政策過程視角下的縣域治理
——一個文獻綜述

趙 茜

習近平總書記指出，縣一級在黨的組織結構和國家政權結構中“處在承上啟下的關鍵環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定、促進國家長治久安的重要基礎”。〔1〕在地方政府范疇內，與偏重于決策的省市和偏重于執行的鄉鎮相比，縣在官僚體系中處于決策層級和執行層級的結合處，能凸顯整個行政體制運作的特點。〔2〕因此，在縣域中我們可以觀察到政策制定、執行、反饋等完整流程，同時政策過程在縣域的展開并不是封閉的，作為一級完備政權的縣也是多層級政府的一環。從政策過程的角度切入，將有助于我們從一個更加完整的視角梳理既有的縣域治理研究，厘清該領域的研究脈絡、進展與進一步的研究方向。

一、政策過程的主體：組織還是個體

從組織的角度研究政策過程主體主要是將縣域政府視為一個能夠進行理性化行動的整體，并以分稅制改革為界限形成了對縣域政府角色行為的兩階段研究。分稅制改革之前地方的發展動力與要素主要來自鄉鎮企業，在這一工業化的背景下，丘海雄等人從財政激勵、產權約束、體制斷裂、社會結構等角度概括了地方政府在經濟發展中所扮演的角色，包括“地方法團主義”“地方政府即廠商”“地方性市場社會主義”以及“市場行動者”等。〔3〕張靜在《基層政權：鄉村制度諸問題》中提出了“政權經營者”的概念來界定基層政府角色，認為在市場化的過程中基層政府實現了從“管理者”向“經營者”的轉型。〔4〕楊善華等則更細致地指出在市場化進程中鄉鎮政權的角色開始分化，從國家利益代理人逐漸發展為兼具謀利型政權經營者角色。〔5〕

分稅制改革后地方政府的發展動力開始轉向土地財政，同時隨著項目制在地方政府治理各領域的擴展，縣域政府借助項目平臺通過行政審批權獲得對土地等核心資源的壟斷權力，通過政治動員發揮主導力量，通過公司制承擔經濟發展主體的角色形塑了“行政—政治—公司”三位一體的統合治理模式。在此基礎上，折曉葉的研究進一步回答了縣域政府是如何行動的。〔6〕周魯耀則分析了該模式形成的原因一方面是壓力型體制下地方政府需要通過整合轄區內所有資源來完成發展目標；另一方面是，隨著經濟權力下放以及中央對地方政府在經濟領域“自我擴權”的容忍與默許，地方政府擁有或變相擁有了對政治、行政機制與市場機制予以統籌的權限。〔7〕

早期對基層政府行為的研究多集中于其在經濟發展中的作用，雖然迅速拓展到對基層政府內部治理結構和機制的討論，但主要是從組織社會學的角度分析了其中存在的共謀、變通等問題，更多的是將基層政府置于多層級政府的委托—代理關系中而非黨政體制之中去考察，但廣義的地方政府是黨政體制在地方上的體現。〔8〕對縣域統合治理模式的分析已經注意到縣域城市化建設中行政力量對政治力量的依賴以及黨政體制的組織動員能力在其中發揮的作用，但是相對更側重土地等資源要素在縣域政府城市化建設中的作用，并沒有解釋政治機制的運作過程，因此，未能厘清黨在縣域治理中的作用。

從個體/群體這種中微觀角度對政策過程進行的分析則是圍繞縣域干部群體或個體行為展開的。一類研究將縣鄉干部視為一個整體，如托馬斯·海貝勒等以戰略性群體作為分析框架解釋中國縣鄉兩級領導干部的戰略能動性與不同地方政策執行的差異。〔9〕李永剛通過對經驗事實的分析指出地方官員的行動權衡表現為權威—規則、利益—風險、關系—能力等多重比大小的特點，實質是“局限下取利”的“約束性選擇”。〔10〕

另一類研究多從地方官員所處的激勵結構入手分析其行為邏輯以及地方政府內部的運作機制，其中最有代表性的就是周黎安提出的“晉升錦標賽”與“行政發包制”理論。該理論指出地方政府在面臨多重任務的情況下，會將有限的資源和注意力分配到縱向發包和橫向競爭程度都比較高的行政事務上。〔11〕但有研究也發現，當關注到大的背景和政策執行過程特別是長時段過程時，晉升錦標賽體制所關注的激勵機制并沒有發揮如理論預期的那種普遍且重要的作用。周雪光通過“官吏分途”和“層級分流”概念對“帝國邏輯”下中國官僚人事制度的分析指出晉升錦標賽更多的只能作用于“流動的官”，而對“固守的吏”作用不大。〔12〕同時在多重官僚制邏輯相互矛盾的壓力下，地方官員往往采用“拼湊應對”的策略，只有在完成任務和確保戰略聯盟的邏輯已經實現時，地方政府才會真正重視激勵問題，采取措施給予下級部門以實質性激勵，力圖將努力程度和獎勵緊密聯系起來。〔13〕

考慮到縣域官員內部職級及與權力中心距離的不同，有學者更多地考察了作為縣域“一把手”的縣委書記在治理實踐中的作用。樊紅敏指出縣域的政策執行是圍繞著縣委書記展開的，從而呈現出合法性源自政黨、權力運作的中心—邊緣結構、實質合理性和結構分化基礎上的功能不分的政黨“卡里斯馬支配”的政治運作形態。〔14〕〔15〕楊雪冬認為縣級政權的運作由縣級黨政機構決定，比如憲法賦予縣級人民代表大會與政治協商會議相應的職能，但由于縣級人民代表大會常務委員會主任和政治協商會議委員會主席并非縣委常委，其法定職能缺乏現實權力的支持，相應的政治權力結構必然全面倒向黨委。對縣級黨委常務委員會體制的分析則進一步指出在常委會內部缺乏充分的民主和有效制衡、外部缺乏對常委會決策后果的制度化監督的情況下，黨的一元化領導就可能蛻變為書記個人領導。〔16〕〔17〕

與將縣委書記所擁有的制度性權力視為既定前提不同，新近研究關注了縣委書記權力的來源構成。徐彬等借助多元賦能和分工協同的分析邏輯與框架，提出黨的全面領導與組織路線、國家治理體系、馬克思主義執政黨建設目標等維度多元賦能形成了縣委書記的集合權力，并認為該集合權力正在成為一種真正匹配中國縣域實然政治運行的多元復合權力結構。〔18〕黃其松等指出縣域黨政一把手權力授權機制和方式是多元的，授權方式分為法律、法規、文件三種，授權機制分為法理性和事務性兩種。通過上述兩種機制，一把手被授予該區域全局性和全面性的權力，使得黨政一把手權力邊界模糊并可能對治理帶來消極影響。〔19〕

上述對基層政府角色的分析雖然側重角度有所不同，但都是把地方政府視為一個同質化、理性化的整體，忽視了不同層級政府、不同行動主體利益訴求的分化。圍繞干部群體/個體開展的分析側重能動者視角，卻使權力實踐過程的分析略顯碎片化，難以呈現權力運作的全景并且一定程度上存在還原論的危險，即將官員個體之間的私人關系化約為完全負面的利益關系。但是在實際的政策執行過程中，將私人關系所內含的倫理要求引入到正式組織結構所賦予的治理任務中進而達成治理目標，〔20〕恰恰構成了一種我們需要去分析和理解的社會事實。

二、政策過程所處的權力結構

榮敬本等人在《從壓力型體制向民主合作體制的轉變》一書中提出了“壓力型體制”的分析框架，即一級政治組織（縣、鄉）為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。〔21〕周黎安的“行政發包制”認為政府在行政權分配、經濟激勵和內部控制三個維度上呈現相互配合和內在一致的特征：發包方掌握正式權威與剩余控制權，承包方則擁有剩余索取權與自由裁量權；預算包干和財政分成制使得承包方的薪酬和福利與創造的收入或服務高度掛鉤，形成了收入分成的強激勵形式；內部控制呈現出一種結果導向的、人格化的、屬地管理的責任分擔特點。〔22〕但又因信息不對稱的存在，導致發包方只能根據最終的結果來衡量承包方的工作質量，使得地方政府在治理實踐中存在“共謀”等偏離了規范形態的情況。〔23〕

在“行政發包制”的基礎上，周雪光基于經濟學不完全契約理論，提出了一個控制權的理論模型，該模型涉及從中央到地方三個層級的政府：擁有政策制定和組織設計最終權威的中央政府（委托方）、擁有部分權威承擔監管職責的省、市政府或上級職能部門等中間政府（管理方）、負責執行和落實指令的基層政府（代理方）。通過討論控制權的不同維度及其排列組合分析實際治理模式的差異，這種差異形塑了各級政府在治理實踐中因時而變的角色與行為，從更為細致和動態的角度考察了不同層級政府間的關系與互動，打通了從宏觀的央—地關系到微觀的治理實踐之間的解釋路徑。〔24〕

上述對政府間關系的分析更多的是從“官僚制”意義上出發沿著行政邏輯展開的，難免給人以行政—政治二分之感。此類研究往往認為用以“糾偏”或集中力量辦大事的運動式治理的合法性來自黨和中央政府所具有的卡里斯馬型權威以及對人事權的掌控則只考慮了自上而下的行政有效性，隱去了中國共產黨作為政黨本身所需要的政治邏輯即需要增強對社會的代表性、回應性。然而，中央與地方關系本質上是黨的中央與黨的地方各級組織的關系，由于民主集中制的黨的組織原則，黨內權力關系一經確定，則地方政府與中央政府因經濟、地域利益形成的矛盾，都可以通過黨內權力關系的運用獲得解決。〔25〕在最新的研究中，姚東旻等在控制權模型基礎上引入任務屬性，指出政策執行過程中的任務難度、驗收難度與任務風險三類屬性及對應的權衡機制決定了該任務在不同治理模式下的組織成本，從而影響最優治理模式的選擇，進而對中國政府治理模式的選擇機制和轉換條件進行分析。〔26〕但這一分析視角依舊是自上而下的，更適合解釋中央或省一級政府在任務屬性的約束下如何選擇具體的治理模式，但是對縣來說更多的是如何在治理模式選定的情況下開展政策過程，不過上述分析可以視為縣域政策過程分析的一個前置性條件。

三、政策執行的考核

控制權理論對目標設定權的分配回答的是誰來考核的問題，目標管理責任制回答的則是如何考核的問題。對政策執行考核的分析在“壓力型體制”中已有所涉及，王漢生等提出的目標管理責任制則更詳細地闡釋了政策執行過程中官員行為、政府整體運作與具體行政事務之間的關系。所謂目標管理責任制就是將上級黨政組織所確立的行政總目標逐次進行分解和細化，形成一套目標和指標體系，以此作為各級組織進行“管理（如考評、獎懲等）”的依據，并以書面形式的“責任狀/書”在上下級黨政部門之間進行層層簽訂，從而為基層政權中政治與行政的混合運作提供了制度保障。在目標管理責任制下，地方政府官員們并不只是按照“打分表”中規定的各項任務逐一地去做，也不完全是按照某一種激勵或懲罰的規則做事，實際上他們是在包含了指標體系、考評辦法、獎懲方式和實施辦法等一系列能夠誘導官員“選擇性關注”的制度性安排下，有選擇地行動。〔27〕

同時王漢生、王一鴿認為目標管理責任制在上下級政府之間形塑了“責任—利益連帶”關系，使得下級政府雖處于被動地位仍然因與上級同處于“責任鏈條”中而獲得了一定的主動性。但考慮到大多數政府工作人員尤其是領導干部同屬于黨的組織系統，在民主集中制等黨的組織原則及黨管干部的人事制度的約束下，便可以發現目標管理責任制也是更多地考慮了行政邏輯而忽視了黨的政治邏輯在政策考核中的作用。而中國行政績效考核在功能設定上兼具監督領導干部、促進政府政治溝通、管理干部行政行為、塑造地方干部價值觀和產生激勵機制等多維目的。〔28〕

四、縣域政策過程的制度環境

1.干部的晉升空間

晉升錦標賽理論認為在以GDP 及其增長為主要考核指標的前提下，上級政府可通過晉升這一核心激勵引導下級官員行為從而促進經濟的發展，但是目前學界對經濟績效與官員晉升之間的因果關系存在經驗數據上證實或證偽的分歧。〔29〕〔30〕〔31〕〔32〕對官員晉升的原因分析是一個復雜的研究問題，需要另文詳述，但是學界關于晉升在中國官員激勵中的重要意義基本上取得了共識，〔33〕不過我們仍需注意到晉升對縣域內不同職級官員所起到的激勵作用的差異性以及由此可能對公務員行為邏輯造成的影響。〔34〕

2.問責強化與從結果管理到過程管理的考核轉向

農村稅費改革以及項目制的廣泛應用推動基層政府逐漸從“汲取型政府”向“服務型政府”轉變，與之相伴的還有大量資源的下沉，因此，基層能否規范使用輸入的資源就成為中央政府必須關注的問題。同時隨著改革的推進，無論是在物質獎勵上還是人事晉升激勵上，中央對地方的獎勵力度和獎勵總量都是在下降的，激勵的弱化會導致基層干部更可能出現偏離中央領導的傾向，從而使得黨的十八大前后表現出中央逐漸強化了對地方干部的監督與規訓的態勢。〔35〕而對基層干部與基層政府行為進行規范能夠得以實現，不僅得益于技術進步，更重要的是制度建設的完善，其中紀檢監察體系的健全構成了非常重要的制度保障。

2016 年1 月，習近平總書記在十八屆中央紀委第六次全會上的講話指出：“要健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系”。10 月27 日，黨的十八屆六中全會公報進一步明確“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家及公職人員依法進行監督”。2018 年3 月，第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了憲法修正案設立國家監察委員會，原監察部、國家預防腐敗局并入國家監察委員會。行政監察體系的變遷始終圍繞著黨政組織關系的變動、監察工作與黨政中心任務的不斷調整而展開，從20 世紀90 年代合署辦公體現出行政監察工作被黨的紀律檢查體系吸納的趨勢，〔36〕到黨的十九大后轉變為國家監察制度，背后隱含的是對加強黨的領導與對依法治國的進一步強調，而紀檢監察制度的改革作為國家政治體制改革的一部分，其自身獨立性的提高又形塑了基層政權所處的制度環境。無論是壓力型體制還是晉升錦標賽、控制權等理論均是在行政權范疇內討論目標設定權、激勵分配權、檢查驗收權在不同層級政府間的分配，認為目標設定權是科層權威關系的核心，強調自上而下的權力邏輯，是檢查驗收的前提與標準，因此，檢查驗收權被默認為基于并附屬于目標設定權。〔37〕在目標責任制的框架中行動的基層政府，更多地體現了高度的目標導向性，或者說，他們的行為主要受到目標的強約束力，而相對缺乏來自過程或手段的約束。〔38〕目前紀檢監察體系使得國家監督體系職能從政治責任監督拓展到兼顧任務完成，從而提升了檢查驗收權的獨立性與總領性，使其得以主導任務完成的全環節、全流程。同時，監督機關及其派出機構可以基于檢查驗收結果依法啟動問責程序，檢查驗收與問責緊密聯動而獲得政治屬性，由此確定了任務完成中黨委系統對于行政系統的領導。檢查驗收權進而上升為總領政府行政和任務完成全過程的政治權力，而這一總領性權力的生成是黨的領導在組織控制權框架中的顯現。〔39〕

五、政策過程中的黨政體制

目前對黨治理作用的分析主要集中于對“中心工作”中黨政統合的研究：面對繁重的治理任務，縣域政府往往以“中心工作”的形式去落實重要、緊急的工作。落實的具體形式主要包括運動式治理、行政包干制等，雖然使用的具體形式可能有所不同，但其中都體現出跨越部門壁壘、對條塊資源進行整合的特點。而做到這一點僅依靠行政力量是不行的，因為科層制的特點就是分職設能、權責對應，具有很強的程序化、理性化、事本主義的特點。因此，需要黨在其中發揮統合作用來完成治理任務，將行政工作上升為政治任務，借助黨組織在政治、思想方面的領導作用，然后再以設定目標、分配任務、驗收考核的一系列流程完成工作內容。〔40〕〔41〕〔42〕同時有學者指出地方黨委通過設置重點工作推動政策落實并不一定以運動式治理去實現，而是以組織人事權為基礎，在不破壞職能部門專業性的前提下實現跨部門議事協調、資源整合，〔43〕以經驗知識初探了政治動員與科層制之間的互動。

結語

通過對文獻的簡要梳理可以發現，政策過程視角下縣域治理的研究側重行政因素，相對忽視了政黨的作用。雖然已有部分研究關注到了縣域治理中黨政統合在動員、整合資源方面發揮的作用，但也主要集中于黨委在階段性中心工作中發揮的作用，并未能夠完整呈現出縣域內部黨政體制運作的全貌，也很少從政治動員與行政規范化的互動視角進行分析。“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理格局”要求把堅持黨的全面領導與推動國家各機關和社會各團體獨立履行職能有機統一起來。縣域中黨組織不僅發揮著政治、思想、組織上的領導作用，也發揮著治理作用，在實踐中表現為政治動員與科層制的互動。黨政體制超越了政黨組織的邏輯，也超越了政府組織的邏輯，〔44〕它在地方上的體現構成了廣義的地方政府。〔45〕要理解當前中國現代國家的建構必須關注到黨政體制的實際運作，既不能將黨政視為二元分立，也不能將其混為一談而忽視中國共產黨作為政黨所蘊含的政治屬性，比如黨的符號性權力。

黨的十八大以來，在組織、制度、意識形態、個人權威等方面一系列改革呈現出“再集權”的特點。〔46〕黨的十八大以來紀檢監察制度的完善形塑了更高強度的問責體制，以國家監督體系改革為基石建構的問責權是“黨委集中統一領導”在權力結構中的集中體現，使中央在不同治理權分配下的權威始終得到保障。〔47〕中央對地方政府的要求從側重結果轉向結果與過程并重，在提高了縣域治理規范性的同時卻也降低了縣域治理的自主空間，〔48〕同時行政權的集中強化了行政體系對政治動員機制的依賴，使得中心工作的使用呈現泛化趨勢，“多中心工作”模式使基層治理體系逐漸走向剛性化，〔49〕形塑了行政規范化水平不斷提升與政治動員并存的制度環境。現代國家建構的一個維度就是官僚組織自身的建設，這是國家為社會構建公共規則的基礎，中央不斷嘗試解決與地方政府之間存在的信息不對稱問題，加強對基層政府行為的規范，最終所希求的并不僅是體制內部權力、意志的貫徹，更重要的是以此為基點增強對社會的回應性與治理的有效性，畢竟作為一個先鋒隊性質的政黨，與人民群眾的聯系才是中國共產黨的合法性與生命力之所在。在相當長一個時期，由于中國改革開放的復雜性、艱巨性及其對集權邏輯的內在需求，黨治仍是國家平穩發展的保障和推動現代法治國家建設的重要杠桿，〔50〕需要我們借助經驗研究理解其演變以及對基層治理的影響。■