積極應對人口老齡化背景下我國養老服務體系建設法治化探析

李麗君 武新力

黨的十九屆四中全會提出，在國家治理中要加強系統治理、依法治理、源頭治理，把我國制度優勢更好地轉化成國家治理效能。養老服務是國家治理的重要領域和組成部分。養老服務體系建設是實施積極應對人口老齡化的國家戰略。我國養老服務法律體系始建于2014年。《北京市居家養老服務條例》是養老服務法律體系中首部地方性法規，于2015年1月1日施行。隨后江蘇、浙江、河北、上海、福建、海南等省、直轄市相繼出臺養老服務條例等地方性法規。截至2022年5月，各省級養老服務地方性法規均出臺，為我國養老服務體系建設法治化打下了良好基礎。

一、養老服務體系建設中的法制與法治

養老服務體系建設中的法制，是指為老年人提供社會性服務的一整套法律制度，需由立法機關通過立法來完成，這是遵循社會主義法制原則中的“有法可依”的需要。

依據2000年3月15日頒布施行的《中華人民共和國立法法》規定，立法是一項嚴肅的法律行為。我國是一個多層次而統一的立法體制國家。為了維護法制的統一，立法必須根據立法法規定的立法主體、權限、程序、發布形式，獲得不同的法律效力，依次來制定法律、行政法規、地方性法規，部門規章、地方政府規章，形成法制體系。如《立法法》規定，行政法規制定的主體必須是國務院。其權限一是為執行法律需制定行政法規的；二是憲法第八十九條賦予國務院行政管理職權事項。發布形式需經總理簽署國務院令。法律效力僅低于法律。立法法規定的立法行為主要有法律、行政法規、地方性法規（自治條例、單行條例）、部門規章、地方政府（省級、省會市）規章的行為規范。

2022年5月21日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進基本養老服務體系建設的意見》，這是個具有行政法規效力的規范性文件。文中指出：基本養老服務在實現老有所養中發揮重要的基礎性作用，推進基本養老服務體系建設是實施積極應對人口老齡化國家戰略、實現基本公共服務均等化的重要任務。這是至今指導我國養老服務體系建設的“行政法規”。

養老服務體系建設中的法治，就是按照立法機關制定的一系列法律制度，包括養老服務法治規范體系，養老服務法治實施體系，養老服務法治監督體系，養老服務法治保障體系，養老服務司法救濟體系，遵循“社會主義法治原則中的“有法必依，執法必嚴，違祛必究”要求，嚴格付諸實施。

二、我國養老服務體系建設現狀

（一）我國養老服務的客體是一個重度老齡化社會

根據聯合國教科文衛組織規定，只要具備60周歲及以上的人達到該國家總人口10%的，便進入老齡化社會；若60周歲及以上的人達到該國家總人口14%的，便進入重度老齡化社會。若60周歲及以上的人達到該國家總人口20%的，便進入超級老齡化社會。截至2022年底，我國60周歲及以上老年人，達2.8億，占總人口的19.8%。我國已屬一個重度老齡化社會。

老齡化在我國各地發展不平衡。國際大都市上海尤為突出，據統計2022年底上海市戶籍人口為1505.19萬，60周歲及以上為553.66萬，占總人數36.85%。對經濟欠發達的甘肅省而言，截至2022年底，全省常住人口2492萬，60歲及以上人口為426萬，占總人數的17.03%，較全國老齡化低2.77%。省會蘭州市總人口436萬，60歲及以上人口72萬多，占總人數的16.56%，較全國老齡化低3.24%。盡管老齡化比例較低，但均屬進入老齡化社會。

可見我國老齡化具有老年人口基數大、老齡化增速快、出生率偏低、發展不平衡等特點。由于我國經濟上屬于發展中國家，不像發達的美日韓等國，老年人口比為12.6%時，他們的人均GDP就達2.4萬美元。而我國這種“未富先老”“未備先老”的狀態，給我國的經濟社會帶來了一系列影響。老齡化是21世紀人類面臨的重大社會問題，也是我國面臨的嚴峻問題。老齡化社會的到來對我國來說，既是一場挑戰，又是一次發展與強國的機遇。必須嚴陣以待，有效應對。正如習近平總書記在黨的二十大報告中強調，要實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展養老事業和養老產業。因此，需推進養老服務體系建設，大力發展樂齡經濟，構筑全方位、多層次養老保障機制。

（二）我國養老服務體系建設的第一主體各級政府及其部門，做了大量工作，出臺了不少規范性文件，基本形成養老服務政策體系

根據我國養老服務發展的歷程，可以大致分三個階段。第一階段（新中國成立至2006年），屬養老服務社會福利化階段。1987年，民政部文件首先提出社區服務概念，提出居家養老與社會養老共存。1993年11月民政部等14部門聯合印發《關于加快發展社區服務業的意見》，首次將“養老服務”納入社區管理范圍。1996年8月29日隆重頒布了《中華人民共和國老年人權益保障法》，這是我國第一部對老年人權益保障作出規定的法律。2000年民政部明確要求實現社會福利公共化。2001年民政部又提出在社區建立養老服務聯系網絡。

第二階段（2006年至2013年）是養老服務體系建立階段。2006年國務院轉發全國老齡辦《關于加快發展養老服務業意見的通知》。2008年全國老齡委辦公室等十部門又出臺了《關于全面推進居家養老服務工作的意見》，定義了居家養老服務概念，將居家養老服務推上了專業化、規范化軌道。2011年出臺了《國務院辦公廳關于印發社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）的通知》，就居家養老服務設施提出了建設任務與要求：要改善居家養老環境、健全居家養老服務支持體系；對有需求的老年人實施家庭無障礙設施改造；在城鄉社區重點建設老年人日間照料中心、托老所、老年人活動中心、互助式養老服務中心等場所與設施，增強養老服務功能，促進日間照料服務基本覆蓋城鄉社區。2011年在《中國老齡事業發展“十二五”規劃》中，提出重點發展居家養老服務，建立健全縣、鄉、社區三級養老服務網絡，加強信息服務，拓寬服務領域與范圍。2013年國務院下發《關于加快發展養老服務業的若干意見》，明確指出養老服務體系必須在2020年實現城鄉全覆蓋，地方政府要支持建立以企業和機構為主體，社區為紐帶，滿足老年人各種需求的居家養老服務網絡。2016年國務院辦公廳下發《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》。2017年工業和信息化部、民政部、國家衛生計生委聯合印發《智慧健康養老產業發展行動計劃（2017-2020年）》，有力促進了養老服務水平提高。

第三階段（2014年至今）為養老服務體系建設法治化推進階段。2015年北京市出臺《北京市居家養老服務條例》，是該領域首部地方性法規，發揮了領頭雁作用。將“居家養老服務需求分為老年人用餐、醫療衛生服務、家庭護理服務、家政服務、文體娛樂服務、精神慰藉八大類，由政府統籌、企業參與、本著就近便利、價格合理的原則向老年人提供。”在《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》中，提出養老服務體系的地方性法規覆蓋的全國各省直轄市，必須構建以家庭為基礎、城鄉社區為依托，由政府負責提供公共基本服務，企業機構積極提供專業化服務，社區配合提供互助性服務的模式。2017年民政部又印發了新的《養老服務標準體系建設指南》。2015年、2018年對《中華人民共和國老年人權益保障法》進行了第二次、第三次修正，將家庭養老修正為居家養老，并提出了“國家建立與完善居家為基礎，小區為依托，機構為支撐的社會養老體系”。2020年11月發布了新修訂的《養老機構管理辦法》。現時我國政策層面的養老服務體系基本形成。

（三）我國養老服務體系建設中存在的主要問題

自1998年我國進入老齡化社會以來，由于“未富先老”“未備先老”，老齡化程度不斷加快，養老設施和服務供不應求，養老服務體系建設跟不上日益嚴峻的老齡化形勢，出現了前所未遇的問題，凸顯了養老服務是一項涉及國計民生的重大問題，養老保障是社會保障的重要組成部分，印證了“推進基本養老服務體系建設是實施積極應對人口老齡化國家戰略”。為更好地做好養老服務體系建設的法治化，必須對現存問題有清醒認識。

一是養老服務法律體系不健全。至今我國沒有一部專門規范養老服務方面的法律。我國養老服務法治體系還不健全。養老服務體系建設本身是一項復雜系統工程，涉及主體較多，法律關系較復雜，需要厘清、理順，從地方立法來看，由于缺乏這方面的上位法，致地方立法大多操作性較差，也難以統一。因此亟需一部就應對老齡化社會、在養老服務體系建設方面的專門法律。這方面上海市制定的《上海市老年服務條例》的地方性法規具一定借鑒意義。該《條例》5章110條，包括總則、設施規劃與建設、居家養老服務、社區養老服務、機構養老服務、服務協調發展、醫養康養結合、長期照護保障、養老服務機構、養老服務人員、養老產業促進、扶持與保障、監督管理、法律責任與附則。

二是資金保障機制不健全。養老服務體系的建立健全是各級政府的一項重要職責，它需更多通過政府納入財政預算，予以經費保障。既要保障及時如數供給，又要采取協議形式予以法律保障，便于第三方參與監督。避免政府既是制定者，又是執行者，還是監督者。

三是法律監督評估機制不健全。政府在推進養老服務建設中，不僅應考慮如何認定需求標準、發放相應經費，而且要加強對經費下撥后的監管，要設立專門養老服務監督職能部門，形成強有力的應急反應機制，定期與不定期進行巡查，促使各養老服務主體，嚴格執法，違法必究，營造良好氛圍。要善于對直接服務于老人的機構與人員，加強教育培訓，督察私訪，杜絕與預防違規違紀嚴重事件發生，以及失職瀆職現象出現，特別是虐待老人、辱罵毆打現象，一旦發現必須嚴懲，決不姑息。這方面，要加強對啟用農村閑散人員進護工隊伍的管理與培訓工作；要嚴格按有關政策給予一定的勞動報酬與實行必要的獎勵機制，克服超負荷工作狀態，避免出現給“好處”“小費”服務，致養老服務總體水平低、服務質量不高。

三、對我國養老服務體系建設法治化的幾點建議。

（一）進一步提高各級政府及有關部門、單位對我國養老服務體系建設的認識。面對我國“未富先老”“未備先老”的重度老齡化社會現實，應當堅決實施我國積極應對人口老齡化國家戰略，認真貫徹黨的十八屆三中全會提出的“推進國家治理體系和治理能力現代化”的目標，將我國養老服務體系建設提高到完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化高度納入國家治理的重要組成部分中，落實到立法、執法、執法監督、司法、普法等法治建設的全過程各方面。

（二）將我國制定一部專門規范養老服務的法律列入立法規劃，早日出臺一部統一養老服務主體責任、規劃設施、經費支持、權益保障、司法援助等涉度體制機制方面的原則規定。以便國務院及其部門，省級人大常委會及有規章制度的各級政府有上位法依據，依法制定行政法規、地方性法規及規章、規范性文件，形成規范我國養老服務方面的完整的法律體系。

（三）亟需建立養老服務體系建設的執法機構，承擔養老服務機構的審批設立、設施配備、經費下拔、補貼審核、工作人員編制、護理人員配備，實施養老服務的監督，健全養老服務保障司法維權機制。還應根據社區居家養老機構建設發展需要，進行定期的考核監管與運行評估，組織養老護理人員資質培訓，解決養老服務中各當事人之間糾紛的司法救濟等，使養老服務體系建設的工作扎實到位。

（四）認真學習貫徹現有關養老服務體系建設方面的法律、法規、規范性文件。既要依據賦予相對人“法無禁止均可為”權利，充分用好用足有關規定，重點落實養老機構設立、設施配備、經費補貼、人員配置、護工培訓，又耍做好考核評估、建立嚴格法治監督、司法救濟、違紀違法追究制度體系，強化對養老服務機構（養老院）及其工作人員，包括護工人員的行為規范，一旦發生違規違法事件，依法依規懲處，促進養老服務各領域各層面的法治進展。