shè)計，具體如下：

（一）部門概況

H 市政務服務和大數(shù)據(jù)管理局是H 市政府工作部門，為正處級單位，直屬單位包含行政服務中心和大數(shù)據(jù)發(fā)展服務中心。 H 市政務服務和大數(shù)據(jù)管理局下設(shè)辦公室、組織人事科、財務審計科、發(fā)展規(guī)劃科、電子政務科、政務服務環(huán)境科（審批改革協(xié)調(diào)科）、數(shù)據(jù)資源科、H 市公共資源交易管理辦公室和機關(guān)黨委。 截至2021 年12 月31 日，H 市政務服務和大數(shù)據(jù)管理局行政編制15 名，實際在職總?cè)藬?shù)20 人，長期編外聘用人員32 人。 行政服務中心44 個事業(yè)編制，在職36 人，退休4 人；大數(shù)據(jù)發(fā)展中心20 個事業(yè)編制，在職14 人，退休0 人。

通過《H 市政務服務和大數(shù)據(jù)管理局2022年工作要點》、部門整體支出績效目標申報表等資料，梳理其年度履職目標及年度重點工作。 年度履職目標包括“數(shù)字政府”建設(shè)、“政務服務平臺”建設(shè)、行政審批制度改革、公共資源交易平臺建設(shè)等七個方面，年度重點工作任務包括“數(shù)據(jù)中臺”建設(shè)、提升電子政務外網(wǎng)承載力、實體大廳建設(shè)、電子交易系統(tǒng)等28 項工作任務。

（二）評價重點方面

依據(jù)H 市政務服務和大數(shù)據(jù)管理局提供的基礎(chǔ)資料，結(jié)合對部門整體支出績效評價政策的理解，筆者認為H 市政務服務和大數(shù)據(jù)管理局部門整體支出績效評價重點從以下幾個方面思考并展開：

第一，圍繞“三定”方案，考慮如何將部門職能與部門工作活動進行合理分解，并與部門年度目標、整體支出、項目開展等相匹配。

第二， 分類整理部門年度重點工作任務，重點關(guān)注各項工作計劃是否覆蓋所有項目并突出年度重點工作、評價單位職責的履行情況，并關(guān)注單位職責履行與其承擔公共事務的相關(guān)性與一致性，考察預算編制的合理性、科學性。

第三，梳理單位整體層面及業(yè)務層面的管理機制，分析現(xiàn)行管理機制實施的有效性。

第四， 考核實際支出和效果與單位職責、中期長期發(fā)展規(guī)劃、年度工作計劃匹配性。

第五，在單位履職、產(chǎn)出及效果分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合事業(yè)單位改革和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，為政務服務和大數(shù)據(jù)管理局更加高效運行提出改進意見。

（三）部門整體支出績效評價指標設(shè)計思路

筆者在參照績效評價的基本原理、原則和部門特點的基礎(chǔ)上，圍繞H 市政務服務和大數(shù)據(jù)管理局的部門職責、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并以H 市政務服務和大數(shù)據(jù)管理局2021 年度經(jīng)批復的預算資金管理為主線，統(tǒng)籌考慮其部門整體資產(chǎn)和主要核心任務，綜合考慮各個指標的關(guān)聯(lián)性，從投入、過程、產(chǎn)出、效益方面實施部門整體支出績效評價，并借鑒“投入、產(chǎn)出”邏輯模型及KPI 設(shè)計思想，圍繞H 市政務服務和大數(shù)據(jù)管理局“三定”方案、 行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、2021 年度部門履職目標及主要任務，在指標體系的設(shè)計過程中，將運行成本、管理效率、履職效能、社會效應、可持續(xù)發(fā)展能力和服務對象滿意度等融入到投入、過程、產(chǎn)出、效果框架體系與二級、三級指標中。 比如，在設(shè)計細化投入類二級指標“目標設(shè)定”時，“績效目標合理性”和“績效指標明確性”不能完全體現(xiàn)預算績效一體化、 反映部門開展事前績效評估情況，因此，新增“A13 年度履職目標相關(guān)性”和“A14 工作任務科學性”兩個三級指標，用以反映和考核部門整體履職情況以及部門工作任務的科學性。 在預算配置方面，新增“A31 預算編制完整性”用以反映部門預算是否包含所有收入、支出預算是否統(tǒng)籌各類資金來源；在過程類二級指標中，將原先的預算執(zhí)行、 預算管理和資產(chǎn)管理融合為“B1預算和財務管理”，并新增“B2 績效管理”用以反映部門績效管理情況。 在產(chǎn)出類二級指標職責履行下，三級指標基本按照產(chǎn)出數(shù)量、產(chǎn)出質(zhì)量、產(chǎn)出時效的邏輯順序設(shè)計，更全面地考核政務服務和大數(shù)據(jù)管理局的職責履行和效果。 在效益類指標二級指標中，新增“D3 可持續(xù)影響”用以反映部門工作可持續(xù)發(fā)展能力；同時引入H 市政務服務和大數(shù)據(jù)管理局績效目標設(shè)置中的部分指標，最終搭建出既有理論支撐， 又能滿足實際需求、更清晰明了的評價指標框架體系，全面考察部門整體及核心業(yè)務實施效果、 資產(chǎn)和業(yè)務活動狀況、履職效益、 社會效益和可持續(xù)發(fā)展能力等內(nèi)容，充分體現(xiàn)系統(tǒng)性考慮部門績效驅(qū)動因素，多維度平衡部門績效的評價理論。

H 市政務服務和大數(shù)據(jù)管理局整體支出績效評價指標體系共設(shè)置4 項一級指標、10 個二級指標和41 個三級指標。 其中，投入類指標重點考核預算部門在投入環(huán)節(jié)績效目標的設(shè)立情況、人員編制控制、經(jīng)費安排情況等；過程類指標重點考核部門預算和財務管理情況、績效管理工作開展情況；產(chǎn)出類指標重點考核政務服務和大數(shù)據(jù)管理局的職責履行情況和效果；效益類指標重點考核市政務服務和大數(shù)據(jù)管理局部門年度職責與重點工作的完成情況。 具體指標如下頁表1 所示。

為了搭建符合整體性、 科學性且具有管理價值的指標體系，相同職能的部門都要有一套自己的核心指標，部門可以再根據(jù)自身實際情況對個性指標進行適當?shù)恼{(diào)整。 這樣不僅能提升評價報告整體的質(zhì)量，也能保證部門之間橫向可比，形成部門間的良性競爭， 上級部門也能更好地對部門進行管理和考核。 同時，由于部門間的個性指標有較大差異，質(zhì)量難以把控，因此可以通過引入多元主體來參與設(shè)計個性指標，從而優(yōu)化指標體系，同時也能起到外部監(jiān)督的作用。

五、結(jié)論

綜上所述， 部門整體支出績效作為整體預算績效管理的關(guān)鍵一環(huán)， 在制度體系和實際操作方面均需繼續(xù)完善，以便增加部門整體支出績效的普及率，使部門整體支出績效的價值和作用發(fā)揮最大化。 此外，還要進一步加大將具體評價結(jié)果轉(zhuǎn)化為管理的力度，推動預算績效管理與國家治理現(xiàn)代化深度融合，進一步提升預算績效管理質(zhì)量， 加快推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。