從設立到并軌：農村低保的政策效應研究

劉璐嬋

一、引言

我國的最低生活保障政策是世界上規(guī)模最大的以現(xiàn)金為基礎的社會政策，①Mianguan Li, Robert Walker, ＂Targeting Social Assistance: Dibao and Institutional Alienation in Rural China,＂ Social Policy & Administration, 2018, 52(3); Qin Gao, et al., ＂Anti-poverty Eff ectiveness of the Minimum Living Standard Assistance Policy in Urban China,＂ Review of Income and Wealth, 2009, s1.其中農村低保政策因廣泛惠及貧困農戶而快速推進了中國減貧進程，并在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的過程中發(fā)揮了至關重要的作用。近年來，在全面推進共同富裕、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展與加快基本公共服務均等化等戰(zhàn)略背景下，民政部門開始探索城鄉(xiāng)低保的統(tǒng)籌發(fā)展，進一步彰顯農村低保在增進民生福祉背后的公平底色。隨著我國社會救助事業(yè)進入高質量發(fā)展階段，進一步探索和評估農村低保政策在提升收入水平和縮小貧富差距方面的政策效應，不僅有助于編牢編密兜底保障安全網(wǎng)，進一步保障和改善民生，而且有助于均衡救助資源以實現(xiàn)底線公平，最終扎實推進共同富裕。

就農村低保的政策效應而言，當前研究普遍遵循Drèze 和Sen 提出的“保護-發(fā)展”二元框架①參見Jean Drèze, Amartya Sen, Hunger and Public Action, Oxford University Press, 1989.開展分析，以探索該政策是否存在增收與公平效應，②韓華為、高琴：《中國農村低保政策效果評估——研究述評與展望》，《勞動經(jīng)濟研究》2020 年第1 期；陳蔡春子、林萬龍：《發(fā)展能力、社會壓力與城鄉(xiāng)低保標準并軌》，《蘭州大學學報（社會科學版）》2022 年第5 期；Jennifer Golan, et al., ＂Unconditional Cash Transfers in China: Who Benef its from the Rural Minimum Living Standard Guarantee (Dibao) Program?＂ World Development, 2017, 93; Meng Cai, Jing Xu, ＂Evaluating the Redistributive Eff ect of Social Security Programs in China over the Past 30 Years,＂ China & World Economy, 2022, 30(1).然而現(xiàn)有研究普遍忽視了農村低保制度演進帶來的政策取向與目標變遷，導致對政策效果的時期屬性考量不足，進而將不同階段的政策效應混為一談。此外，現(xiàn)有研究普遍采用的回歸模型因難以剔除其他政策干預而未能獲得政策凈效應，導致現(xiàn)行政策評估策略的精度存在局限性。因此，農村低保的政策效應有待重新考量。

從1994 年演進至今，我國農村低保政策經(jīng)歷了從無到有、從有到優(yōu)的變遷階段，前者以在農村地區(qū)設立最低生活保障政策為標志，后者以城鄉(xiāng)低保標準并軌為標志。在1994 年至2011 年的政策初設階段，基于“以公民權為基礎的普惠主義”的政策取向，農村低保以填補政策空白為目標，逐步在農村地區(qū)實現(xiàn)了應保盡保。貧困農戶的福祉水平因獲得了兜底保障而不斷提高，農村整體民生狀況得到了極大改善。自2015 年農村低保進入并軌階段以來，其政策取向已轉為“基于底線公平的共同富裕”，并以推進城鄉(xiāng)低保一體化作為新的階段性目標。通過將農村低保標準拉升至城市水平，農村困難群體因能夠享受兜底保障“同城同標”而進一步實現(xiàn)了底線公平。在不同的政策情境背景下，農村低保的政策效應必然具有顯著的時期屬性。

考慮到農村低保政策效應在時間上的復雜性，適宜的做法是采用更為合理的政策評估方法，結合該政策從無到有、從有到優(yōu)的演進過程來分別考察其在提升收入水平和縮小貧富差距方面的政策效果。基于此，本文將借助多期雙重差分估計框架形成識別策略，結合農村低保的政策背景與演進過程，以農村低保政策設立、城鄉(xiāng)低保標準并軌作為不同時期的政策觀察窗口，分別討論在實施“設立”與“并軌”政策時農村低保是否會產(chǎn)生增收與公平效應。

二、政策背景與理論分析

（一）農村低保“設立”與“并軌”的政策背景

農村最低生活保障制度是國家為農村地區(qū)貧困人口提供基本生活保障的社會救助制度，是農村社會保障制度的主要內容之一，也被認為是緩解貧困的系統(tǒng)性民生工程。③關信平：《中國共產(chǎn)黨百年反貧困與社會救助的理論與實踐》，《人民論壇·學術前沿》2021 年第19 期；李實等：《從絕對貧困到相對貧困：中國農村貧困的動態(tài)演化》，《華南師范大學學報（社會科學版）》2020 年第6 期；楊立雄：《相對貧困治理機制研究——基于新公共管理理論的視角》，《社會政策研究》2021 年第2 期。從農村最低生活保障政策的推進過程來看，各省（自治區(qū)、直轄市）政策實施的時點并不相同，從最早的1994 年到最遲的2011 年，政策“設立”的時間跨度長達18 年。

1994 年5 月，上海市率先建立了農村最低生活保障制度，并參照城鎮(zhèn)居民最低生活保障線確定了該市農村低保標準。隨后廣東省根據(jù)《廣東省城鄉(xiāng)居（村）民最低生活保障制度實施辦法》于1999 年7 月起面向農村貧困居民實施低保政策。進入21 世紀后，天津市（2001 年）、浙江省（2001 年）、北京市（2002 年）先后出臺《天津市最低生活保障辦法》《浙江省最低生活保障辦法》《關于建立和實施農村居民最低生活保障制度的意見》，在農村低保標準、保障范圍、資金籌集與申請審批等相關規(guī)定上作了更進一步的探索。2003 年10 月，中共十六屆三中全會審議通過《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，提出“有條件的地方探索建立農村最低生活保障制度”，隨后福建、江蘇、遼寧三省在前期探索的基礎上于2004 年也建立了農村低保制度。根據(jù)《2004 年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，截至2004 年底，全國共有8 個省份、1206 個縣（市）建立了農村低保制度，共有488 萬困難村民、235.9 萬戶貧困家庭獲得了制度保障。

2006 年，中共十六屆六中全會和中央農村工作會議均提出了“在全國建立農村最低生活保障制度”的要求，至此，農村低保政策的實施進入了快車道，截至2006 年底，河北、內蒙古、河南、海南、黑龍江、山西、甘肅7 個省份紛紛建立農村低保制度。隨著各地建立農村低保制度的條件日益成熟，①蔡昉、都陽：《建立農村“低保”制度的條件已經(jīng)成熟》，《中國黨政干部論壇》2004 年第9 期。2007年7月國務院發(fā)布了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》（國發(fā)〔2007〕19 號），同年新疆、寧夏、青海、陜西、云南、貴州、重慶、湖北、山東、吉林等省份實施農村低保政策，其余省份則在后續(xù)4 年間陸續(xù)完成制度建設。至2011 年末，農村最低生活保障政策全面“設立”，覆蓋全國農村低保對象2672.8 萬戶、5305.7 萬人，全年各級財政支出農村低保資金667.7 億元，平均標準為143.2 元/人·月，月人均補助水平106.1 元。②民政部：《2011 年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》，https://www.mca.gov.cn/n156/n189/c93365/content.html，2012 年6月21 日。

在農村最低生活保障制度得到快速發(fā)展的同時，社會救助制度上的城鄉(xiāng)壁壘也在不斷消融。隨著2006 年“十一五”規(guī)劃首次提出公共服務均等化原則，我國的基本公共服務建設日益注重統(tǒng)籌再分配制度在城鄉(xiāng)上的均衡發(fā)展，因此民政與財政等部門不斷加大救助資源向農村地區(qū)的傾斜力度，最顯著的標志就是農村與城市低保標準的“并軌”。圖1 顯示，自2011 年我國全面實施農村低保政策以來，各地結合物價水平等要素不斷提高城鄉(xiāng)低保標準，但是農村低保標準的提高速度快于城市，致使農村低保標準與城市低保標準的差距日益縮小。圖中折線反映了低保標準的鄉(xiāng)城比，③低保標準的鄉(xiāng)城比是指農村低保標準與同期城市低保標準之比，該比值越接近100%表明農村低保標準越接近城市低保標準。可以看到2011 年鄉(xiāng)城比僅為49.79%，即當年農村平均低保標準近似于同期城市標準的一半，隨后鄉(xiāng)城比逐年上漲，2021 年該值已接近75%，意味著當年農村平均低保標準已達到同期城市標準的四分之三，可見城鄉(xiāng)低保標準的差距在不斷彌合。

圖1 2011 年至2021 年城鄉(xiāng)低保平均標準水平及差異

黨的十八大以來，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和推進新型城鎮(zhèn)化的目標下，基本公共服務建設日益注重城鄉(xiāng)均等化議題。根據(jù)《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》提出的“逐步建立城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務制度，促進公共服務資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置”和《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》提出的“推進城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌發(fā)展”要求，部分地區(qū)開始探索將農村低保標準提升至城市水平，即城鄉(xiāng)低保標準一體化。2015 年4 月，上海市將城鄉(xiāng)最低生活保障標準統(tǒng)一調整為790 元/人·月，同年7 月，北京市也將農村低保標準調整至710 元/人·月，與城市低保標準持平。2017 年4 月，天津市也實現(xiàn)了低保標準的城鄉(xiāng)統(tǒng)一，達到860 元/人·月。至此，三座直轄市城鄉(xiāng)低保標準并軌，實現(xiàn)了直轄市層面的低保標準城鄉(xiāng)一體化。除直轄市外，部分省份也在努力實現(xiàn)市級層面的城鄉(xiāng)最低生活保障“同城同標”。2020 年，江蘇與浙江兩省均實現(xiàn)了省內全體設區(qū)市低保標準的城鄉(xiāng)統(tǒng)一，做到了市級層面低保標準的城鄉(xiāng)“并軌”。可見，農村低保通過“并軌”不斷縮小與城市低保標準的差距，最終實現(xiàn)了市域低保的城鄉(xiāng)同標，不僅促進了城鄉(xiāng)融合發(fā)展并有力推動了基本公共服務均等化進程，而且在讓困難群眾共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果的同時彰顯了底線公平。

（二）農村低保發(fā)揮政策效應的理論分析

1.文獻回顧

目前國內外關于最低生活保障政策效應的研究主要圍繞3-D 福祉框架開展，即主觀福祉如生活滿意度與個體福利態(tài)度、①韓華為、高琴：《中國城市低保救助的主觀福利效應——基于中國家庭追蹤調查數(shù)據(jù)的研究》，《社會保障評論》2018 年第3 期。物質福祉如家庭收入變動與消費促進、②文雯：《城市最低生活保障兼有消費改善與勞動供給激勵效應嗎？》，《上海經(jīng)濟研究》2021 年第2 期；張棟：《城鄉(xiāng)最低生活保障制度對貧困脆弱性的改善效應研究——基于PSM-DID 方法的實證分析》，《財貿研究》2020 年第9 期；Qin Gao, et al., ＂Anti-poverty Eff ectiveness of the Minimum Living Standard Assistance Policy in Urban China,＂ Review of Income and Wealth, 2009, s1; Liqiu Zhao, et al., ＂Can the Minimum Living Standard Guarantee Scheme Enable the Poor to Escape the Poverty Trap in Rural China?＂ International Journal of Social Welfare, 2017,26(4); Alfred M. Wu, Mishra Ramesh, ＂Poverty Reduction in Urban China: The Impact of Cash Transfers,＂ Social Policy and Society, 2014, 13(2); Meiyan Wang, ＂Emerging Urban Poverty and Eff ects of the Dibao Program on Alleviating Poverty in China,＂ China & World Economy, 2007, 15(2); Yi Wang, et al., ＂Prioritising Health and Food: Social Assistance and Family Consumption in Rural China,＂ China: An International Journal, 2019, 17(1).關系福祉如人際互動與社會參與等。③程中培：《農村低保制度“福利污名”效應研究——基于“中國家庭追蹤調查”數(shù)據(jù)的分析》，《社會建設》2019 年第6 期；李正東：《結構性困境與關系性約束：城市低保家庭的社會處境及其脫貧行動選擇》，《人文雜志》2018 年第10 期。整體來看，盡管目前已有部分研究開始探索農村低保的主觀福祉和關系福祉效應，④孔澤宇、嚴新明：《農村最低生活保障制度的政府信任效應：理論分析與實證檢驗》，《湖南農業(yè)大學學報（社會科學版）》2023 年第2 期；韓華為、陳彬莉：《中國農村低保制度的政治社會效應——基于CFPS 面板數(shù)據(jù)的實證研究》，《農業(yè)經(jīng)濟問題》2019 年第4 期；Huawei Han, Qin Gao, ＂Does Welfare Participation Improve Life Satisfaction? Evidence from Panel Data in Rural China,＂ Journal of Happiness Studies, 2020, 21 (5); Qiu Cheng, Kinglun Ngok, ＂Does the Dibao Program Improve Citizens' Life Satisfaction in China? Perceptions of Pathways of Poverty Attribution and Income Inequality,＂ Applied Research Quality Life, 2023, 18.但農村低保政策效應的研究仍集中于物質福祉維度，尤其是農村低保提供的現(xiàn)金轉移支付對貧困農戶家庭收支的影響。⑤陳典等：《農村低保對貧困家庭消費的影響》，《中國人口科學》2022 年第5 期；汪然：《中國農村低保制度的實施效果評估——基于老年人口的實證分析》，《社會保障評論》2022 年第4 期；Qin Gao, et al., ＂Welfare,Targeting, and Anti-poverty Eff ectiveness: The Case of Urban China,＂ The Quarterly Review of Economics and Finance,2015, 56.就農村低保政策在轉移支付過程中形成的物質福祉而言，遵循Drèze 和Sen 提出的“保護-發(fā)展”二元框架，①參見Jean Drèze, Amartya Sen, Hunger and Public Action, Oxford University Press, 1989.現(xiàn)有研究基本沿著增收與公平的脈絡開展分析。

在增收維度上，關于農村低保是否有效改善了貧困農戶家庭經(jīng)濟狀況的研究有著不同的結論。有研究發(fā)現(xiàn)，農村低保對受助家庭的工資性收入、經(jīng)營性收入和非轉移性總收入都存在顯著的負向激勵，而且農村低保對困境兒童提供的現(xiàn)金支持非常有限，甚至擠出了貧困家庭的私人轉移支付，因此未降低農村貧困家庭的脆弱性。②江克忠等：《中國農村低保的收入激勵效應研究》，《學術研究》2019 年第5 期；Di Qi, Vera M. Y. Tang, ＂Social Assistance Programs and Child Poverty Alleviation — A Comparison between Hong Kong and Mainland China,＂Asian Social Work and Policy Review, 2015, 9(1); 徐超、李林木：《城鄉(xiāng)低保是否有助于未來減貧——基于貧困脆弱性的實證分析》，《財貿經(jīng)濟》2017 年第5 期。此外，受限于偏低的農村低保標準，貧困家庭的基本生存需求未能得到完全滿足。再者，考慮到農村低保始終未能解決瞄準偏誤、福利污名、福利依賴等問題，因此該政策的整體減貧效果不理想。③孫伯馳、段志民：《農村低保制度的減貧效果——基于貧困脆弱性視角的實證分析》，《財政研究》2020 年第2 期；Nanak Kakwani, et al., ＂Evaluating the Eff ectiveness of the Rural Minimum Living Standard Guarantee (Dibao) Program in China,＂ China Economic Review, 2019, 53; Mianguan Li, Robert Walker, ＂Targeting Social Assistance: Dibao and Institutional Alienation in Rural China,＂ Social Policy & Administration, 2018, 52(3); Huawei Han, Qin Gao, ＂Community-based Welfare Targeting and Political Elite Capture: Evidence from Rural China,＂ World Development, 2019, 115.反之，有研究則認為，農村低保的建立有助于減貧，④Jennifer Golan, et al., ＂Unconditional Cash Transfers in China: An Analysis of the Rural Minimum Living Standard Security Program,＂ World Bank Policy Research Working Paper Series, 2015, 201(1); 姚明明、王磊：《基于雙重差分法的農村最低生活保障制度減貧效果研究》，《遼寧大學學報（哲學社會科學版）》2018 年第3 期。尤其是有助于緩解收入貧困和降低貧困深度，⑤韓華為、高琴：《中國農村低保政策效果評估——研究述評與展望》，《勞動經(jīng)濟研究》2020 年第1 期。這是由于農村低保實施后低收入人群的人均補貼收入快速增加，增加了貧困家庭的可支配收入和消費，⑥陳典等：《農村低保對貧困家庭消費的影響》，《中國人口科學》2022 年第5 期；Zhonghao Zhang, et al., ＂Spatiotemporal Patterns in China's Minimal Living Allowances: The Urban-rural Gap and Regional Diff erences Revealed Through a National Poverty Alleviation Program,＂ Growth and Change, 2023, 54(1); Qin Gao, et al., ＂Welfare, Targeting, and Anti-poverty Eff ectiveness: The Case of Urban China,＂ The Quarterly Review of Economics and Finance, 2015, 56.這一減貧效應在貧困老年與兒童群體中體現(xiàn)得更為明顯。⑦汪然：《中國農村低保制度的實施效果評估——基于老年人口的實證分析》，《社會保障評論》2022 年第4 期；高琴、王一：《中國兒童多維貧困的水平、趨勢與模式研究——基于2013—2018 年CHIP 數(shù)據(jù)的證據(jù)》，《社會保障評論》2022 年第3 期。

在公平維度上，早期研究致力于分析最低生活保障制度的區(qū)域不平等以及城市或農村內部的不平等問題。⑧白晨、顧昕：《省級政府與農村社會救助的橫向公平——基于2008—2014 年農村最低生活保障財政支出的基尼系數(shù)分析和泰爾指數(shù)分解檢驗》，《財政研究》2016 年第1 期；蒲曉紅、徐咪：《農村最低生活保障制度對農村收入分配差距的調節(jié)效果》，《新疆師范大學學報（哲學社會科學版）》2021 年第3 期；Hisatoshi Hoken,Hiroshi Sato, ＂Eff ects of Public Transfers on Income Inequality and Poverty in Rural China,＂ China & World Economy,2022, 30(5); Jianping Yao, ＂Unif ication of the Urban Minimum Living Standard in China: Using a Consumption Expenditure Percentile Method,＂ Journal of Social Service Research, 2014, 40(4).隨著城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌發(fā)展的進程不斷加快，越來越多的研究聚焦于城鄉(xiāng)低保均等化議題并觀察與衡量農村低保與城市低保的差距。⑨王燊成、秦嘉：《最低生活保障標準的城鄉(xiāng)空間差異與一體化》，《學習與實踐》2022 年第11 期；Fuhua Zhai, Qin Gao, ＂Strengthening Coordination between Rural and Urban Dibao: Evidence and Implications,＂ China: An International Journal, 2019, 17(1); Yuebin Xu, Lu Yu, ＂The Unif ication of Rural and Urban Dibao in China: A Case Study,＂ China: An International Journal, 2019, 17(1).有研究發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)低收入家庭獲得的公共援助金額存在巨大差異，農村貧困家庭獲得的轉移支付金額顯著低于城市，不統(tǒng)一的城鄉(xiāng)低保線加劇了這一現(xiàn)象。⑩Zhonghao Zhang, et al., ＂Spatiotemporal Patterns in China's Minimal Living Allowances: The Urban-rural Gap and Regional Diff erences Revealed Through a National Poverty Alleviation Program,＂ Growth and Change, 2023, 54(1); Saijun Zhang, et al., ＂Public Assistance in Urban and Rural China: A Tale of Two Stories,＂ International Journal of Social Welfare, 2017, 26 (4); Jennifer Golan, et al., ＂Unconditional Cash Transfers in China: Who Benef its from the Rural Minimum Living Standard Guarantee (Dibao) Program?＂ World Development, 2017, 93.但也有研究認為，我國的社會保障制度在過去30 年里一直發(fā)揮著重要的再分配作用，農村低保政策的廣泛實施更是降低了城鄉(xiāng)居民收入的基尼系數(shù)且提高了再分配效率，而且低保標準正在漸進式地實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，雙標并軌有助于縮小城鄉(xiāng)居民收入差距、促進城鄉(xiāng)公平與融合發(fā)展。①陳建東等：《最低生活保障制度是否縮小了居民收入差距》，《財政研究》2010 年第4 期；陳蔡春子、林萬龍：《發(fā)展能力、社會壓力與城鄉(xiāng)低保標準并軌》，《蘭州大學學報（社會科學版）》2022 年第5 期；Meng Cai,Jing Xu, ＂Evaluating the Redistributive Eff ect of Social Security Programs in China over the Past 30 Years,＂ China &World Economy, 2022, 30(1); Meng Cai, Ximing Yue, ＂The Redistributive Role of Government Social Security Transfers on Inequality in China,＂ China Economic Review, 2020, 62.

上述研究顯示，對農村低保政策效應問題的研究已積累了大量成果，研究充分探討了農村低保在提升收入水平和縮小貧富差距兩個方面的效應，但是關于增收效應與公平效應的研究結論存在大量分歧，這可能是由于現(xiàn)有研究忽視了政策演進過程中政策目標、取向與任務的變遷，導致對政策效果的時期屬性考量不足，進而將不同階段的政策效應混為一談。秉持長期性視角的歷史制度主義認為，在政策演化的長期過程中，一旦政策環(huán)境和條件發(fā)生變化，政策就可能會出現(xiàn)變遷并促使政策執(zhí)行者追求新的政策目標。②何俊志：《結構、歷史與行為——歷史制度主義的分析范式》，《國外社會科學》2002 年第5 期；賈玉嬌：《從貧困到基本民生的歷史性飛躍——術語的革命與新實踐道路的開啟》，《社會政策研究》2021 年第2 期。因此，在政策變遷的背景下談論政策效果需要充分考量當時的政策階段、政策環(huán)境與政策取向，以防止各政策時期的政策效果相互混雜。在社會救助領域，研究普遍發(fā)現(xiàn)我國救助政策分別在1992年、2007年、2014年前后出現(xiàn)了變遷。③林閩鋼：《我國社會救助體系發(fā)展四十年：回顧與前瞻》，《北京行政學院學報》2018 年第5 期；張浩淼：《中國社會救助70 年（1949—2019）：政策范式變遷與新趨勢》，《社會保障評論》2019 年第3 期；趙晰：《中國社會救助的政策范式變遷與高質量發(fā)展內涵》，《社會建設》2023 年第2 期。在救助政策變遷過程中，隨著政策不斷調整功能定位與制度取向，最低生活保障先是出現(xiàn)了政策重點由城到鄉(xiāng)的“歷史性逆轉”，隨后又接入了城鄉(xiāng)一體化與共同富裕的話語體系。④李鵬等：《我國農村低保政策演進邏輯與發(fā)展取向：基于間斷-均衡與政策范式視角》，《中共福建省委黨校（福建行政學院）學報》2022 年第2 期；Hisatoshi Hoken, Hiroshi Sato, ＂Eff ects of Public Transfers on Income Inequality and Poverty in Rural China,＂ China & World Economy, 2022, 30(5); Haomiao Zhang, ＂Discourse Change and Policy Development in Social Assistance in China,＂ International Journal of Social Welfare, 2012, 21(4).在這樣的背景下，農村低保的政策演進也經(jīng)歷了從無到有、從有到優(yōu)的變遷階段。不斷變化的農村低保政策情境形塑了不同的政策目標、取向與階段任務，大大增加了農村低保政策效應的復雜性，因而需要按政策演進的過程分別討論其政策效應。基于此，本文將結合農村低保的政策背景與演進過程，以“設立”和“并軌”作為政策變遷的觀察窗口，討論在實施“設立”與“并軌”政策時農村低保的增收與公平效應，文章的分析框架參見圖2。

圖2 農村低保政策效應的分析框架

2.研究假設

長期以來，中國的福利制度被認為是基于生產(chǎn)主義的剩余型福利體制。⑤Ian Holliday, ＂Productivist Welfare Capitalism: Social Policy in East Asia,＂ Political Studies, 2000, 48(4).然而隨著社會政策的演進與社會保障體系的不斷完善，我國再分配制度語境中濃重的“重經(jīng)濟、輕民生”色彩已逐漸消弭。①林卡：《回顧與展望：中國社會保障體系演化的階段性特征與社會政策發(fā)展》，《人民論壇·學術前沿》2021年第20 期；關信平：《中國特色社會政策理論構建及其主要議題》，《社會政策研究》2021 年第3 期。這種制度變遷與政策實踐的階段性也體現(xiàn)在社會救助領域。隨著最低生活保障的建設重點從城市轉向農村，②Hisatoshi Hoken, Hiroshi Sato, ＂Eff ects of Public Transfers on Income Inequality and Poverty in Rural China,＂ China &World Economy, 2022, 30(5).1994 年至2011 年農村最低生活保障進入政策“設立”階段，各省（自治區(qū)、直轄市）陸續(xù)結合本地情況制定了政策實施細則。在“以公民權為基礎的普惠主義”政策取向引導下，該時期農村低保的政策目標是填補農村貧困治理的政策空白，降低該地區(qū)的貧困發(fā)生率，有效改善農村的整體民生狀況。③林卡：《回顧與展望：中國社會保障體系演化的階段性特征與社會政策發(fā)展》，《人民論壇·學術前沿》2021年第20 期；李鵬等：《我國農村低保政策演進邏輯與發(fā)展取向：基于間斷-均衡與政策范式視角》，《中共福建省委黨校（福建行政學院）學報》2022 年第2 期。圍繞上述目標，該時期的階段性任務主要是完成各省（自治區(qū)、直轄市）農村低保從無到有的建設。

就這一時期的農村低保政策的增收效應而言，隨著農村低保政策在各地陸續(xù)推行，越來越多的貧困農村家庭能夠通過申請低保來滿足基本的生活需要。盡管有研究認為農村低保政策在執(zhí)行過程中因瞄準偏誤、精英俘獲等原因而產(chǎn)生錯保、漏保問題，導致部分政策對象被排斥在外，④Mianguan Li, Robert Walker, ＂Targeting Social Assistance: Dibao and Institutional Alienation in Rural China,＂ Social Policy & Administration, 2018, 52(3); Huawei Han, Qin Gao, ＂Community-based Welfare Targeting and Political Elite Capture: Evidence from Rural China,＂ World Development, 2019, 115.但該政策在省級層面的整體推進仍然提高了對貧困農戶的絕對覆蓋率，因而將社會保護擴大到中國農村地區(qū)并廣泛地惠及貧困農戶。對于獲得了救助的貧困農戶而言，不僅按月發(fā)放、數(shù)額基本固定的低保金補充了家庭收入，而且諸如費用減免和價格優(yōu)惠等配套措施也節(jié)省了貧困家庭的剛性開支，甚至疊加在低保上的專項救助還為其提供了費用代繳、額外報銷等隱性“紅利”，⑤郭忠興：《從相鄰到反轉：低保“懸崖效應”及其形成機制探究》，《社會保障評論》2023 年第1 期；劉璐嬋、林閩鋼：《“養(yǎng)懶漢”是否存在?——城市低保制度中“福利依賴”問題研究》，《東岳論叢》2015 年第10 期。因此其家庭收入狀況較未實施農村低保政策時期得到了改善，即農村低保“設立”政策具有一定的增收效應。

就該時期的公平效應而言，盡管此政策階段的價值取向是施行以公民權為基礎的普惠主義，并且工作重點聚焦于通過應保盡保來解決農村地區(qū)社會救助發(fā)展不充分問題，但是“設立”政策的城鄉(xiāng)收入再分配功能未能得到充分發(fā)揮。一方面，中國貧困人口大量聚集在農村地區(qū)，⑥Shujie Yao, et al., ＂Growing Inequality and Poverty in China,＂ China Economic Review, 2004, 15(2).導致該時期農村地區(qū)貧困治理負擔相對較重，因此農村低保不僅無法簡單參照城市水平來設定轉移支付標準，而且短期內難以大幅提升保障水平。另一方面，考慮到救助資源的有限性，中央政府傾向于將救助資源優(yōu)先用于“設立”而非“并軌”，地方政府也更愿意采用“因財施保、放低標準”的救助策略，⑦韓華為、高琴：《中國農村低保制度的保護效果研究——來自中國家庭追蹤調查（CFPS）的經(jīng)驗證據(jù)》，《公共管理學報》2017 年第2 期；Zhonghao Zhang, et al., ＂Spatiotemporal Patterns in China's Minimal Living Allowances: The Urban-rural Gap and Regional Diff erences Revealed Through a National Poverty Alleviation Program,＂ Growth and Change, 2023, 54(1).因此農村低保政策的轉移支付金額始終偏低，故“設立”政策未有效彌合城鄉(xiāng)保障水平鴻溝、縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。基于此，本文提出以下假設：

假設H1a：農村低保政策的“設立”具有增收效應。

假設H1b：農村低保政策“設立”的公平效應不顯著。

隨著農村低保在各地全面設立與實施，中國農村人口也逐步共享經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的成果。但受社會救助制度城鄉(xiāng)分割、雙線發(fā)展的制約，城鄉(xiāng)低保發(fā)展仍存在較大差距。①冮樹革：《社會變遷中城鄉(xiāng)低保標準的演變和思考》，《中國國情國力》2016 年第4 期；張琳：《推進低保制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實踐與思考》，《中國民政》2021 年第19 期。為消除不合理差距、維護底線公平，民政部門開始探索城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌發(fā)展，②李迎生、徐向文：《構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會救助體系——以太倉市為例》，《河海大學學報（哲學社會科學版）》2017 年第3 期。隨后該議題在共同富裕、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、基本公共服務均等化等戰(zhàn)略背景下被賦予了更豐富的時代意義。近年來，隨著我國社會救助事業(yè)的高質量發(fā)展，我國農村地區(qū)的最低生活保障標準不斷上調，城鄉(xiāng)低保標準的差距在不斷彌合。2015 年，最低生活保障制度進入“城鄉(xiāng)低保標準并軌”階段。在“基于底線公平的共同富裕”政策取向引導下，該時期的政策目標是推進城鄉(xiāng)低保一體化，實現(xiàn)公共救助服務的均等化。圍繞上述目標，該時期的階段性任務之一是推進市級層面的城鄉(xiāng)低保標準并軌，即在市域范圍內將農村低保標準提升至城市水平，實現(xiàn)“同城同標”。

在城鄉(xiāng)低保標準并軌的政策階段，農村低保的保障水平實現(xiàn)了從有到優(yōu)的轉變，但值得注意的是，該時期政策的增收效應逐漸讓位于公平效應。就增收效應而言，目前在市域范圍內實現(xiàn)低保城鄉(xiāng)標準一體化的地區(qū)分別是京滬津直轄市和江浙兩省，近年來隨著這些地區(qū)經(jīng)濟高速發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化加速推進和救助制度不斷創(chuàng)新，其低保制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進展均走在全國前列，表現(xiàn)之一就是農村低保標準不斷對標城市低保標準。因此在低保實現(xiàn)市域城鄉(xiāng)同標之前，這些地區(qū)的市域城鄉(xiāng)低保標準差距已經(jīng)不大。表1 中，上海市在“并軌”政策實施前其農村低保標準水平就已達到城市低保標準水平的88%，這一數(shù)值在北京市和天津市甚至已高達96%和99%，充分說明了政策實施前市域城鄉(xiāng)低保標準的差距已大幅彌合。基于此，低保標準并軌政策實施后，即使農村低保標準有所提高，這些地區(qū)的農村居民人均可支配收入也未因“并軌”而發(fā)生較大波動，可能會導致低保城鄉(xiāng)同標政策的增收效應并不顯著。

表1 部分地區(qū)市域低保標準城鄉(xiāng)“并軌”政策實施前后的低保標準（單位：元/人·月）

相比之下，最低生活保障“同城同標”具有更顯著的公平屬性。一方面，從社會心態(tài)的角度來看，農村低保與城市低保統(tǒng)一標準會提高農村低保的“含金量”，既回應了農村居民對收入再分配公平性的訴求，又會在一定程度上消除其相對剝奪感和心理落差，③田北海、安寶龍：《不患貧而患無助：城鄉(xiāng)困難居民社會公平感的影響研究》，《華中農業(yè)大學學報（社會科學版）》2019 年第1 期；文雯：《中國居民收入分配的公平認知與訴求》，《財經(jīng)研究》2015 年第11 期。進而使農村人口切實感受到共同富裕的意涵。另一方面，低保標準城鄉(xiāng)并軌離不開財政轉移支付的資金支持。有研究發(fā)現(xiàn)，面向困難群眾的轉移支付被認為具有區(qū)域間的均等化效應，①白晨、顧昕：《省級政府與農村社會救助的橫向公平——基于2008—2014 年農村最低生活保障財政支出的基尼系數(shù)分析和泰爾指數(shù)分解檢驗》，《財政研究》2016 年第1 期。那么農村地區(qū)通過對標城市提高低保標準而獲得更多的財政資金支持，同樣反映了各級財政轉移支付在城鄉(xiāng)間的再配置，因此“并軌”同樣可能具有低保財政支出城鄉(xiāng)均等化的效果，進而強化了面向農村地區(qū)困難群眾的財政轉移支付資金的公平性。因此，本文提出以下假設：

假設H2a：農村低保“并軌”政策的實施具有公平效應。

假設H2b：農村低保“并軌”政策的增收效應不顯著。

三、研究設計

（一）數(shù)據(jù)來源

本研究使用的數(shù)據(jù)來自于《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國民政統(tǒng)計年鑒》，該數(shù)據(jù)覆蓋了全國31 個省（自治區(qū)、直轄市），并涵蓋了人口與經(jīng)濟、社會保障、公共服務等方面的數(shù)據(jù)。隨著城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度在1999 年以后在全國全面推開，各地逐步開始探索在農村地區(qū)實施低保制度，并在2006 年前后進入農村低保的制度建設高峰期。此后，最低生活保障制度逐步完善，城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌的進程也不斷加快，部分地區(qū)開始在2015 年前后對標城市低保來提高農村低保標準，逐步探索低保標準城鄉(xiāng)一體化。為了呈現(xiàn)農村低保從設立到并軌的全過程，本研究以2000 年至2021 年作為樣本觀察期，共得到樣本682 個。

（二）變量測量

1.解釋變量。本文的核心議題是考察農村低保從設立到并軌過程中產(chǎn)生的政策效應，“設立”是指各地逐步實施農村最低生活保障政策，“并軌”是指在市域范圍內將農村低保標準提高至與城市低保標準持平，即實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保“同城同標”。因此，本文的核心解釋變量一是農村最低生活保障政策的設立，二是市域城鄉(xiāng)最低生活保障標準的并軌。

就“設立”核心解釋變量而言，為了分析農村最低生活保障政策實施帶來的政策效果，本文整理了31 個省份（自治區(qū)、直轄市，后文將簡稱為省）關于建立農村最低生活保障制度的政策文本，并根據(jù)文件中提及的政策時點確定了政策的正式設立時間，具體的設立年份與省份參見表2。

表2 各省（自治區(qū)、直轄市）設立農村最低生活保障的政策時點

基于上述省份與時點，本文構造了設立省份虛擬變量與設立年份虛擬變量的交互項。其中，設立省份虛擬變量取值為1 表示設立了農村最低生活保障政策的省份，取值為0 表示未設立的省份，設立年份虛擬變量取值為1 表示農村低保設立后，取值為0 表示農村低保設立前。兩者交互后，交互項的系數(shù)能夠反映農村低保“設立”的政策效果。

“并軌”核心解釋變量則刻畫了城鄉(xiāng)最低生活保障標準一體化所產(chǎn)生的政策效應。本文結合表3 中城鄉(xiāng)低保標準并軌的省份與年份構造了并軌省份虛擬變量與并軌年份虛擬變量的交互項，用以衡量“并軌”政策的效果。并軌省份虛擬變量取值為1 表示城鄉(xiāng)低保標準實現(xiàn)了并軌的省份，反之取值為0，并軌年份虛擬變量取值為1 表示城鄉(xiāng)低保標準并軌后，取值為0 表示標準并軌前。

表3 各省（自治區(qū)、直轄市）城鄉(xiāng)低保標準并軌進度

2.被解釋變量。為了考查農村低保政策在提升收入水平和縮小貧富差距兩個方面的政策效應，本文將以農村居民收入增長情況來代理被解釋變量“增收效應”，并借助城鄉(xiāng)居民收入差距來呈現(xiàn)“公平效應”。其中，農村居民收入增長情況用“農村居民人均可支配收入”來衡量，并對該變量值取對數(shù)。城鄉(xiāng)居民收入差距則通過構造泰爾指數(shù)（Theil index）來衡量，該指數(shù)常被用于衡量省級層面城鄉(xiāng)收入上的不平等程度。①姚永玲、王雅蓁：《中國區(qū)域發(fā)展差距的多尺度分解》，《統(tǒng)計與決策》2023 年第3 期；王少平、歐陽志剛：《我國城鄉(xiāng)收入差距的度量及其對經(jīng)濟增長的效應》，《經(jīng)濟研究》2007 年第10 期。泰爾指數(shù)的計算公式如下：

其中，t表示年份，Theilt表示第t年的泰爾指數(shù)，j取值為1時表示城鎮(zhèn)，取值為2 時表示農村。yjt表示第t年城鎮(zhèn)或農村的居民人均可支配收入，yt表示第t年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入的總和，pjt表示第t年城鎮(zhèn)或農村的人口數(shù)，pt表示第t年城鄉(xiāng)人口總和。泰爾指數(shù)一般為始于0 的正值，數(shù)值越大表明城鄉(xiāng)居民人均可支配收入的差距越大。

3.控制變量與調節(jié)變量。本文將經(jīng)濟發(fā)展水平、人口狀況、地方財政支出等會對被解釋變量帶來影響的系列因素作為控制變量。其中，經(jīng)濟發(fā)展水平由各省的地區(qū)生產(chǎn)總值和人均地區(qū)生產(chǎn)總值來衡量，人口狀況由鄉(xiāng)村人口數(shù)量進行測量，地方財政支出狀況則由地方財政一般預算支出變量來衡量，并對各變量的取值取對數(shù)。在調節(jié)變量方面，本文以“農村居民消費價格指數(shù)”代理農村物價上漲水平變量、以“第一產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重”代理產(chǎn)業(yè)結構變量，并對各變量的取值取對數(shù)。具體變量定義與基本統(tǒng)計量如表4 所示。

表4 變量定義與描述性統(tǒng)計

變量名稱 定義與賦值 均值 標準差 最小值 最大值實施“設立”政策 農村最低生活保障政策實施虛擬變量 0.73 0.44 0.00 1.00實施“并軌”政策 最低生活保障城鄉(xiāng)同標政策實施虛擬變量 0.03 0.18 0.00 1.00地區(qū)生產(chǎn)總值 地區(qū)生產(chǎn)總值（億元），取對數(shù) 9.04 1.27 4.77 11.73人均地區(qū)生產(chǎn)總值 人均地區(qū)生產(chǎn)總值（元/人），取對數(shù) 10.17 0.86 7.92 12.12鄉(xiāng)村人口數(shù)量 鄉(xiāng)村人口（萬人），取對數(shù) 7.24 0.96 5.33 8.78地方財政支出 地方財政一般預算支出（億元），取對數(shù) 7.47 1.19 4.09 9.81農村物價上漲水平 農村居民消費價格指數(shù)，取對數(shù) 0.00 0.00 -0.01 0.03產(chǎn)業(yè)結構 第一產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重（%） -0.79 0.18 -1.21 -0.18

（三）識別策略及模型設定

目前農村低保的政策效應研究多采用回歸模型，①汪然：《中國農村低保制度的實施效果評估——基于老年人口的實證分析》，《社會保障評論》2022 年第4 期；Saijun Zhang, et al., ＂Public Assistance in Urban and Rural China: A Tale of Two Stories,＂ International Journal of Social Welfare, 2017, 26(4); Liqiu Zhao, et al., ＂Can the Minimum Living Standard Guarantee Scheme Enable the Poor to Escape the Poverty Trap in Rural China?＂ International Journal of Social Welfare, 2017, 26(4).但因難以剔除其他政策的影響而導致政策估計精度降低，因此越來越多的研究采用了雙重差分法以獲得政策的凈效應，②孫伯馳、段志民：《農村低保制度的減貧效果——基于貧困脆弱性視角的實證分析》，《財政研究》2020 年第2 期；張棟：《城鄉(xiāng)最低生活保障制度對貧困脆弱性的改善效應研究——基于PSM-DID 方法的實證分析》，《財貿研究》2020 年第9 期；姚明明、王磊：《基于雙重差分法的農村最低生活保障制度減貧效果研究》，《遼寧大學學報（哲學社會科學版）》2018 年第3 期；李晗、陸遷：《無條件現(xiàn)金轉移支付與家庭發(fā)展韌性——來自中國低保政策的經(jīng)驗證據(jù)》，《中國農村經(jīng)濟》2022 年第10 期。故本文借助雙重差分方法進行政策效果估計。由于本文將分別對政策設立和并軌階段的效應進行估計，考慮到“設立”與“并軌”在各省的實施時間有所不同，而多期DID（Time-varying Difference In Difference，TV-DID）模型更能夠刻畫出非單一時點的政策效果，本文將構建多期DID 模型來分別估計農村低保政策從無到有、從有到優(yōu)的過程中產(chǎn)生的增收與公平等效應。模型設定如下：

在式（1）中，交互項Expanding_coverageit=Treati*Aftert，是多期DID 模型中衡量政策作用的關鍵變量，其系數(shù)β1能夠體現(xiàn)農村低保政策在省級層面上逐步實施帶來的政策效果，其中Treati虛擬變量用于刻畫政策分組，1 表示實施農村低保政策的省份，0 表示未實施省份，Aftert是政策實施時間虛擬變量，1 表示農村低保政策實施后，0 表示實施前。在式（2）中，交互項Raising_standardit=Treati*Aftert的系數(shù)β1表示最低生活保障城鄉(xiāng)同標政策的政策效果，其中Treati用于刻畫政策分組，1 表示實施低保城鄉(xiāng)同標政策的省份，0 表示未實施省份，Aftert是政策實施時間虛擬變量，1 表示城鄉(xiāng)同標政策實施后，0 表示實施前。在式（1）和式（2）中，下標i表示各省（自治區(qū)、直轄市）（i=1，2……31），t表示年份（t=2000，2006……2021）。Welfareit表示省份i在t年份的政策效應。Xi為控制變量，包括經(jīng)濟發(fā)展水平、人口狀況與地方財政支出等因素。μi用于控制省份固定效應，φt用于控制年份固定效應，εit為面板數(shù)據(jù)模型的隨機誤差項。各模型均使用在省級層面聚類的標準誤緩解異方差問題。

四、實證結果分析與穩(wěn)健性檢驗

（一）從“設立”到“并軌”：農村低保的增收效應與公平效應

1.農村低保“設立”的政策效應

表5 的模型1 至模型3 檢驗了農村低保政策“設立”的增收效應。在模型1 中，“設立”政策的系數(shù)1.31 在未控制省份和年份固定效應與各控制變量時在1%的水平上正向顯著。模型2 控制了省份和年份的雙向固定效應，模型3 在此基礎上納入控制變量，解釋變量系數(shù)逐步下降至0.03且在10%的水平上正向顯著。這表明農村低保政策的設立有效提升了農村居民的人均可支配收入，在農村地區(qū)推行最低生活保障的確能夠帶來居民收入的增長，因此農村低保在各省的“設立”進程無疑能夠產(chǎn)生增收效應，假設H1a 得以驗證。以往研究發(fā)現(xiàn)，農村低保會對受助者家庭的消費支出結構產(chǎn)生影響，除人力資本和物質資本的積累外，受助家庭還會將部分轉移支付投資于生產(chǎn)活動，以便提高其生產(chǎn)能力，進而實現(xiàn)長期財政穩(wěn)定并逐步跳出貧困陷阱。①Paul J. Gertler, et al., ＂Investing Cash Transfers to Raise Long-term Living Standards,＂ American Economic Journal:Applied Economics, 2012, 4(1); Armando Barrientos, ＂Social Transfers and Growth: What do We Know? What do We Need to Find out?＂ World Development, 2012, 40(1).在我國，農村低保的實施同樣具有促進可持續(xù)生計的功能，例如通過指導貧困農戶開展種養(yǎng)殖生產(chǎn)來提高貧困農戶的生產(chǎn)能力，進而增加其農業(yè)勞動收入，最終在實現(xiàn)生計模式轉型的基礎上改善家庭經(jīng)濟狀況。②王三秀等：《可持續(xù)生計理念下農村低保制度功能優(yōu)化——基于武漢市農村低保政策及個案研究》，《湖北社會科學》2013 年第9 期。本文認為，農村低保設立的增收效應也許正是通過促進貧困農戶的可持續(xù)生計來實現(xiàn)的。

此外，模型4 至模型6 檢驗了農村低保政策“設立”的公平效應。模型4 的解釋變量系數(shù)-0.07在1%的水平上負向顯著，但在模型5 與模型6 先后控制省份與年份的雙向固定效應并納入控制變量后，解釋變量的系數(shù)逐漸下降且不再顯著，可見“設立”政策對泰爾指數(shù)的影響有限。這意味著各省逐步推行的農村低保政策盡管能夠通過再分配手段緩解居民收入困境，但未能有效縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，因此“設立”政策未能形成公平效應，假設H1b 得以驗證。

表6 的模型7 至模型9 檢驗了農村低保“并軌”的增收效應，模型10 至模型12 則檢驗了公平效應。在增收效應中，隨著模型7 到模型9 逐步控制了省份與年份雙向固定效應并納入控制變量，解釋變量的系數(shù)不再顯著，表明城鄉(xiāng)低保標準“并軌”未能帶來農村居民人均可支配收入的增長，假設H2b 得以驗證。

表6 最低生活保障市域城鄉(xiāng)同標所產(chǎn)生的政策效應

變量 增收效應 公平效應模型7 模型8 模型9 模型10 模型11 模型12省份固定效應 不控制 控制 控制 不控制 控制 控制年份固定效應 不控制 控制 控制 不控制 控制 控制N 682 682 682 682 682 682 R2 0.12 0.99 0.99 0.11 0.85 0.89

就公平效應而言，在控制雙向固定效應和控制變量后，模型10 至模型12 中解釋變量的系數(shù)為負且均在1%的水平上顯著，表明最低生活保障城鄉(xiāng)同標政策的實施降低了泰爾指數(shù)，意味著城鄉(xiāng)低保標準“并軌”有助于縮小城鄉(xiāng)收入差距，進而形成公平效應，假設H2a 得以驗證。本文認為，就實質而言，“提標”現(xiàn)象的背后是長期持續(xù)的財政轉移支付資金支持。隨著農村低保不斷提高保障水平，各級財政對農村地區(qū)困難群眾的轉移支付不斷增加，一旦市域范圍內城鄉(xiāng)低保實現(xiàn)標準并軌，就標志著救助資源向城市地區(qū)傾斜的配置格局已發(fā)生改變，而且低保在轉移支付方面已消除了城鄉(xiāng)一體化的制度與技術壁壘。①王爭亞、呂學靜：《我國最低生活保障制度城鄉(xiāng)一體化研究——以基本公共服務均等化為研究視角》，《中國勞動》2014 年第8 期。長期來看，并軌政策會令城鄉(xiāng)間救助資源配置進一步均等化，進而縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距。可見，低保標準城鄉(xiāng)并軌的公平效應可能是通過救助資源均等化渠道來實現(xiàn)的。為驗證上述結論的穩(wěn)健性，本文將通過平行趨勢和安慰劑等方法來進行檢驗。

（二）基準回歸穩(wěn)健性檢驗

1.平行趨勢檢驗

使用雙重差分法的基本前提是滿足平行趨勢假設，即未受到政策沖擊時，施政省份與未施政省份的被解釋變量具有相同的發(fā)展趨勢。在本文中，需要分別檢驗“設立”與“并軌”政策的施政省份與未施政省份在增收與公平效應上是否存在顯著差異，差異不顯著即為通過檢驗。本文采用事件研究法，以政策實施前一年度作為基準年份，在生成年份虛擬變量與施政省份虛擬變量交互項后作為解釋變量進行回歸，并根據(jù)所得的估計系數(shù)及其95%的置信區(qū)間繪圖。圖3 至圖6分別展示了農村低保的“設立”與“并軌”在不同政策效應維度上的平行趨勢檢驗結果。

圖3 “設立”政策增收效應的平行趨勢檢驗結果

圖4 “設立”政策公平效應的平行趨勢檢驗結果

圖5 “并軌”政策增收效應的平行趨勢檢驗結果

圖6 “并軌”政策公平效應的平行趨勢檢驗結果

圖3 顯示，政策實施前各期交互項估計系數(shù)的95%置信區(qū)間均包含了0 值，意味著在農村低保政策“設立”前，設立省份與未設立省份的農村居民人均可支配收入沒有系統(tǒng)性差異，增收效應具有相同的發(fā)展趨勢，滿足了平行趨勢假設。在圖4 中，政策前期交互項系數(shù)的95%置信區(qū)間內同樣都包含0 值，表明“設立”政策實施前，設立省份與未設立省份的泰爾指數(shù)沒有系統(tǒng)性差異，公平效應同樣滿足平行趨勢假設。類似地，圖5 至圖6 也顯示“并軌”政策實施前，并軌省份與未并軌省份的增收效應與公平效應滿足平行趨勢假設。因此本文使用DID模型是適宜的。

2.安慰劑檢驗

除滿足平行趨勢假設外，評估政策實施的效果還應當排除其他政策或隨機因素的影響。本文采用同時虛構施政省份與施政年份的做法，首先對農村低保“設立”政策的增收效應進行了安慰劑檢驗，即在全部樣本中隨機抽取31 個樣本作為設立了農村低保政策的省份，其次為每個設立省份隨機抽取樣本期作為其設立年份，通過設立年份與設立省份的雙重隨機化生成偽政策設立變量，進而重新估計式（1）。在重復進行500 次上述過程后，得到500 個偽政策變量的估計系數(shù)，并繪制圖7。按照安慰劑檢驗的設想，這些偽政策變量的系數(shù)極有可能因不存在政策效果而多數(shù)不顯著，若顯著則說明前述估計結果有可能是出于偶然，也可能是受到了其他政策或隨機因素的影響而存在偏誤。圖7 顯示，虛擬政策變量的估計系數(shù)集中在零點周圍且大部分p 值都大于0.1，相比之下真實施政省份的估計系數(shù)（圖中豎虛線）偏離零點且p 值小于0.1，即通過了安慰劑檢驗。這表明經(jīng)過雙重隨機化處理后，偽政策并不存在政策效果，這也從另一個角度上證明了真實設立省份并未受到其他政策或隨機因素的影響，證實了農村低保“設立”政策增收效應的穩(wěn)健性。隨后，本文按上述過程對“設立”政策的公平效應與“并軌”政策的增收與公平效應分別生成了偽政策變量并進行了安慰劑檢驗，圖8 至圖10 顯示均通過了檢驗，進一步證明了前述分析結果的穩(wěn)健性。

圖7 “設立”政策增收效應的安慰劑檢驗

圖8 “設立”政策公平效應的安慰劑檢驗

圖9 “并軌”政策增收效應的安慰劑檢驗

圖10 “并軌”政策公平效應的安慰劑檢驗

3.替換被解釋變量

由于政策效應往往具有滯后效應，農村低保這類宏觀政策從實施到發(fā)揮功能需要一定的時間，因此政策實施后的諸年份同樣是良好的政策效果觀察窗口。基于此，本文對被解釋變量增收效應和公平效應分別生成了提前一期（t+1）、二期（t+2）、三期（t+3）和四期（t+4）的變量，代表政策實施后第二年、第三年、第四年、第五年的農村居民人均可支配收入的對數(shù)和泰爾指數(shù)，隨后替換原被解釋變量并分別納入回歸，以期在更長的窗口期內觀察政策效果。表7的模型13 至模型16 顯示“設立”政策的估計系數(shù)在5%到10%的水平上正向顯著，模型17至模型20 顯示“并軌”政策的系數(shù)在1%的水平上負向顯著，不僅表明前文的回歸結果是穩(wěn)健的，而且表明“設立”政策與“并軌”政策實施后的2 至5 年內增收效應和公平效應依舊存在，即農村低保政策的政策效用具有一定的時滯性。具體而言，從政策效果的周期來看，“設立”與“并軌”政策的估計系數(shù)在實施后第二年至第五年仍然顯著，意味著農村低保政策從實施起會持續(xù)不斷地發(fā)揮增收作用，城鄉(xiāng)低保同標后會持續(xù)縮小城鄉(xiāng)收入差距，這些政策影響將持續(xù)5 年以上，因此農村低保的確在兜底線、促公平上發(fā)揮了重要作用。但從政策效果的強度來看，由于模型13 至16 和模型17 至20 中的政策估計系數(shù)絕對值逐步下降，表明隨著時間的推移，農村低保政策的增收效應和公平效應在逐步弱化。

表7 “設立”與“并軌”政策效應的時滯性

五、農村低保“并軌”政策公平效應的異質性分析

從農村低保制度的發(fā)展歷程來看，目前“設立”政策已終結，但是大部分省份仍未實施“并軌”政策，即盡管農村低保標準逐年提升，但除京滬津直轄市和江浙兩省外，多數(shù)地區(qū)尚未將農村低保標準提至與城市低保標準的水平。基于此，本文將重點分析“并軌”政策公平效應上的異質性。

表9 的模型21 顯示，將“并軌”政策與經(jīng)濟發(fā)展水平變量生成交互項后納入回歸，其交互項估計系數(shù)0.05 在1%的水平上正向顯著，即在經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)實施城鄉(xiāng)低保同標政策后城鄉(xiāng)居民收入差距的彌合并不明顯，而在經(jīng)濟發(fā)展水平偏低的地區(qū)實施“并軌”政策時更能體現(xiàn)公平效應。這可能是由于經(jīng)濟較落后地區(qū)的城鄉(xiāng)低保標準存在一定差距，一旦在未來實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保同標，就能夠顯著彌合城鄉(xiāng)差距。例如，根據(jù)《廣東省民政廳關于印發(fā)2023 年全省城鄉(xiāng)低保最低標準的通知》，廣東省內經(jīng)濟較發(fā)達的9 市已實現(xiàn)市域范圍內的城鄉(xiāng)低保同標，其余尚未實現(xiàn)城鄉(xiāng)同標的12 市其城市低保標準為857 元/人·月，農村低保標準為600 元/人·月（參見表8），①廣東省民政廳：《關于印發(fā)2023 年全省城鄉(xiāng)低保最低標準的通知》，http://smzt.gd.gov.cn/zwgk/tzgg/content/post_4178660.html，2023 年5 月10 日。農村低保標準僅為城市低保標準的70%。若在12 市實施“并軌”政策，則能夠帶來30%的漲幅且彌合257 元的城鄉(xiāng)收入差距。這意味著若未來在經(jīng)濟發(fā)展水平較低的諸多地區(qū)實施“并軌”政策，將能看到更顯著的政策效果。

表8 廣東省2023 年城鄉(xiāng)低保標準

表9 農村低保“并軌”政策效應的異質性

就產(chǎn)業(yè)結構要素而言，模型22 顯示“并軌”政策與產(chǎn)業(yè)結構的交互項其系數(shù)-0.6 在5%的水平上顯著，即在第一產(chǎn)業(yè)占據(jù)產(chǎn)業(yè)結構主體的省份實施“并軌”政策更能呈現(xiàn)縮小城鄉(xiāng)差距的公平效應。本文認為，這可能是由于農業(yè)大省的農村貧困居民其生計方式局限于農業(yè)，增收渠道偏少，因而低保并軌后對其收入結構的影響比較大。相比之下，在第二三產(chǎn)業(yè)發(fā)達的地區(qū)，貧困農戶的增收渠道多，其生計模式對低保制度的依賴程度偏低，①張士云等：《產(chǎn)業(yè)結構變遷、財政支出與減貧——貧困縣與非貧困縣的比較分析》，《江淮論壇》2021 年第6 期。故并軌帶來的收入波動小，導致縮小收入差距的功能不明顯。

再者，為考察農村地區(qū)物價上漲水平對“并軌”政策公平效應的影響，模型23 將“并軌”政策與農村物價上漲水平變量生成交互項后納入回歸，其交互項估計系數(shù)0.63 在5%的水平上正向顯著，表明在農村物價水平上漲較快的地區(qū)，低保城鄉(xiāng)同標帶來的收入差距縮小效果并不好。近年來，各地不斷加大民生保障力度，多數(shù)地區(qū)農村低保標準已實現(xiàn)多年連漲。②民政部編：《中國民政統(tǒng)計年鑒（2022）》，中國社會出版社，2022 年，第137 頁。隨著城鄉(xiāng)低保同標的實現(xiàn)，農村低保標準對標城市大大增加了農村低保戶的購買力，但在農村物價上漲快的地方，增長的購買力往往與農村物價的上漲相抵消，因而無助于縮小城鄉(xiāng)收入差距。

六、研究結論與政策啟示

我國的農村低保政策在提供兜底保障與實現(xiàn)底線公平方面發(fā)揮了至關重要的作用。從農村地區(qū)設立最低生活保障政策到城鄉(xiāng)低保標準并軌，農村低保政策經(jīng)歷了從無到有、從有到優(yōu)的變遷階段。在不同的政策時期，政策取向由“以公民權為基礎的普惠主義”轉向“基于底線公平的共同富裕”，政策目標與建設任務也從全面設立轉向了標準并軌，因此農村低保政策的增收與公平等效應也被賦予了一定的時期屬性。本研究基于2000 年至2021 年31 個省（自治區(qū)、直轄市）的面板數(shù)據(jù)構建多個多期DID 模型，分別估計了農村低保政策從設立到并軌過程中產(chǎn)生的增收與公平效應，并分析了城鄉(xiāng)低保標準“并軌”的公平效應在不同政策條件下的異質性。

研究發(fā)現(xiàn)，在1994 年至2011 年農村最低生活保障政策的“設立”階段，隨著各省完成了農村低保從無到有的建設，兜底保障廣泛地惠及貧困農戶，農村低保使貧困家庭的收入狀況較政策未實施時期得到了改善，但其與城市困難群體的保障水平鴻溝尚未得到彌合，故農村低保政策的“設立”具有增收效應，公平效應不顯著。2015 年至今，農村低保政策進入“城鄉(xiāng)低保標準并軌”階段，標志著轉移支付在城鄉(xiāng)一體化制度與技術方面的壁壘逐步消除，而且救助資源向城市地區(qū)傾斜的配置格局已發(fā)生改變，因此城鄉(xiāng)低保的“同城同標”更加彰顯了農村低保政策的公平屬性，其增收效應逐漸讓位于公平效應。此外，農村低保政策的政策效用具有長達2 至5 年的時滯性，政策影響將持續(xù)發(fā)揮但逐年減弱。再者，城鄉(xiāng)低保標準“并軌”的公平效應在經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結構與物價上漲水平方面存在異質性，在經(jīng)濟發(fā)展水平偏低、第一產(chǎn)業(yè)占據(jù)產(chǎn)業(yè)結構主體、農村物價水平上漲較慢的地區(qū)實施“并軌”政策時更能體現(xiàn)公平效應。

黨的二十大報告指出，未來我國應當健全“覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會保障體系”，這對社會救助事業(yè)提出了更高的要求。目前我國農村地區(qū)的貧困治理事業(yè)已取得階段性勝利，但在推進共同富裕、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展與加快基本公共服務均等化等戰(zhàn)略背景下，農村減貧事業(yè)被賦予了新的歷史使命。隨著農村地區(qū)社會救助進入高質量發(fā)展時期，未來應更加重視農村低保政策增收效應與公平效應的培育與發(fā)揮。

一方面，應當通過多途徑強化農村低保的增收效應。首先，結合農村多維貧困指標體系構建瞄準機制，降低瞄準偏誤對增收效果的遮擋作用，以便在應保盡保的基礎上發(fā)揮兜底保障功能。其次，進一步加大農村地區(qū)民生保障力度，合理提高對貧困農戶的保障水平，并在分層分類救助的基礎上將救助資源向重點對象傾斜。再次，擴大農村地區(qū)困難群體增收渠道，輔助貧困農戶改善生計模式，提高貧困農戶的自我保障能力與家庭發(fā)展韌性。

另一方面，應當更加注重發(fā)揮農村低保的公平效應。首先，加快推進城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌發(fā)展，鼓勵有條件的地區(qū)實現(xiàn)農村低保向城市地區(qū)對標，積極回應農村居民對收入再分配公平性的訴求。其次，優(yōu)先在經(jīng)濟落后地區(qū)、農業(yè)大省與生活成本偏低的地區(qū)探索實施城鄉(xiāng)低保標準一體化，以充分發(fā)揮農村低保在縮小城鄉(xiāng)收入差距方面的潛力。再次，加大地方財政對農村低保轉移支付的力度，逐步形成城鄉(xiāng)均衡的救助資源配置格局，同時探索適應于“同城同標”的財政支出結構，進而在解決社會救助發(fā)展不平衡不充分問題的基礎上強化農村低保的公平效應。