風電場改造升級和退役政策能為甘肅新能源產業帶來什么？

薛昭軍 唐維晨 顏震楠 馬振晶 王小剛

2023年6月5日，國家能源局正式發布《風電場改造升級和退役管理辦法》，為引導風電場改造升級和有序發展提供了制度遵循，也為甘肅省新能源產業高質量發展提供了重要戰略機遇。本文結合政策解讀和甘肅省新能源產業發展實際，分析《風電場改造升級和退役管理辦法》對甘肅省新能源及裝備制造產業發展產生的影響，并提出初步思考建議。

一、風電場改造升級和退役的重要意義

國內部分老舊風電場通常位于風能資源豐富區，機組設備容量小、項目經濟效益參差不齊。近年來，伴隨著風電行業的快速發展，風電產業在微觀選址、機組設計、智能監測、智慧運維等領域均取得了關鍵技術突破，風電場改造升級和退役不可避免，勢在必行。研究表明，老舊風電場普遍面臨以下問題。

一是資源效益發揮不足。受限于當時的技術條件，老舊風電場在整體規劃與微觀選址方面存在不足，方案設計與優化存在缺陷，雖然位于風能資源豐富區，但由于機組實際布局、地形地貌變化、氣候條件變化及新舊風場間尾流的相互影響，機組年等效利用小時數普遍偏低，一定程度上限制了項目的經濟效益，而且早期風電項目多采用定槳距失速型機組，額定風速高、葉輪直徑小、塔架高度低，導致資源效益發揮不足。

二是機組設備性能下降。老舊風電場的機組設備單機容量較低、數量龐大，經歷持久服役期，普遍存在機組設備效能下降、故障頻次高及嚴重失效問題頻現的情況，導致管理和維護工作量巨大，機組設備設施維護費用逐年攀升、居高不下。此外，部分風電項目采用整機進口的方式，但由于配套產業發展退潮、技術更新等原因，機組進口備件供應斷檔。由于關鍵核心備件奇缺，造成停機時間長、電量損失嚴重，進—步擠壓了項目的利潤空間。

三是安全隱患問題突出。由于機組設計制造技術及經驗不足，機組及輸變電設備存在固有缺陷，設備環境適應性不強，特別是場址環境發生改變后，設備運行環境嚴重偏離設計參數，存在極大的安全隱患。一些風電項目在運營期內可能經歷特殊極端外部環境工況，導致設備存在不同程度的損傷，安全度下降，經歷持久運行后，極易損壞設備，甚至引發嚴重的安全事故。

這次國家能源局制定出臺《風電場改造升級和退役管理辦法》，其目的就在于統籌推進風電場改造升級和退役管理工作，進一步促進風電行業高質量發展。2003年以來，我國風電進入產業化發展階段，裝機規模不斷擴大。按風電機組設計壽命20年計算，早期投運的風電場已陸續進入運營后期，制定出臺《風電場改造升級和退役管理辦法》十分必要。一方面，這是充分用好優質資源，促進風電行業持續健康發展的需要。早期建成的風電場所處區域風能資源好，但使用的機組額定功率小，隨著運行時間增長，普遍面臨發電效率下降問題。使用新的機組進行改造升級，能夠進一步用好優質資源，合理擴大裝機規模，有效提升發電效率，促進行業健康發展。另一方面，這是完善政策機制，進一步加強行業管理的需要。風電場改造升級和退役涉及土地變更、電網接入、配套輸變電工程改造、重新辦理環評水保等，需與電力價格和國家財政補貼等政策做好銜接，需要制定針對性的政策予以明確。

二、《風電場改造升級和退役管理辦法》文本初解

《風電場改造升級和退役管理辦法》共計6章22條，現將核心內容解讀如下：

（一）第一章第2條原文及解讀

原文：本辦法所稱風電場改造升級，是指對場內風電機組、配套升壓變電站、場內集電線路等設施進行更換或技術改造，一般分為增容改造和等容改造兩種。本辦法所稱風電場退役，是指一次性解列風電機組后拆除風電場全部設施，并按要求注銷發電許可證，修復生態環境。鼓勵并網運行超過15年或單臺機組容量小于1.5兆瓦的風電場開展改造升級，并網運行達到設計使用年限的風電場應當退役，經安全運行評估，符合安全運行條件可以繼續運營。

解讀：主要對陸上風電場改造升級和退役進行了明確，主要思路是對老舊風機、小功率風機進行“以大代小，以優代劣”，即以大單機容量機組替代小單機容量機組，以性能優異機組替代性能落后機組，并對配套升壓變電站、場內集電線路等設施進行更換或技術改造升級，從而實現風電場提質增效。按照項目改造容量的不同，風電場“以大代小”改造項目可分為三類：—是部分容量改造，即將原風電場的一部分運行狀況較差或者因故無法正常運營的小容量風電機組拆除，并替換成總容量相同的大容量機組；二是同等容量替換，即將原風電場所有風電機組替換成大容量機組，保持風電場總容量不變；三是增大容量替換，即盡可能多地利用場內風電機組點位，將原風電場所有風電機組拆除并替換成大容量風電機組，改造后的風電場總容量大于原風電場容量。在盡可能利用原風電場的升壓站、道路和集電線路的基礎上，一般需要新建相應的配套工程。在部分容量和等容改造中，原風電場的升壓站、道路和集電線路僅需做少量改擴建后便可繼續使用。從投資的經濟效益來看，一般部分容量改造的投入可取得較好效益；從項目整體收益考量，擴容改造能最大限度地利用資源，取得絕對效益的最大化。政府應引導企業開展擴容改造。

（二）第一章第4條、第二章第6條原文及解讀

原文：國家能源局會同有關部門按職責負責統籌管理全國風電場改造升級和退役。各省級能源主管部門會同有關部門按職責負責組織實施本行政區域內風電場改造升級和退役。國家能源局派出機構負責監管轄區內風電場改造升級和退役。電網企業負責風電場改造升級配套送出工程的改擴建，拆除退役風電場的配套送出工程以及生態修復。發電企業具體實施風電場改造升級和退役以及生態修復，實施中加強全過程安全管理，并按規定接受質量監督。

省級能源主管部門根據本行政區域內發電企業提出的風電場改造升級需求，結合本地區風電發展規劃和電力運行情況，按年度編制省級風電場改造升級和退役實施方案，明確列入改造升級和退役風電場的名稱、規模和時序，確保穩妥有序實施。

解讀：以上兩條，劃分和明確了風電場升級改造和退役相關職責，結合“公平自愿、先進高效、生態優先、有序實施、確保安全”的組織原則，可以得出這樣一個重要結論：甘肅省要用好用活本政策，需在全面摸排符合政策條件風電項目的基礎上，積極對接風電企業和國網，通過省內政策激勵機制提升企業升級改造意愿。

（三）第二章第7條原文及解讀

原文：各級能源主管部門應針對風電場改造升級項目特點簡化審批流程，建立簡便高效規范的審批管理工作機制，對納入省級改造升級和退役實施方案的風電場予以核準變更。國家能源局派出機構積極辦理電力業務許可變更手續。

解讀：本條鼓勵地方創新風電場改造升級和退役工作機制，具體審批流程國家能源局并沒有明確規定，而是通過《風電場改造升級和退役管理辦法》提供了基本原則。這為甘肅省新能源產業發展體制機制創新提供了政策依據，應結合本條內容，創新新能源產業審批體制機制。

（四）第三章第10條原文反解讀

原文：風電場改造升級原并網容量不占用新增消納空間，鼓勵新增并網容量通過市場化方式并網。

解讀：本條對風電場改造升級后的并網容量進行了規定，實際上是對新能源體量較大的西北地區電網配建和本地消納提出了更高要求。一方面，在原有容量上網飽和的前提下，可對新增容量上網進行調劑，向新增的大電網進行配額?！讹L電場改造升級和退役管理辦法》指出風電場增容改造配套送出工程改擴建原則上由電網企業負責，為全省持續擴充電力外送通道提供了政策支持。另一方面，該政策為我省打破現有電力運行機制，調降電價提供了思路，可通過擴容電廠直接與用電企業對接的形式，更好開展大用戶直購電，降低企業用電成本。

（五）第四章整體解讀

原文：此章節整體為重點，不再全文羅列。

解讀：《風電場改造升級和退役管理辦法》對風電場改造升級與用地、環保、電價和補貼等政策的有效銜接，做了明確規定。用地保障方面，對不改變風電機組位置且改造后用地面積總和不大于改造前面積的項目，符合國土空間規劃的，不需要重新辦理用地預審與選址意見書。環評水保方面，生態保護紅線和自然保護地內的風電場原則上不進行改造升級，其他項目需要依法履行相關手續。電價補貼方面，等容改造項目和增容改造項目補貼電量執行原批復上網電價，其他電量上網電價按照改造升級核準變更時的電價政策執行。激勵獎補方面，并網運行未滿20年且累計發電量未超過全生命周期補貼電量的風電場改造升級項目，繼續給予中央財政補貼，每年補貼電量按實際發電量執行且不超過改造前項目全生命周期補貼電量的5%執行，運行已滿20年或已達到全生命周期合理利用小時數的項目不再享受中央財政補貼資金。風電場改造升級所需要的施工時間計入20年的全生命周期年限。

三、風電場改造升級和退役政策對我省新能源產業發展的利好分析

《風電場改造升級和退役管理辦法》的制定出臺，對風電產業布局密集的西北地區而言，進一步提升了資源使用效能和產業鏈整體價值，主要是拓展了風電產業的市場空間，根據設備使用年限和技術更新，推動老舊風場改造，促進風電產業迭代更新、良性循環，持續發展，使得風機拆卸、裝備制造、配網建設、資源回收、后服務產業等具體行業都能享受到政策紅利。

一是風機改造市場規模巨大。根據中國可再生能源學會風能專業委員會（CWEA）統計數據，截至2022年底，運行超過15年的風電裝機規模約5.85吉瓦，運行超過10年的風電裝機規模約75.3吉瓦，運行超過5年的風電裝機規模約188.39吉瓦，其中運行超過10年的風電機組更新或技改需求較大。另外，從單機容量來看，目前我國老舊風電場機組（1.5兆瓦及以下）潛在替換空間接近100吉瓦。2021-2025年間，我國約有910兆瓦超過1100臺老舊風電機組面臨退役，機型多為0.5-1兆瓦；2026-2030年間，我國風電機組將進入第一次退役高峰，約有43吉瓦超過32600臺老舊風電機組面臨退役，機型多為1-2兆瓦；2031-2035年間，第二次退役高峰隨之而來，退役老舊機組將達到100吉瓦；2036-2040年間，第三次高峰將出現，預計有152吉瓦老舊機組退役。以甘肅省酒泉為例，據統計，目前酒泉全市1.5兆瓦及以下風電機組有5034臺，裝機容量717.31萬千瓦，占全市風電裝機的49%。其中運行超過15年的風電場近65萬千瓦，約占全市風電裝機的4.4%；另有約460萬千瓦風電場即將運行滿15年，約占全市風電裝機的31.4%。按照《風電場改造升級和退役管理辦法》相關要求，風電場改造升級和退役將在未來10-15年內開展，市場規模和產能將有序釋放。

二是項目改造投資空間倍增。當前，老舊風場投資已經完成，主要依靠后續設備維護形成穩定增量，且增量十分有限，國家制定出臺《風電場改造升級和退役管理辦法》，會對風電場固定資產投資形成新的增量，擴充了風電場土地投入產出比，一定程度上能在同一風電場形成二次投資，能夠有效緩解全省固定資產投資增量壓力，對風電開發較為集中的河西地區形成較大投資拉動效應。當前，50兆瓦風電裝機投資大致保持在3-4億元，在僅考慮小風機置換的情況下，以2兆瓦測算，風機采購成本約為720-850萬／個，單獨塔柱的建設成本約為200萬左右，單個機組投入將在1000萬左右，替換4兆瓦機組投入將達到2000萬，帶來的投資空間較為可觀。

三是風力發電效率大幅提升。老舊風電場改造可有效提升利用小時數、降低土地成本、降低運維成本等，助力風電場經濟性提升。如遼寧某風電場將原有9臺0.55兆瓦機組替換為3臺1.5兆瓦機組，風場可利用小時數將由1260小時提升至2608小時。研究表明，超過15年以上的老風電機場的運維成本比投產5年以內的年輕風電場高出50%。以酒泉全部1.5兆瓦以下機組全部替換為4兆瓦機組測算，風機年等效利用小時數可達到3000小時以上，每年可新增發電量約126億千瓦時，新增發電收入近40億元。擴容改造后，風能利用更加充分，對全省調優能源結構，提升新能源發電比例有重大意義。

四是新能源循環利用產業未來可期。隨著老舊風機不斷更替，新能源產業后服務市場發展前景廣闊?！讹L電場改造升級和退役管理辦法》出臺后，將催生風機拆卸回收和相關產品循環利用產業，有望衍生出一些新興行業，包含整機的拆解與運輸，零部件的再制造、維修再利用，廢棄物處理回收，場址生態環境修復等。其中，廢棄物處置與回收主要包括機組油液、廢舊蓄電池、稀有金屬材料、輸變電設備設施、電子設備元器件、控制系統模塊、通信設備設施、大型金屬結構部件等的處理，以及葉片、導流罩和機艙罩等復合材料的廢棄物處理，通過再制造等方式實現循環利用，有望形成“新能源裝備制造—新能源裝備拆解—相關材料回收利用”全新價值鏈，對新能源產業鏈價值鏈進行補充和提升。

四、甘肅省用好用活風電場改造升級和退役政策的幾點具體建議

《風電場改造升級和退役管理辦法》的出臺，是當前推進甘肅省新能源產業提質增效、跨越發展的又一戰略窗口期?，F就如何搶抓政策紅利和產業發展機遇，完善提升全省新能源產業鏈，提出以下具體意見建議。

（一）堅持“先下手為強”，在西北地區率先建立新能源循環產業園區

當前，我國風電產業主要集聚在西北地區，新疆、內蒙古、甘肅、青海風電裝機占到全國總量比重超過80%，是風電機組退役和替換的主要區域。甘肅省地理位置優越，在新疆達坂城、內蒙古烏蘭察布、青海海南藏族自治州三處主要風電集聚地構成的三角形中（圖1），甘肅省處在居中位置，特別是酒泉地區，作為甘肅省打造千萬千瓦級風電基地的主要承載區，基本位于風電產業能源三角中心位置，與其他風電集聚區距離適中，且河西走廊地區地廣人稀，路網相對完善，風機、葉片、塔柱等大件物品運輸便利、成本相對偏低，適宜規模發展新能源循環產業。建議及早著手，搶抓政策發布初期的優勢機遇，積極向國家發改委、工信部、能源局爭取，在全省布局建設新能源循環產業園區?？梢劳芯迫涢_區，開展新能源循環產業園區建設，重點發展整機的拆解與運輸，零部件的再制造、維修再利用，廢棄物處理與回收，場址生態環境修復等后服務產業，著力配套引進機組油液、廢舊蓄電池、稀有金屬材料、輸變電設備設施、電子設備元器件、控制系統模塊、通信設備設施、大型金屬結構部件等的處理企業，率先在我國西北地區構建形成老舊風機處置再利用中心。

（二）堅持“資源換產業”，培育壯大新能源裝備制造產業集群

風光電無補貼平價上網政策推出后，甘肅、內蒙古、新疆、青海等省區，將憑借在國有未利用戈壁荒灘上建設風光電場不占用耕地、無搬遷補償等優勢，再掀起新一輪新能源發展熱潮，裝機規模占全國比重將進一步擴大。建議立足承接服務西北地區新能源裝機市場，鼓勵省內現有裝備制造企業開展技術改造和轉型升級，支持企業“走出去”開拓西北乃至全國市場，打響甘肅省新能源裝備制造品牌。同時，搶抓產業轉型升級和承接東部產業轉移的戰略機遇，堅持“資源換產業”，通過優勢新能源建設和發電指標招引新能源裝備制造龍頭企業，瞄準裝備制造關鍵環節和重點領域龍頭企業，開展“引大引強引頭部”行動，積極與西門子、通用電氣、國電南瑞、西電集團等國內外知名制造企業對接，引進布局電機、齒輪箱、變流器、硅晶電池制造及光伏系統集成等核心零部件制造項目，促進新能源裝備制造產業鏈完整化、供應鏈網絡化屬地化發展，提升產業整體競爭力。鼓勵支持企業與蘭州大學、華北電力大學、湖南大學、西北工業大學等省內外高校合作，開展核心基礎零部件、先進基礎工藝、關鍵基礎材料和產業技術基礎研發制造，加強檢驗檢測、試驗驗證、標準制定、成果轉化等公共服務平臺建設，打造面向西北乃至全國的新能源裝備制造產業基地。

（三）堅持“機制要創新”，助推優惠政策快速落地見效

《風電場改造升級和退役管理辦法》發布后，相關省區及國網公司都在積極謀劃布局相關工作，甘肅省需搶抓政策由文本向具體工作推進的空檔期，抓緊開展相關基礎性工作，搶奪政策解讀和利用的話語權，最大限度拓展我省產業發展空間。

一是創新風電場改造升級和退役項目審批的工作推進機制。推動服務模式從“事項供給”到“場景服務”轉變，積極開展“風場改造和退役工作”項目審批全流程推演，制定項目審批流程及相關要件告知書，結合我省數字政府建設，探索推進“免證辦”“—表申請”“秒批秒辦”等政務服務快捷應用，主動適應數字網絡辦公、文檔規程流轉，創新完善數據“多報合一”應用，減少數據重復采集，著力打造風電場改造升級和退役最優營商環境。在工作推進方面，建議構建由企業屬地政府發改部門、工信部門牽頭，對接聯系地方電網公司和涉改企業的推進工作模式，按照“—企一策”“一項目一專班”的形式開展服務，推動具體風場改造項目更快更好落實。

二是研究制定鼓勵風電場改造升級和退役的具體激勵政策。把握“風電場改造升級和退役按照公平自愿、先進高效、生態優先、有序實施、確保安全”的原則組織，迅速制定相應政策措施激勵企業主動參與風電場改造升級。政策制定應對涉改風場分級分類進行研究，分別就到期且符合政策條件的風電場升級、未到期且符合安全運行條件的風電場改造、到期且不符合安全運行條件的風電場退役等三個層面設置不同獎補措施，并在省級政策中進一步明確上網指標、補貼獎勵、電價設置等方面的具體內容。由省發改委及省能源局主導，做好風電場改造升級和退役規劃設計，形成支持政策、補貼政策、擴容政策及相關要素保障政策體系。

三是迅速開展符合改造升級和退役條件的風電場摸排建檔。當前甘肅省風電場建設底數清晰，需在現有基礎上加快摸排符合改造升級和退役條件的風電場，建議由省發改委及省能源局牽頭，各市州發改委配合，篩查梳理并網運行超過15年或單臺機組容量小于1.5兆瓦的風電場，并在原有項目庫基礎上明確各風電場運行年限和到期時間，做到底數清晰。同時，將符合條件企業是否愿意改造升級作為“六必訪”的重要內容，積極對接所有符合條件的企業，宣講風電場改造升級和退役相關政策，做到“企業應跑盡跑、政策應知盡知”。堅持示范帶動，開展老舊風電場改造升級試點項目，為全國風電改造升級及項目實施積累經驗。