生態脆弱地區城市更新的具體實踐和啟示

郝慶齡

生態脆弱地區是指自我可持續發展能力差、對外部條件改變反應敏感、在外部條件發生不利變化時生態系統替代能力弱的地區，其城市更新工作往往面臨更多的國土空間規劃、生態保護紅線、產業負面清單等方面限制。本文基于城市更新的實踐和要求，以甘肅民勤為例，深入分析了生態脆弱地區城市更新存在的制約因素和薄弱環節，并綜合考量生態脆弱地區城市更新的空間治理要求、資源稟賦開發、功能區域劃定等方面因素，研究探討了具體策略方法，提出了一些帶有普遍意義的政策措施，以為其他生態脆弱地區的城市更新工作提供借鑒和參考。

城市更新，是指對中心城區內城市空間形態和功能進行整治、改善、優化，從而實現房屋使用、市政設施、公建配套等全面完善，產業結構、環境品質、文化傳承等全面提升的建設活動。它起源于1949年美國住宅法（《The Housing Act of 1949》），最初目標是指拆除重建，以解決中心城區住宅問題。隨著時間推移，其內涵逐漸擴大，由最初的某一建筑改造亮化轉變為對城市現狀的一種更新調整，將城市中已經不適應現代化城市社會生活的地區做必要的、有計劃的改建活動，這既包含了對所居住房屋的修理改造，也包含了對于街道、公園、綠地和不良住宅區等環境的改善，以期形成舒適的生活環境和美麗的市容。

現代意義上的城市更新運動起始于20世紀50、60年代的美國，當時由于城市經濟蕭條、就業機會減少、社會治安和生活環境質量下降，導致中心城區和都會社區房屋和基礎設施年久失修，帶來了城市局部和全局性更新問題。因此，后工業化時代，美國、英國、法國、荷蘭等發達資本主義國家相繼開展了城市更新運動。1958年6月荷蘭召開了第一次城市更新研討會，研究完善城市更新的措施、方法和策略。進入21世紀以后，隨著人們對城市建設的綜合性和整體性愈加重視，城市更新開始作為一項系統性的理論科學進入人們的視野，并引起了國內學者和政府機構的注意，并在東部沿海發達地區進行了初步探索和嘗試。

2015年廣州在全國率先成立了城市更新局，之后深圳、東莞、濟南等城市也成立了相應的工作機構，上海市、深圳市率先出臺了城市更新管理法律法規，印發城市更新實施辦法和細則等重要文件。南京市也開展了多批次的城市更新試點，并按照居住類、生產類、公共類、綜合類等類型，組織實施了12個試點項目，加快推進城市發展方式轉變，積極探索城市更新工作機制、實施模式、支持政策和管理制度，探索形成可復制、可推廣的“南京經驗”。在國家層面，2019年12月中央經濟工作會議首次明確提出，要加強城市更新和存量住房改造提升，做好老舊小區改造，大力發展租賃性住房，并在黨的十九屆五中全會提出“實施城市更新行動”，黨的二十大再次明確“提高城市規劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市”。對此，我省也進行了積極部署，2021年10月9日，省委省政府正式印發《甘肅省新型城鎮化規劃（2021-2035）》，在頂層設計上對全省城市更新工作進行統籌指導。相關城市也啟動開展了城市更新工作，其中蘭州市于2023年3月出臺了《蘭州市城市更新辦法》，明確了實施城市更新的七種情形，以及微改造、綜合整治和拆除重建三種更新類型。天水市也編制了《城市更新改造“十四五”規劃》，提出了“五區五中心”的城市更新功能定位。其他市州、縣區也相應部署開展了相關工作。

一、民勤城市更新的具體實踐

民勤縣地處石羊河流域下游，是典型的內陸河流域終端型綠洲荒漠空間，被巴丹吉林和騰格里兩大沙漠包圍，具有“三面環沙，一水之末”的特殊地理位置，素有“十地九沙，非灌不殖”之稱，是典型的生態環境脆弱地區。民勤縣城鎮主要沿石羊河流域綠洲和主要交通干線分布，城鎮人口集中在中心城區，2020年全縣的城鎮化率達到40.12%。

（一）民勤縣經濟社會和城市發展現狀

近年來，民勤縣積極貫徹實施“強縣域”行動，按照生態功能型和農業優先型發展定位，搶抓國家規劃建設大型風光電基地、出臺全面加強基礎設施建設政策等機遇，快速推進重大項目建設，全力開展招商引資，緊抓傳統產業改造升級和新興產業再造培育，積極打造縣域經濟制高點。2023年上半年，全縣地區生產總值完成41.03億元，同比增長4.3%；城鎮居民人均可支配收入完成15827億元、增長7%；農村居民收入完成9910億元、增長10%。經濟社會快速發展的同時，民勤城市建設管理卻呈現出與經濟水平不相適應的一面，城市基礎設施建設相對滯后，存在不少歷史欠賬，城市建筑存在老化和管網破損等情況，游憩、健身、交流、娛樂等功能較弱，整體綠地空間還未形成體系。老城綠地空間缺乏，城市園林綠地系統不夠完善，縣城區色彩存在趨同問題，古城范圍內建筑與歷史建筑之間風貌不和諧，部分建筑涂裝方式完全一致，缺乏變化等等。

為此，民勤縣及時開展了城市更新工作，并將其作為一項系統性、全局性工作來抓，旨在打造宜居、韌性、智慧城市，加快縣城發展質量和居民生活品質的提升。民勤縣制定了《城市更新三年行動工作方案》，明確提出：到2023年底前，全縣將完成10個重點領域和10個重點區域的城市更新任務；到2025年底前，全縣將完成所有重點領域和區域的城市更新任務。同時，該縣《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二０三五年遠景目標綱要》提出，要基本建立起城市更新政策機制、標準體系、方式方法，城市發展定位更明確，空間布局更合理，功能品質更完善，治理服務更高效，城市整體性、系統性、生長性不斷增強，初步建成規范有序、綠色美觀的“新”縣城。

（二）民勤縣城市更新的總體思路

圍繞不斷提升城市環境質量、人民生活質量、城市競爭力，推動城市治理能力和治理體系現代化的目標，民勤縣摒棄“大改大建”“大開大合”的傳統城市更新模式，制定了“一年見成效、兩年大變樣、三年達目標”的路線圖，確定了“量力而行、盡力而為、因地制宜、分類施策”的總體思路，科學設定城市更新的大致面貌和工作目標，逐年推進、穩步實施城市改造提升和提質升級。

經過充分論證和科學評估，民勤縣依據城區控規單元劃分、歷史文化遺產保護、城市綠地保護和開敞空間等方面內容，將中心城區城市更新分為文化延續型、綜合整治型、提質增效型三類，合理劃分了城市更新的重點功能區域、重建改造單元和存量治理空間，統籌謀劃了街區道路、醫院學校、通訊管網等重點建設項目，通過“微更新、微治理”等多種方式，整體實施城區的更新和治理現代化。一是文化延續型。主要保持和延續老城傳統格局、歷史風貌，梳理用地功能，見縫插針布置基礎設施和公共服務設施等，完善老城服務功能。以圣榮寺為核心，升級空間業態，融入民勤沙井文化、邊塞文化、美食文化、民俗文化和綠洲文化的文創產品、風味美食。二是綜合整治型。綜合整治型主要針對中心城區老舊社區、老舊樓宇、公共空間和城中村，通過改善基礎設施、公共服務設施和既有建筑節能改造等措施，維修改造原有休閑場地，配置健身器材等文體設施，優化綠化布局，拆除占綠、毀綠的違章建筑物，恢復綠化功能，盡可能提升綠化檔次，在小區內建設帶狀綠地和小游園，具備條件的小區可建設園林景觀等設施。三是提質增效型。探索自主再開發、回收整理等多方式的低效用地開發方式，鼓勵支撐發展樓宇經濟。推進有環境影響的工業項目逐步搬遷，用地優先用于補充城市公共服務設施、發展科技創新等生產性服務業。探索老工業區舊廠用地聯合整體改造，推進舊廠房和舊樓宇微改造，采取功能提升、修復設施、改善環境的手段提供優質創新創業空間，完善低效存量空間改造再利用的技術規范，開展成片連片城市更新土地戰略整備。

除此之外，為確保區域功能的延續和固定化，民勤縣注重形成后續長效推進機制，在強化組織領導、做好項目支撐、抓好宣傳引導的基礎上，配套了完善的城市管理政策、社區拓撲網格治理結構和有效的產業集聚調整等措施，并鼓勵公眾積極參與微改造，多措并舉推動各類資源匯集和區域功能形成與發展，逐步將城市更新由純“硬件改造”向“軟硬兼施”轉變，從“重視開發經營”向“改造治理并重”轉變。同時，強化民生保障，以補短板、惠民生、增活力為出發點和落腳點，聚集人民群眾最關心最直接最現實的切身利益問題和“急難愁盼”問題，努力為人民群眾創造高品質生活空間，打造共建共治共享美好家園。

（三）三年三步走的更新步驟

第一步，2023年。重點更新建設初心廣場一酒廠什字—北小什字—人民公園什字路段。初心廣場至酒廠什字采取補綠增色、換植增景、分層點綴等措施，打造層次分明、色彩合理、四季有景的綠化景觀提升樣板路；酒廠什字至北小什字通過退讓紅線、危舊房拆除、公共設施建設等措施，打造立體空間有序、街景風貌整潔、公共設施完善的危舊整治和管理規范示范街；北小什字至人民公園什字通過破墻透綠、拆違還綠等措施，打造綠地適宜、分布合理、景觀優美的開墻透綠文明街。

第二步，2024年。重點更新建設東門大橋－東小什字－大什字－西門橋頭路段。通過整治環境衛生、嚴管交通秩序、規范經營行為，打造整潔、美觀、有序、和諧、舒適的城市管理示范街。

第三年，2025年。重點更新建設西湖大橋東關加油站什字－酒廠什字路段，南關加油站－蘇武文化廣場北口－中醫院什字和蘇武廣場西口－北小什字－大壩路什字路段。通過優化路網結構、道路提檔升級、完善配套設施，打造安全、暢通、文明、有序的道路暢行示范街。

（四）軟硬兼顧的九大行動

民勤縣在規劃引領的前提下，統籌開展了人居環境提升、示范街區建設等九大行動，突出縣城中心、交通樞紐、人文景觀、歷史風貌區等不同片區的差異化管控，著力加大對縣城街景風貌改造，以及水、電、暖、路、信息網絡等基礎設施和教育、醫療、養老等公共服務的投入力度，努力打造宜居、宜業、宜游城市，不斷提升縣城居民生活品質和縣城發展質量。

—是人居環境提升。開工建設老舊小區改造及配套基礎設施、城區供水管網暨蓄水池、城區道路更新改造等項目，投入使用人防綜合訓練基地暨宣傳教育館。加快推進北方清潔能源供暖項目，完成城區供熱管網改造、第二熱源廠和10個鎮集中供暖改造。推進“一難兩亂”整治，新改建停車場6個，新增停車位963個，城區社區治理、住房保障體系、住房配套設施等均得到了不同程度的提升。

二是示范街區建設。圍繞創建國家文明縣城、省級森林城市，以打造綠村、綠道、綠帶、綠宅為重點，全力推進城區綠化工作，采取喬灌草結合、林果花搭配、休閑活動設施完備的綠化模式，改造提升綠化面積4.8萬平方米，形成了層次分明、色彩合理、三季有花、四季有景的綠化格局。開展縣城四大街、薛百路等路段沿街老舊建筑整治，建設交通秩序嚴管街6條，打造建設管理和道路暢通示范街。

三是環境綜合治理。加大違規違章建筑拆除整治力度，全方位治理影響街區景觀和城區整體形象的廣告、橫幅、門頭、電子屏，嚴厲打擊未經審批的亂搭亂建行為；開展城市礦產資源回收利用，積極推進生產生活垃圾分類，深入實施餐廚、醫療、建筑廢棄物清潔化、循環化利用項目；加強縣城架空線纜治理，集中整治標牌、站牌、箱體、座椅等無序亂放的城市家具。

四是道路交通暢行。加快推動城區路網建設，分層次推進主干道、次干路、便道升級，健全完善照明、停車等附屬設施，開展“十無行動”，打擊處理各類影響道路交通的違規違祛行為。強化交通服務功能提升，全面開工建設紅沙崗交通綜合服務中心，初步形成以民勤城區為中心，向各鄉鎮輻射的互聯互通客貨運體系。

五是生態建設修復。嚴格落實“控煤、管車、抑塵、禁燃、治源、增綠”六大措施，著力建設海綿城市，持續推進水環境治理，鞏固無黑臭水體整治成果，拓展城鄉集中式飲用水水源地治理成效。持續開展大規模國土綠化和防沙治沙行動，梯次構建立體生態防護體系，年內完成人工造林15.8萬畝，退化林修復3萬畝，封沙育林13萬畝，民武、民湖公路“綠色廊道”提升100公里，建設勤鋒封阻固修綜合治理、農林草沙系統治理和沙咀墩規模精準固沙造林示范區3處。

六是基礎設施攻堅。優化市政公用設施，開展城區雨污分流排澇防洪及老舊污水管網改造、城區供水老舊管網改造工程等項目，提高再生水無害化利用效率。加快一中綜合教學樓、職專實訓中心餐飲樓等建設，有序推進東關小學擴容拆遷、西關小學擴容搬遷，建成北關幼兒園、縣幼南關分園，免費開放東湖體育場及鎮體育健身中心，建成城市社區“10-15分鐘健身圈”。健全公共文化服務設施，爭取實施瑞安堡數字化、城西灘故城保護修繕和民勤曲子戲國家級非遺保護項目，積極申報第五批省級非遺代表性項目。

七是便民市場建設。推進縣域市場體系建設，啟動建設民勤智慧綜合物流園，引進“橙心優選”“菜多多”“美團優選”等新型電商平臺，大力發展生鮮、餐飲配送等“宅經濟”。實施沙羊美食街改造提升項目，建成投用民勤縣福欣源恒溫氣調庫（二期），改造提升收成蜜瓜產業園市場，城區新建便民市場8個。建成投用縣級電子商務物流產業園，實施“臻品甘肅一民勤端”縣域電商同城配送項目，新建電商快遞網點55個，建設供銷農資集采集配中心。

八是精細管理治理。開展縣域社會治理現代化試點，推進落實“三無”創建活動，高標準建成社工站5個；完善公眾參與體系，鼓勵引導群眾參與基層治理，組建以“1個街面警務站+3個城區派出所”為核心的防控體系，構建“1、3、5分鐘”快速反應機制，實現了核心城區全覆蓋、24小時動中備勤。建成數字政府運營指揮中心（城市大腦），鏈通平安民勤、雪亮工程、智慧教育、明廚亮灶、平安鄉村視頻監控2.1萬余路，對全縣各領域進行實時動態視頻巡檢。

九是城市內涵提升。加強以社會主義核心價值觀為代表的城市文化建設，彰顯尊老扶幼、重教尚學、和愛友善的城市道德氛圍，宣傳倡導艱苦卓絕的防沙治沙、植樹造林精神，打造城市道德制高點，引導培育生態建設文化。樹立獨具一格的城市榮譽品牌，積極創建國家園林城市、節水型城市、無障礙環境縣工作，通過“我為民勤增綠添彩、我為民勤保生態”活動，打造獨特的城市文化氣質。

二、民勤縣城市更新存在的短板和制約因素

城市更新是一項龐雜而系統的工程，涉及經濟社會發展的方方面面，對于民勤這樣的生態脆弱地區而言，更是牽一發而動全身。就目前民勤的發展基礎來看，生產生活環境惡劣的先天不足就必然導致民勤縣城市更新要面臨諸多制約因素，其城市更新工作仍然任重而遭遠。

（一）政策資金人力要素匱乏

城市更新工作剛剛起步，尚沒有一項專門的政策或意見對城市更新給予統籌指導。而且，中央和省上也沒有相應的資金和專項支持城市更新工作，相關資金分屬于財政、發改、教育、衛生、自然資源等各個部門，存在碎片化現象，且額度較小，難以形成合力。土地荒漠化加劇，導致人力資源存在大規模外流趨勢，六普期間民勤的人口規模為24萬人，七普期間則降為17.85萬人，降幅達25.67%，人力支撐作用和資源匯聚效應難以有效形成。

（二）生態環境治理壓力較大

民勤生態空間以荒漠生態系統為主，水資源支撐條件差，全縣生態系統的結構與質量仍未根本恢復，生態依舊脆弱的特質沒有改變，自我調節恢復能力和水源涵養功能依然較弱。水資源是民勤縣生態空間、農業空間和城鎮空間演變的關鍵限制因素。民勤城區空間演變發展的過程即不斷與水資源和自然生態環境協調的過程，以水為主的自然因素以其特有的方式，影響著民勤空間發展的時空秩序。雖然近年來民勤縣生態配水比例由不足3%提高到了2019年的23.54%，但上游來水仍不穩定，地下水位下降、水資源短缺的現狀仍未根本改變；全縣荒漠化面積占全縣總面積的90.34%，綠洲風沙線長達408公里，需治理的沙漠面積還很大，生態治理修復任務依然艱巨繁重。

（三）城市治理遺留問題難以根治

城市建設管理水平還不夠高，重建設、輕管理，重硬件、輕軟件的現象不同程度存在，服務和承載能力還有差距，亂停亂放亂聞、噪音擾民等問題仍未得到有效解決。部分領域風險隱患依然突出，防范化解政府債務風險、社區遺留問題還需持續用力。城市環境還需進一步提升，垃圾中轉站和投放點較少，公廁數量少，廢棄物的收集、清運、處理手段還比較原始。

三、啟示和展望

綜合以上我們不難看出，民勤在推進生態脆弱地區城市更新方面做了大量卓有成效的探索，取得不小的成就，走出了一條內涵豐富、綠色低碳的高質量發展之路。雖然受制于先天性不足的原因，資源要素和政策手段很難像發達地區那樣豐富多樣，但一些措施的實際效果卻較為突出，且具有普遍指導意義，有助于其他地區進行吸收借鑒。

（一）注重生態環境保護

從民勤的城市更新實踐可以看出，尊重自然、順應自然、最大限度地保護生態環境，是所有生態脆弱地區城市更新必須遵循的大前提。自然生態是城市景觀風貌的基質和背景，也是應劃定城市增長的邊界，以生態紅線和空間規劃的模式將自然生態的保護固化下來，控制其利用的模式，盡可能采用低沖擊的模式，成為生態保護和農業休閑的空間。人與自然的和諧是生態文明的核心，保留及延續山、河、湖、泉、沙等自然特色，對山體、河流、湖泊等具有較高旅游經濟價值的資源，切忌過于雕鑿，不得任意破壞山川景觀和人文生態。

（二）因地制宜、量力而行

任何城市的更新行為，必須基于當地的自然稟賦、特色優勢及財力物力，對于生態脆弱地區、邊遠地區，尤其要量力而行，不宜搞大規模的拆除重建，不宜搞整齊劃一的形式化內容，不宜另起爐灶，另辟蹊徑，避免因更新而喪失本真面貌。同時，城市更新必須匹配水資源、產業、文化等條件，落實好保護優先、集約高效、強化管控和統籌協調等原則要求，體現環境承載能力剛性約束，防止因過度更新而造成資源的無序開發和損害生態生活環境。

（三）規劃引導、分步實施

在充分研究論證的基礎上，科學制定城市更新規劃和發展藍圖，編制好國土空間規劃、中心城區控制性詳規和交通、商業、生活圈等專項規劃，形成城市更新一張藍圖干到底。同時，抓好分步實施，分年度確定工作計劃，有序安排建設任務，穩步實施、穩步推進。謀劃實施好城市更新項目，結合國家投資政策導向，實施老舊小區改造、海綿城市建設、電力通信管網鋪設、公共服務設施更新等重點項目，積極爭取地方政府專項債、中央預算內資金等方面支持，匯集各方要素積極推進城市更新工作，最大限度減少地方財政壓力。

（四）分類引導、重點突出

城市更新涉及的要素多種多樣，在城市風貌建設過程中，必須分清主次，制定有針對性的控制引導，對特別景觀控制區（歷史文化遺存風貌區、自然生態保護風貌區、城市重點片區、城市重要節點區及其他景觀風貌區）和特別景觀要素（建筑風貌、廣告店招、夜景等）進行分類控制引導。同時，合理劃分城市的文化旅游、行政商貿、休閑商業、居住生活等方面功能，加強功能空間組成部分之間的聯系，通過完善城市功能來實現城市產業升級、服務機能提升、生活質量提高，通過改善城市形象與塑造特色來改善城市軟硬環境，吸引要素，集聚人氣，形成良性循環，最終提升城市整體品質。

（五）做好歷史文化傳承與保護

文化是一個城市的靈魂，它隱含在城市的方方面面，城市更新過程中要注重打造撲面而來、鮮明可感的形象，賦予城市特有的風骨和氣質，折射出城市人的價值共識、生活態度、審美水準。歷史資源的作用是為城市的景觀風貌增光添彩。對歷史資源最好的尊重，是在保護好資源不可再生特質的前提下，讓其重新煥發魅力，賦予其新的功能。重視保護歷史特色，保護好歷史文物和遺跡。在城市規劃的空間格局上，應結合老城更新改造，來規劃出傳統文化街，采用地方民居符號和現代建筑語言，形成具有歷史感的街道空間形態。另外應安排適合表現和體驗社會風情的場所，對城市文化進行解讀和展示。另外，也可選擇在特殊地段規劃民俗文化街，把地方民俗文化通過建筑和空間環境要素進行表達。增加風貌街以豐富城區社會風貌空間，強化城市文化風貌特色。