推進長江大保護法治化建設的宜昌實踐

●陳 垚

2020 年12 月，全國人大常委會審議通過《中華人民共和國長江保護法》，標志著長江流域進入依法治江、依法護江的新階段。湖北省宜昌市對此高度重視，力爭用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護長江生態環境，目前成效頗顯。

一、宜昌推進長江大保護法治化建設的做法及成效

（一）堅持科學立法，筑牢長江大保護法治根基

一是立法護綠，繪就生態優先的發展底色。宜昌市人大常委會頒布實施首部地方性法規《宜昌市城區重點綠地保護條例》，引領、推動全市綠地保護工作步入法制化、程序化軌道。二是立法治水，確保一江清水匯入長江。宜昌市施行湖北省首部流域保護地方性法規《宜昌市黃柏河流域保護條例》，通過分區保護的重要制度設計明確流域河道管理范圍，推動形成“市、縣、鄉、村”四級河長治水行政責任鏈，探索出流域立法的宜昌樣本和經驗。三是立法護生物多樣性，構筑區域生態安全屏障。宜昌市人大常委會與荊州市、荊門市、恩施土家族苗族自治州和神農架林區人大常委會緊密協作，圍繞生物多樣性保護開展協同立法，實現了省內多個市州協同立法的“破題開篇”。

（二）堅持嚴格執法，推動長江大保護向縱深發展

一是創新流域水生態保護綜合執法改革。成立黃柏河流域水資源保護綜合執法局，后更名為宜昌市河流水生態保護綜合執法局，組建副縣級的流域水生態保護綜合執法支隊，集中行使水利、環保、農業等138 項行政執法權，探索出法治護航流域保護的“宜昌樣板”，此項改革被命名為“全國法治政府建設示范項目”。二是強化流域執法監管。創新包容審慎監管執法，實行“四張清單”制度，積極推行“服務式”“提醒式”“差異式”執法。深化“互聯網+執法”改革，探索非現場執法監管。推進流域執法監管的智能化、數據化，建設覆蓋宜昌長江干流232 公里的漁政監管平臺，新建長江沿線視頻監控，全市實現“一江兩河”禁捕水域漁政“天網”全覆蓋。三是建立健全流域執法協作機制。建立“區域聯動+部門聯合”的“1+N”執法機制和行政執法與刑事司法銜接配合聯席會議制度，形成執法合力，有力整治水上頑疾。

（三）堅持公正司法，構建長江大保護安全屏障

一是審判機關主動作為，積極護航長江大保護。更新司法理念，堅持恢復性司法。審判機關探索生態環境修復履行判決執行方式，適用以勞代償、增殖放流、第三方治理、支付治理費用、賠償功能損失等責任承擔方式，力求實現最佳環境修復效果。優化環境資源審判專門化工作機制，率先在全省實行涉環境資源民事、刑事、行政案件“三審合一”，成立6 個環境資源巡回法庭或生態環境保護巡回法庭。開展長江流域區域性司法協作，簽署《長江三峽生態長廊司法保護框架協議》《“宜荊荊恩”法院司法協作協議》。二是檢察機關深化機制創新，踐行生態檢察模式。凝聚內部合力，建立長江生態檢察官制度，實行涉長江流域生態保護案件“刑事打擊先導、公益訴訟主導、民事行政跟進”的系統辦案模式。強化部門聯動，建立健全生態保護協作機制和生態環境損害賠償與公益訴訟銜接機制。加強區域協作，宜昌檢察機關與襄陽、荊門等地檢察機關簽訂環漳河水庫跨區域公益訴訟協作意見。

（四）堅持全民守法，營造長江大保護法治氛圍

一是做好普法宣傳活動，助力長江大保護入腦入心。精準分類，靶向專題學習：針對國家工作人員，開展專題輔導；針對企事業單位污染排放經營管理人員，開展法律宣講和產業鏈環保風險評估；針對青少年學生，開設生態小公民課堂；針對村（居）民，開設環保法治講堂。媒體融合，助力推波造勢：在三峽電視臺、三峽日報等傳統媒體開辟“法治宜昌”“普法第一線”等專欄和法治專題；利用門戶網站、“三微一端”等新媒體，推進“互聯網+長江大保護法治宣傳”行動。以案釋法，延伸宣傳鏈條：在環保執法中對涉及的法律依據、法律風險、法律義務等開展釋法說理。二是抓好法律專業服務，助力長江大保護走深走實。強化法律援助：以推進筑堡工程八大場景建設為抓手，推動市縣鄉村四級公共法律服務實體平臺規范運行；將綠色化工納入公益法律服務范圍，精準對接重點企業、重大項目。強化人民調解：建立市級環境保護糾紛專業調解委員會，指導各縣市區建立環境保護調解委員會；健全預防排查、調處考核等機制，建立臺賬，壓實責任，限期予以調處。

二、宜昌推進長江大保護法治化建設的經驗啟示

（一）堅持黨的全面領導

黨的領導是社會主義法治最根本的保證，也是推進長江大保護法治化建設的最大優勢。宜昌堅持加強黨對長江大保護法治化建設的統一領導、統一部署、統一協調。實踐證明，宜昌推進長江大保護法治化建設從薄弱到健全，再到成效顯著，最根本的經驗就在于始終堅持發揮黨的領導核心作用。中共宜昌市委七屆三次全體會議審議通過的《關于建設長江大保護典范城市的意見》提出，到2035 年，基本建成長江大保護典范城市。這就意味著只有更加堅定不移地始終堅持黨的領導，宜昌推進長江大保護法治化建設才能行穩致遠。

（二）堅持以人民為中心

宜昌始終堅持以人民為中心，充分反映人民的訴求和意愿，維護人民合法權益，著力推進綠色發展，提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的美好生態環境需要，把人民群眾作為長江大保護法治化建設水平和能力的最高裁決者和最終評判者。當前，長江大保護法治化建設面臨的挑戰和問題仍然十分嚴峻，因而更需要突出人民中心地位，發揮人民的主體作用，不斷引導社會民眾運用法治思維和法治方式來化解人與自然的矛盾沖突，使人民在綠色共享、生態共贏中有更多獲得感和幸福感。

（三）堅持整體性治理理念

由于長江流域生態環境問題的復雜性和單一主體治理的局限性，需要對長江流域生態環境采取一體化保護和治理模式。宜昌堅持整體性治理理念，大力推進各部門系統聯動、協同共治，立法上在國內率先探索生物多樣性保護跨區域協同立法，執法上形成多元共治體系，司法上開展長江流域區域性司法協作，推動長江流域生態環境保護與治理的可持續發展。當前，長江大保護法治化協同治理面臨一些利益格局調整的“硬骨頭”，這就要求我們不斷推進體制機制創新，突出整體利益，加強協同立法，形成協同規范體系，健全區域環境信息共享與發布制度，健全區域環境監管與應急聯動機制，進一步推進環境公益訴訟。

（四）堅持發揮司法機制的預防修復功能

長江大保護案件審理絕不是一判了之，推進生態環境綜合修復才是目的。宜昌市兩級法院把保護和修復長江生態環境擺在壓倒性位置，創新具有預防、修復功能的司法機制。明確細化以流域生態利益事前保障為核心的環境問題案件類型，并以此作為流域環境司法專門化發展的立足點；健全完善訴前聽證、專家調查等流域環境損害案前磋商程序，為疑難案件提供最優環境修復方案；建立行政檢察等流域生態類案件排查機制，將環境損害行為控制在萌芽狀態；推進公民參與流域環境司法，充分保障公民提起預防性公益訴訟的權利。

（五）堅持厚植綠色法治文化

宜昌始終堅持打造一批與城鄉環境相協調、與自然生態相融合的長江法治文化陣地，將法治意識培育融入群眾日常生活，有效推動基層綠色法治文化建設。把綠色文化與法治意識、憲法精神融會貫通，喻“法”于網、喻“法”于樂，凸顯綠色法治價值內涵和道德底蘊。大力推進陣地建設，精心打造融合法治元素與綠色文化元素為一體的法治文化廣場。深入推進“民主法治示范村（社區）”創建、農村“學法用法示范戶”評選和“法律明白人”培育等，倡導廣大群眾自覺踐行綠色發展理念，共創德法文明宜昌。并在此過程中，不斷總結提煉成功經驗與典型做法，熔鑄綠色法治文化宜昌新品牌。