全過程人民民主賦能社區治理：耦合、機理與路徑

范逢春，付源溟

（四川大學，四川成都 610065）

馬克思提出：“家庭和市民社會是國家的前提。”[1]在中國，社區治理一直在基層治理的話語中建構，社區是國家治理單元的神經末梢。當前，城市化快速推進、鄉村振興發展都給基層治理提出新要求。在傳統的“管理型和權力型”政府治理體制的影響下，基層社區治理呈現出明顯的“內卷化”特征，一定程度上影響了民主治理的效能。將全過程人民民主作為一種新思路和新范式運用到社區治理，是走出當前社區治理困境的關鍵手段。當前，城鄉社區組織形態的多元性和居民結構的復雜性為全過程人民民主在中國基層的創造性實踐和創新性發展提供了土壤。黨的二十大報告強調，“要完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，發展全過程人民民主，保障人民當家作主”，積極發展基層民主，強調“基層民主是全過程人民民主的重要體現”[2]，明確將基層社區治理建設的全過程人民民主置于“中國式現代化”的全景場域中進行思考。

民主是一個古老而年輕的政治學論題。以城邦政治為起點，民主思想悄然發展了2 500 余年。在長期的歷史變遷中，西方形成了以代議制民主和自由民主為代表的較為成熟的民主理論，為我國基層社區民主治理的理論和實踐提供了域外研究視角，但是難以與中國基層治理現實場域中遇到的問題高度契合。全過程人民民主對西方的民主理論進行祛魅和超越，自提出以來引發了學界的高度關注和廣泛討論，現有研究覆蓋面廣且成果較為豐富。從學科途徑上看，關于全過程人民民主的研究主要分布在政治學、制度學、歷史學三大領域。政治學界充分肯定全過程人民民主的現實價值并評價其為“人類民主政治的新形態”[3]；制度學認為全過程人民民主既是我國民主政治制度不斷完善的理論概括[4]，也是保障人民當家作主的制度體系[3]；歷史學領域則重點關注全過程人民民主誕生的歷史淵源、思想內涵的演化歷程，將其置于中國政治理想與政治發展的脈絡中進行思考[5]，或對中西方民主思想的演進邏輯進行比較考量。從研究方法上看，主流研究方法有歷史制度主義研究法、比較研究法以及歷史唯物主義的方法，如利用歷史制度主義的方法闡明中華蘇維埃代表大會制度對全過程人民民主的啟示。程竹汝在論述全過程人民民主制度之基時，將人民代表大會制度與西方的選舉制度進行比較，詮釋了全過程人民民主的獨特優勢和內在價值[6]。汪仲啟以上海虹橋街道為例，從具體到一般，以理論聯系實際來探討全過程人民民主的實踐對基層社會治理重構的作用與意義[7]。

全過程人民民主的價值內涵、理論基礎和實踐機制的相關研究一直是學界討論的熱點主題。在價值內涵的闡釋上，國內學者普遍從“全”“過程”“人民民主”三個方面入手，總結全方位、全覆蓋、全鏈條的民主特點，強調程序化、過程化、制度化、規范化的價值遵循，突出最廣泛、最真實、最管用的民主比較優勢。在理論基礎研究上，以馬克思主義的國家理論、民主理論[8]、治理理論、中國特色社會主義人民民主理論以及習近平關于新時代中國特色社會主義民主政治發展的重要論述為基礎[9]。在實踐機制探索上，可分為宏觀和微觀兩方面：宏觀層面，強調中國共產黨的領導[10]，將五個民主權利落到實處[8]；微觀層面，聚焦具體的制度安排和路徑設計，如孔繁斌、鄭家昊指出建設讓人民滿意的服務型政府要實踐全過程人民民主[11]，宋菁菁、王金紅借助新興數字技術對數字人大建設開展實操性探索，推動全過程人民民主精細化落地[12]。總的來說，目前學界對全過程人民民主的研究大多是規范性的理論研究，集中于國家頂層設計，意在闡揚其相較于世界其他民主形態的優越性以及對中國民主政治發展的理論支柱和話語重塑作用。部分學者已經關注到全過程人民民主和治理效能的關聯性，且普遍贊同全過程人民民主對國家治理乃至基層治理的積極作用，但并未深挖全過程人民民主和基層社區治理的互動耦合邏輯，關于民主的思考缺乏對社區治理實踐的充分容納。本文著眼于治理的底層邏輯，基于“邏輯——機理——路徑”的框架，探索全過程人民民主和社區治理的耦合共進關系、內在生成機制和具體實現路徑。

一、全過程人民民主與社區治理的耦合邏輯

恩格斯認為：“辯證法是關于普遍聯系的科學。”[13]全過程人民民主與社區治理之間潛含著相互支撐、耦合互嵌的科學邏輯。基層治理的核心特征是民主，民主秩序的建構離不開基層治理。民主與治理的良性耦合是實現國家民主政治的“催化劑”。全過程人民民主線性貫穿于社區治理，二者在行動主體上高度一致，在實踐場域上交融并包，在目標指向上相互契合。全過程人民民主賦能社區治理的實踐得益于二者的邏輯互洽和有效互動，符合社會主義民主政治的發展要求。

（一）主體耦合：全過程人民民主和社區治理的參與主體具有高度一致性

在所有的民主制中，公眾參與都是民主的基石和實質性組成部分[14]。我國的政體和國體決定了國家政權掌握在絕大多數人手里，政治參與的主體具有廣泛性和真實性。中國共產黨領導全過程人民民主發展和社區治理，基層群眾是推動實現全過程人民民主和社區治理現代化的主體，以社會團體、社會組織為代表的社會力量是參與全過程人民民主和社區善治的主心骨。

中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征和最大的優勢。中國共產黨自成立以來，始終堅持帶領中華民族和中國人民進行社會主義民主政治建設。從革命戰爭時期的中華蘇維埃代表大會制度到新中國成立后的人民代表大會制度，從選舉民主到選舉民主與協商民主并舉，從人民民主到全過程人民民主，中國共產黨推動中國民主前進的步伐從未停息。2021 年7 月，中共中央、國務院出臺《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，強調“要完善黨建引領的社會參與制度，搭建區域化黨建平臺”[15]。堅持黨的領導，能夠集中力量精準施治，完善黨建與社區治理的融合機制，適應社區結構和組織形態的變化，是提高基層治理能力和治理水平的必然要求。新時代堅持黨的領導是推進基層社區民主治理最根本的政治邏輯。

馬克思主義群眾觀強調人民至上，基層群眾是全過程人民民主和社區治理最廣泛的參與主體，貫穿于民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督、民主協商的全過程。全過程人民民主的實施者和受益者都是人民。在新的歷史起點上，習近平強調：“在任何時候任何情況下，與人民同呼吸共命運的立場不能變，全心全意為人民服務的宗旨不能忘，群眾是真正英雄的歷史唯物主義觀點不能丟，始終堅持立黨為公、執政為民。”[16]發展全過程人民民主和提高社區治理效能都是以實現人民民主和滿足人民群眾的根本需求為出發點，要求將理論建構與具體實踐相結合，提升基層群眾的安全感、幸福感、獲得感、滿足感，開創共商、共建、共享的社會治理新格局。

改革開放以來，我國統一戰線已發展為愛國統一戰線。在此前提下，無論是全過程人民民主還是社區治理的建設都需要動員擁護社會主義事業的社會力量參與。在社會主義民主政治發展的新階段，將有益的社會力量凝聚到基層民主和基層治理的發展中來，是我國協商民主發展的重要環節。在社區治理中，社區調動各方社會力量主動嵌入社區公共空間，積極參與社區公共事務，搭建居民參與協商議事的平臺，既可以創新基層參與形式，拓展基層群眾的參與渠道，又能充分盤活社區累積的閑置資源，形成內外聯動的資源協調機制，實現更大空間和更高質量的協商治理。

（二）場域耦合：全過程人民民主與社區治理在時空上互相嵌入

約翰·杜威曾提出一個經典至今的話題：如何使大規模的、科技發達的現代社會符合民主的迫切要求？“與公共生活相脫離的博愛、自由和平等是無法做到的空想……民主制必須從地開始，就是所謂的鄰里社區。”[17]其實，民主過程本身有內在張力，這一張力不可避免地使民主發展以國家治理和社會進步為支撐[18]，而社區治理作為國家治理的基礎，無疑是為全過程人民民主的發展提供沃土。

從時間上看，中國特色社會主義進入新時代，全過程人民民主的發展與社區治理是共生共進的。全過程人民民主理念的提出始于2019 年，即習近平在對上海基層立法聯系點考察時提出的。2021 年3月，這一概念被明確寫入“一法一規則”（《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》和《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則》）[19]。2022 年10 月，在黨的第二十次全國代表大會上，全過程人民民主被多次提及并上升到國家戰略層面，標志著全過程人民民主理論逐步走向成熟。社區治理是社會治理的支點和窗口。2012 年，社區治理首次寫入黨的十八大報告。2017 年，黨的十九大報告要求推動社會治理向基層下移。2022 年，黨的二十大報告要求積極發展基層民主，健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制。民主需要充分洽入基層治理的“全生命周期”。在社區治理過程中充分融入全過程人民民主的理念，有利于對基層民主環節進行全方位探索，對民主過程進行實踐性延展，對民主程序進行規范化管理，不斷改革創新，激發社區民主活力。

從空間上看，社區治理為全過程人民民主的實踐提供了廣闊的發展支撐。隨著我國工業化、城市化、信息化的不斷推進，社區邊界不斷被打破和重建，逐漸過渡演變為弱邊界的“陌生人社區”，由此產生的政治過度介入、上下融合失調、利益沖突多元、治理能力不足以及資源壁壘過高等問題都亟待解決。全過程人民民主對之前的民主理論及模式進行審思與重構，為打破上述瓶頸提供新的解決思路。社區以召開民主議事會、座談會、聽證會、居民代表大會等形式為實現基層民主權利提供了現實場域。全過程人民民主和社區治理是建立在合法性和正當性基礎上的。公開透明的制度環境是保障政治活動合法的基石。近年來，社區不斷完善基層直接民主制度體系和工作體系，完善辦事公開制度，拓寬居民有序參與的治理渠道，保障居民依法管理社區公共事務和公益事業。同時，不斷完善和發展黨全面領導基層的制度、基層群眾自治制度、基層民主協商制度、村規民約和居民公約制定機制、矛盾糾紛多元化解決機制等，為全過程人民民主賦能基層社區治理營造了清朗的制度環境。

（三）目標耦合：全過程人民民主和社區治理共筑基層民主治理根基

民主與治理從來不是相抵牾的。基層治理要走向善治既要發展全過程人民民主，又要抓牢社區治理。全過程人民民主和社區治理在制度目標、過程目標以及價值目標上具有天然的耦合性，二者相輔相成，共同促進我國基層治理體系和治理能力現代化建設。

在制度目標層面，從民主的實質觀來看，制度被視為一種定義政治制度的必要條件。現代社區的構建離不開一套穩定有序的制度程序。宏觀上，堅持基層群眾自治制度對城鄉社區治理的引領導向作用；微觀上，不斷完善基層立法聯系點制度、信訪制度、人民陪審制度等具體的制度安排。這些微觀機制涵蓋基層立法、行政、司法等領域，是基層治理實踐的實際依規。發展全過程人民民主是對民主秩序的重塑。在中國式現代化的語境下，全過程人民民主的實現需要構建一套完整規范的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督、民主協商（以下簡稱“五個民主”）的制度程序，推進協商民主廣泛多層制度化發展。

在過程目標層面，“五個民主”強有力的內在銜接構成了全鏈條的人民民主，其實踐邏輯是全過程人民民主和社區治理共同遵循的程序設計。“五個民主”的科學均衡發展是實現社區良治和全過程人民民主的必然要求。在中國，民主選舉是人民群眾進行政治參與最重要、最直接的民主權利，是人民當家作主行使民主權利的主要途徑。民主選舉是實現基層民主的前提和基礎，其質量高低不僅關乎基層民主決策、民主管理和民主監督的整體運行效果，而且影響基層善治、自由平等、群眾參與以及利益表達等治理要素的實現程度；民主決策是“五個民主”的關鍵環節，是人民群眾對基層民主治理訴求的直接表達；民主管理產生于民主選舉之后，沒有民主選舉就無法正常開展民主管理；民主監督是民主權利運行的有效保障；民主協商保證各個主體的有效參與，將民主選舉、民主決策、民主管理落到實處，是基層全過程民主的重中之重。社區治理“全過程民主”應注重協商和構建最大多數人共識的原則，尋求社會治理的最大公約數[20]，以期實現社區治理的帕累托最優。

在價值目標層面，全過程人民民主和社區治理共同的價值追求是拓展民主新樣態。核心立場是“以民為本”。我國的社區治理以自下而上的群眾自治為主要特征，彰顯了最直接、最有效的民主。政府是“服務者”而不是“掌舵者”，群眾是“參與者”而不是“消費者”，其基本要求是實現多元有效政治參與。“一核多元、合作共治”的社區治理機制，要求基層黨組織統籌多元主體和各類資源向社區聚集，統一各方力量到民主治理的目標框架下，凝聚群眾的智慧和力量建設互助友好社區，增強社區治理的互動性、整體性，根本方法是完善民意訴求回應機制。但是，基層社區的治理仍然不能完全驅除“衙門化”的特點，導致治理陷入“懸浮化”的窠臼，其具體表現為社區的服務與居民的具體需求處于脫節、割裂狀態，久而久之社區和民眾之間會產生“信任危機”。這種對治理主體的“信任危機”一旦蔓延到對制度設計的“信任危機”，社區治理將面臨集體行動的困境。因此，建立一套以訴求回應機制為基礎的協商機制有其重要性和必要性。

二、全過程人民民主賦能社區治理的作用機理

民主是最好的政府形式[21]3。全過程人民民主中蘊藏著民主與善治之間的自洽邏輯，其賦能基層治理是推進國家治理現代化的基本要求，也是城市擴容以及鄉村發展的必經之路。從賦能的基本原則、邏輯起點、過程保障以及現實支撐這四大要素出發，探索其更具深度、精度、廣度的作用機理。只有充分厘清全過程人民民主賦能社區治理的耦合機理，實現四個要素的相互驅動與有效連結，才能使基層民主落到實處，推動社會主義民主政治邁上新征程。

（一）基本原則：民主與集中的平衡

民主集中制是中國共產黨的根本組織原則，是中國共產黨最大的制度優勢，也是區別于西方代議制的一種中國化政治模式。民主與集中的天平不能失衡，否則將是對“暴力的公開邀請”。在黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機統一的中國民主形態下，政黨、國家與社會的發展具有高度的同構性[22]。因此，社區基層治理以促進民主與集中的相對平衡為行動原則是應然更是必然。堅持民主集中制是堅持黨的領導的本質要求，也是新時代實現“中國之治”的政治內核。

全過程人民民主通過民主與集中的互動平衡實現社區治理組織上的有機統籌。在這種互動下，各方利益博弈不再是沖突對峙而是形成一種協商合作的鏈條，形成民主的內在引力，吸納更多社會力量形成合作共同體參與民主建設。當前的社區治理確實存在一些“偽科學”的手段或方法，比如，績效考核中的“一刀切”、政績評比中的“錦標賽”等。全過程人民民主既囊括了人民本位的治理理念，又涵蓋了集中統一的治理體制，為彌補社區治理中的罅隙和裂縫提供了科學的解決方法。首先，全過程人民民主使得搜集民意更科學。當前，社區主要依托“兩委”聯席會議、居民議事會、居民評議會或民情懇談會等方式與社區居民打開對話窗口。針對社區弱勢群體如兒童或者老年人，社區專門開展兒童議事會或者老年人議事會，努力做到社區治理惠及全齡。其次，全過程人民民主使得民主決策更科學。社區重大事項的決策改變以往的“社區精英決定模式”，提出以“黨委領導、政府負責、精英代表、群眾參與”的決策模式，集民智、聚民心，減少決策失誤，提高決策效率。再次，全過程人民民主使得基層治理體系更加科學。在基層黨組織的領導下，社區著力構建“黨建+”的大黨建治理格局，普遍形成“1+N+X”的治理模式。基層黨組織通過“政治吸納、組織嵌入、黨建引領”的方式重構地方社區治理的秩序與活力，促使基層重心下移、資源下沉，有效破解當前社區的“懸浮化”陷阱[23]。

民主和集中的關系不是割裂的而是對立統一的，矛盾雙方相互轉化、共同發展豐富了民主集中制的時代內涵。目前，基層社區治理改革已步入“深水期”，全過程人民民主賦能基層社區治理實現民主與集中的雙輪驅動，有利于黨的精神和國家意志更好地浸潤基層，為居民的參與行為做好政治指引。合理下延國家政黨權力既保障了人民民主權利的實現，又為社區的精細化、便捷化、民主化治理提供了可能，促進治理的決策科學、程序正義、協商高效。

（二）邏輯起點：自治與法治共軌

社區治理只有依靠自治才能不失活力，只有依靠法治才能不失秩序。全過程人民民主賦能基層社區治理的邏輯起點就是滿足基層群眾的利益訴求，促進基層社區治理的民主化和法治化，從而使得基層社區治理走向良治、善治、共治。基層群眾自治制度要求農村村民和城市居民進行自我管理、自我決策、自我教育、自我監督，既使得社區自治成為可能，又為社區自治提供制度依據和保障。

基層治理需要聚焦“兩治”。自治是與集權統治相對應的一種分權治理模式。基層群眾自治制度具有鮮明的中國特色，是民主集中下的分權。基層自治的實現有利于打破過度的行政管控，實現權力之間的良性互動[21]274。中國的國體和政體決定了基層社區治理的核心要義是以為人民服務為中心。社區自治作為民主主體及基本表現形式[24]，成為建設富強、民主、文明、和諧、美麗的基層社會的重點和難點。法治是實現人民當家作主的堅實基礎和根本依據，法律中包含著對基層政權的合理分配與建設規范。全過程人民民主的實現需要法治的保駕護航。從建設社會主義法治中國的語境理解，法治代表了民主的制度化、法律化，要求治國理政活動具有依法性、依規性。在社區治理的微觀敘事中，法治意味著用法律的準繩去衡量、規范和引導社區多元主體的公共行為。民主權力的行使、民主制度的貫徹以及民主程序的運行都需要法治的保障。全過程人民民主賦能社區治理要以社區自治與法治的共軌為首要前提，要求基層兩委積極有為，以基層群眾自治為首要目標，以法治建設為基本保障，最大限度地調查民情，搜集民意，凝聚民智。目前，上海、深圳、北京等地正在積極探索完善更嚴密、更普遍、更清晰的基層立法機制。基層立法聯系點制度把民主立法的原則落到了實處，使人民主體地位在立法工作中轉換為一種制度性機制，使人民當家作主在立法方面真正成為可以操作的現實[25]。

自治與法治并軌形成強大的治理合力，有利于激發基層群眾參與的活力，保障社區的平穩運行和長足發展。將自治與法治并重的思維貫穿基層民主治理全過程，驅動社區居民主動遵守社區規則，積極參加社區公共事務，合理表達自身利益訴求，促進現代化的社區治理體系在法治的約束和群眾的參與中得到融合發展，加快構建和發展生動活潑、安定團結的基層治理新面貌。

（三）過程保障：程序與實效的聯結

羅伯特·達爾堅持“人民的統治”是民主實質的核心理念，提出了理想民主的標準程序和現實多元民主的制度性程序[26]。他認為，理想民主的標準性程序應該包括有效參與、投票平等、充分知情、對議程的最終控制和成年人的公民資格；現實多元的民主程序則包括選舉產生的、自由公正的選舉、言論自由、信息選擇、社團自治、包容廣泛的公民身份。雖然達爾的民主理論本質上代表了資產階級的自由民主的思想，但是在強調“過程”這一點上，達爾的理論思想和全過程人民民主有相似之處。

全過程人民民主既包括“全過程”，也包括“人民民主”，前者強調民主程序，后者強調民主實效。民主程序供給改變了公共規則的形成方式并增強了制度約束力，使得民主能夠有效落實。全過程人民民主賦能社區治理注重民主的規范，主要體現在以下兩個方面。一方面，全過程人民民主賦能基層社區治理是注重程序的，要將民主的實現納入更合法依規的議程。民主就像一個旋轉的陀螺，重要的是旋轉的過程[27]。過程彰顯程序，程序規范過程。在具體的基層社區治理實踐中，全過程人民民主要求形成一條貫穿治理前期、中期、后期穩定的協商民主鏈條。社區治理以民主選舉決策管理監督協商“五個民主”為依托，將黨、社會、人民的力量凝結到這一民主鏈條中，加強社區的縱橫聯系，規范治理的步驟程序，提升民主治理的實際效能。另一方面，全過程人民民主是注重實效的，要避免民主程序淪為政治權力的“遮羞布”。民主是用來解決問題的而不是用來裝飾門面的。全過程人民民主賦能基層社區治理要做到三個“下沉”。一是權力下沉是前提。要讓基層“說話有底氣”，上級部門要探索權力下放機制，實現基層權責對等，讓基層干部敢想能做。二是服務下沉是核心。要讓基層“服務下得去”，社區干部需要積極拓寬民意反映渠道，深入了解居民的真實訴求，維護、發展好基層群眾最基本的民主權利，著力解決基層群眾最直接、最關心、最現實的利益問題。三是資源下沉是條件。要讓基層“服務有本錢”，既要加大對基層資源的支持力度，促進人力、物力、財力向社區的優先傾斜，又要全面整合市場化和社會化資源，凝聚統籌社會多主體的力量，節約資源下沉成本。

人民既是民主程序的參與者，也是設計者。人民民主的實現過程，注定不是階段性、節點性的，而是可持續地勾連著基層實踐所有程序的民主[28]。民主的實質與程序如鳥之雙翼難以割裂，如果只強調民主的本質而忽略民主的過程，很有可能導致相關治理制度規范的缺位。民主實效是民主程序成功的結果，民主程序是民主實效實現的過程，二者相互連結、互融共生的過程就是制度和規則的創設過程。民主實效與民主程序的深度互嵌使得基層社區的規范化、制度化治理成為可能。

（四）現實支撐：價值與工具的統一

新時代的社區治理不是指單純的居民治理，而是強調多元主體的協商共治。社區協商微觀機制的完善和制度化平臺的搭建意味著治理思維由“碎片化”向“系統化”轉變，為多元主體形成價值共識和利益共識提供了有效工具，能從源頭上推動社區治理的整體化發展。

自我利益是個人價值觀的彰顯。托克維爾認為，“恰當地理解自我利益”[29]，即在更廣泛公共需要背景下的自我利益“有遠見的”而非“短視的”自我利益，有助于促進他人利益的自我利益。在民主建設進程中，當群體或個人的欲望得到滿足時，就會對全過程人民民主的制度價值予以肯定，否則予以否定[30]。基層治理主體因經濟實力、社會地位、受教育程度等影響因素的不同，往往會形成不同的價值觀，再加上不同的利益訴求和復雜的利益關系，這種價值觀的差異極易異化為價值沖突，引發深層次的社會矛盾，阻礙基層民主的實現。協商民主是一種理念，民主協商是一種手段。全過程人民民主將上述理念與手段進行彈性整合，使得社區治理的制度安排和程序設計等得到系統性優化，從而更好地了解、平衡、協調、解決各個治理主體之間的利益沖突和價值沖突，將“短視”的自我利益轉化為“有遠見的”自我利益，形成“美美與共，天下大同”的共同體意識。通過協商共治，社區兩委以居民會議、網上論壇、民情懇談、社區對話、民情日記等形式扎根基層群眾，集民情、匯民智，為群眾辦實事、解難事，變權威式動員協商為觸發式自主協商，同基層群眾建立良好的黨群關系。同時，以協商為平臺，打開社區的溝通窗口，打破居民間的區隔，平衡各主體的價值偏好，助力打造“我為人人，人人為我”的社區治理共同體。

學者張靜在《鄉規民約體現的村莊治權》一文中提到：“鄉規民約管制的有效以村莊整體集體的存在為前提，雖然鄉規民約也調解處理個人間關系，但協調個體和集體的關系顯然是鄉規民約更主要的目標。”[31]鄉規民約中既凝結著村民的價值共識，是一種制度工具用以約束居民的行為，又是各主體展開協商對話的基礎。由此觀之，民主協商以其獨特的治理優勢，全面協調基層各個主體長期累積的矛盾。在這種優勢的牽引下，各個主體之間將形成更穩定和更具韌性的互助關系，擰成一股強大的政治力量，推進協商民主向縱深發展，作用于我國的基層民主治理的全過程，實現基層治理能力的整體飛躍。

三、全過程人民民主賦能社區治理的實踐路徑

隨著傳統共同體的瓦解，城鄉體制藩籬被打破，我國已有的基層治理體制逐漸失衡，社會變遷過程中的問題逐漸暴露。為應對上述問題，在新的治理周期中，全面提升基層社區治理中的全過程人民民主質量，探索全過程人民民主賦能社區治理的多維路徑具有重要現實意義。

（一）主體賦能：全面提升社區治理主體的能力

社區治理的主體賦能強調的絕不僅僅是多元主體的簡單嵌入，而是主體之間的共同作用關系。馬克思認為：“社會不是由個人構成，而是表示這些個人彼此發生的那些聯系和關系的總和。”[32]這種社會關系網絡和由此產生的互惠互利、相互信賴的規范更像是一種社會資本。通過對多元主體的賦能，集中社區多元力量，形成強有力的社會資本，實現對當前社區治理的協商共治，是全過程人民民主賦能社區治理的應然更是必然。

第一，以黨建引領構建社區的“大治理”格局。要加強城市社區的黨建工作，推進以黨建引領基層治理，持續整頓軟弱渙散基層黨組織，“把基層黨組織建設成為有效實現黨的領導的堅強戰斗堡壘”[2]。要充分發揮黨的政治功能和組織功能，積極動員黨員干部參與社區工作，為居民辦實事、謀幸福，將服務人民群眾作為黨建工作的出發點和歸宿，共謀社區發展新方向。通過黨建連結各責任主體，將基層治理主體凝聚到黨的周圍，積極調動各方資源，激發社區創造力，激活社區發展，共創共享“大治理”格局。

第二，提高基層社區干部的服務能力。要打造一批高素質、有理想、有情懷、有擔當的社區干部隊伍，選拔任用環節要謹慎，采取多種方式選拔社區干部，規范選拔流程，公開考核評比結果，避免“任人唯親”。要選優配強社區書記、主任，發揮其垂范作用，成立書記工作室，打造社區治理品牌。同時，加強社區專業人才隊伍建設，對社區干部開展相關能力培訓，加強干部隊伍內部的思想建設，積極貫徹落實黨的二十大精神。轉變社區干部的工作思維，推動干部將發展“全過程人民民主”牢記于心、實踐于民，精準對接群眾需求。唯有如此，方可保證基層治理的選舉民主、決策民主、管理民主和協商民主的落實。

第三，調動居民參與積極性。參與是善治的基礎[33]。政治民主是在居民平等而廣泛的政治參與基礎上建立起來的。全過程人民民主賦能社區治理效果好壞的根源在基層群眾。基層治理要堅持問政于民、問需于民、問計于民。一方面，增強居民的角色接納意識，深入挖掘居民的角色特征及其特長。簡單來說，可以動員社區退休教師參與社區兒童的書法、美術培訓或者動員退休律師為居民提供公益性的法律咨詢服務等，強調居民自治的主體意識。另一方面，保障參與的廣泛性。社區既要主動搭建廣泛的參與平臺，積極動員社區居民參與社區工作和公共事務，拓寬居民參與渠道，又要關注社區的弱勢群體，實現開放包容的全齡參與。

第四，實現社區治理的全過程人民民主需要社會組織助力。基層治理不僅需要“小政府、大社會”的格局，更需要“強政府、強社會”的組合。社會組織有助于實現高質量的民主政治建設。一方面，它們對個人成員有內部效應，即培養了成員合作和團結的習慣；另一方面，社會組織形成密集的社會關系網絡促進了組織表達利益和集結利益而形成外部效應。城市發展的歷史經驗和現實需求共同印證了社會組織融入社區民主建設的迫切性。沒有資源的投入，基層民主難以有效地運轉。理應進一步完善社會組織體系，構建社會組織發展的良性生態系統，提高組織協同治理的能力。婦聯、工會、共青團等社會團體應加強組織建設、深化改革，充分利用自身優勢發揮橋梁紐帶作用，優化社區服務，為協商共治的實現添磚加瓦。

（二）程序賦能：全面實現社區治理制度化提升

程序賦能社區治理是實現有效社區治理的前提，更是實現有序社區治理的保障。建立一套“反映問題——協商決策——解決實施——監督反饋”的全鏈條民主程序需要完善基層治理制度并且加強基層治理的法治建設，切實做到基層治理“有法可依，有規可循”。

第一，完善并拓展民意表達制度。“表達自由不僅意味著你有說話的權利，也意味著你擁有聆聽別人說話的權利”[34]81。居民沒有表達自由，也就失去了對社區事務決策議程的能力。因此，要健全居民利益訴求和政治決策參與的制度性平臺，用制度規范并暢通民情、民意的反映渠道。最大限度地搜集整合基層群眾的利益訴求，引導居民利益表達的理性化、經常化和秩序化，讓基層群眾依法有序地表達自己的意見與建議，保障其在公共事務中的話語權。

第二，建立全透明的協商決策規范。社區公共事務的決策要做到“三全”，即向居民全公開，參與過程全開放，決策流程全透明。落實“三全”不僅降低了居民參與社區公共事務的成本，激發了居民參與社區治理的積極性，而且能夠在各個主體共同協商的過程中拉近社區居民之間的距離，打破社區現存的原子區隔狀態，推動建設社區民主互助共同體。同時，定期開展村民或者居民議事會，盡可能多地動員居民參與會議，就近期居民提出的意見進行協商解決，提高問題解決落實的準度、速度和效度，維護廣大基層群眾的根本利益。

第三，建立健全基層監督反饋機制。監督反饋機制能夠幫助社區干部更好地開展、整理、反思社區工作。積極引導居民對社區干部公權力的監督，讓民主監督在基層社區落地，是全過程人民民主實現的重要保障。社區治理要實現全過程人民民主首先需要社區干部明白“微權力”是基層群眾賦予的，是用來為人民服務的。霍布斯認為：“畏懼是唯一能守法的激情。”[35]要建立完善社區兩委工作事項“準入清單”“負面清單”，明確可為和不可為，厘清社區兩委職責邊界，規范基層干部行為，將“微權力”裝進制度的籠子里。同時，社區應該設立專門的渠道讓居民群眾能夠有效地依法監督，避免形式主義的無效監督，有效約束“微權力”、治理“微腐敗”。

（三）技術賦能：全面探索社區治理技術化機制

更高程度的民主以更先進的科技文明作為基礎[36]。面對當下社區治理的碎片化、割裂化、邊緣化的特點，促進數字治理與社區治理的耦合，不僅能夠更好地拓展治理場域、整合全社會資源、開展網格化治理，增強風險應對能力，而且能打破“九龍治水”的困境，提升多元主體的協同能力，協商打造智慧社區，實現居民的扁平化參與。全過程人民民主賦能社區治理不僅僅要求找到技術治理的“工具主義”路徑，更要找到技術與民主的契合點，讓技術治理回歸“人本位”。

第一，完善推動技術治理的下沉與微觀化。一是完善數據平臺的信息搜集。技術治理需要功能更全、覆蓋面更廣的大數據平臺為依托，實現橫向部門聯動、縱向權責賦能。社區既是“城市大腦”的終端也是起點，要及時接受反饋、更新上傳數據信息，保證數據信息全局域、深層次的銜接。二是利用云計算、物聯網和區塊鏈技術整合線上線下的信息資源、實現治理技術的集成化，內容涵蓋政務、民生、醫療保障、應急管理等各方面，拓寬居民獲取信息的技術渠道，提升社區服務的精度、深度、廣度和速度，降低社區民主治理的運行成本。三是利用社區公眾號、社區服務APP 等網絡平臺廣泛搜集民情，促進居民跨時空對話，調動居民參與社區治理的積極性，促進基層開放式治理。技術手段的嵌入使得社區治理步入“天上有云、中間有網、地上有格”的立體時代；技術治理手段的賦能使得民意表達更便利、民主決策更科學、民主程序更透明。

第二，技術治理應該回歸“人本位”，尊重個人價值。使用智慧技術不是目的，落腳點是“讓智慧融入治理”，要充分認識并尊重居民自身對技術的看法和期待，不能過多強調技術理性及其帶來的效率進而造成技術異化，堅持從居民出發，從現實需求出發，帶著為滿足居民需求、更好地服務居民的愿景去打造社區，將技術—人的順序倒轉形成由人決定的技術介入治理，積極呼應人的價值本身。誠然，技術治理在促進基層社區治理信息資源整合方面表現出全面、及時、精準的優勢，但如果過于相信和依賴“冰冷的”數據，會導致基層社區治理缺乏“溫情”。僅通過大數據進行“一刀切”，會使得基層社區治理效能適得其反，居民對技術治理的耐心和信心也會下降。因此，在進行技術治理的時候應該回歸“人本位”，靈活機動，實現以人為本的“智治”。同時，“智治”不能脫離“法治”，在利用大數據進行治理時，要注意對居民個人隱私的保護，明確信息技術使用的邊界，避免對大數據的濫用，每一份數據信息都應該用到“刀刃上”。

（四）話語賦能：全面總結基層社區治理的中國故事

全過程人民民主可以說是繼“直接民主”向“代議制民主”轉型后的第二次民主理論的飛躍。隨著冷戰結束、世界政治秩序重組以及經濟社會劇烈變革，西方民主在衰退和異化中面臨著危機，國內學界基于近年來中西方的民主實踐經驗和教訓，對現代民主進行了反思，強烈意識到構建中國特色社會主義話語體系的緊迫性。正如《論民主》中所述：“國家必須擁有民主政治文化。”[34]130建設中國特色的基層民主政權應當且必須喚醒全過程人民民主的理論自覺，總結好當前社區治理的中國故事。

第一，要堅持全過程人民民主的話語自信，以大眾化方式傳播全過程人民民主，提升基層群眾參與基層社區治理的熱情。通過社區服務公眾號、社區活動、宣傳講座等形式讓社區居民了解并熟悉什么是全過程人民民主，怎樣發展全過程人民民主，全過程人民民主和居民自身、社區發展之間有何聯系。同時，積極開展學黨史活動，向居民宣傳好全過程人民民主的歷史淵源和演進。實踐是話語的根基，事實最有解釋力和說服力[37]。積極推進社區融合化、整體化、規范化以及科學化治理，以實際行動向基層群眾講述全過程人民民主的時代內涵和中國形態，提高基層群眾對“中國之治”的熱情，動員基層群眾投身中國治理話語體系的構建和基層社區民主政治建設。

第二，要不斷豐富全過程人民民主理論，創新基層民主治理的實踐形態。自新中國成立以來，中國共產黨不斷努力，構建屬于中國共產黨和中國人民的話語體系。從人民代表大會制度到基層群眾自治制度，從“楓橋經驗”到“敏捷治理”，從“三治融合”到黨建引領，從“網絡問政”到“接訴即辦”，從“物業包干制”到“信托物業制”等，中國民主的實踐形態多種多樣，實踐成果日益豐厚。要實現具有中國特色、中國氣派、中國風格的基層民主，需要強化黨主導基層議題的能力，積極發揮群眾的力量，將群眾的智慧凝聚到基層社區治理實踐的創新上。同時，每個社區都應該凝練地方特色，集中優勢資源，努力打造出一套屬于本社區的民主規范，為治理實踐提供有益的樣板，不斷豐富全過程人民民主的實踐內涵。

四、結語

城鄉基層社區從來不只是有人存在的地理空間[38]，更是一種由互惠規范和公民參與網絡形成的社會資本集合。其民主治理效能往往受到基層主體利益的復雜性、組織結構的多元性、治理環境的多變性以及社會階層分化的影響而難以彰顯。我國對社會治理的研究逐漸從宏大研究轉向微觀敘事，更關注具有中國場景和中國關懷的基層問題。在基層民主政治發展轉型的歷史節點上，全過程人民民主偉大理念的創造有力回應了上述問題并且深刻回答了新時代中國要“建設什么樣的社區，怎么建設社區”的時代命題，為實現基層社區治理體系和治理能力現代化指明出路，對不斷變革發展的中國城市來說具有跨越時代的、里程碑式的意義。

城鄉社區基層治理發展是國家大計，民生大事。本文深挖基層社區治理的政治形態和民主問題，從互動關系視角探索全過程人民民主賦能社區治理的耦合、機理與路徑，為全過程人民民主和國家治理的關系研究提供了一種微觀思路和基本框架。面對新時代基層民主政治建設的戰略性部署，需要進一步對既往的民主理論和實踐進行反思，避免進行虛無的拔高和空泛的議論[39]，理應在更為成熟的理論抽象和對話的基礎上把中國基層治理的實踐納入全過程人民民主的思考中，以更加多元的研究方法和分析工具提高基層民主治理研究的科學性和實證性。總之，關于中國式現代化基層民主道路的探索任重而道遠。