西咸新區推進城鄉融合發展的創新探索與改革實踐

城鄉融合發展是中國式現代化在城鎮化方面的集中體現，是實現中國式現代化的必由之路。作為以創新城市發展方式為主題的國家級新區，近年來，陜西西咸新區以共同富裕為導向，以縮小城鄉差距、區域協調發展為出發點，加大創新探索，在城鄉融合發展上形成了有益經驗。

一、西咸新區推進城鄉融合發展的重要意義

西咸新區肇始于西咸一體化，是中央經略西部、運籌絲路的戰略布局，是服務陜西“雙循環”、以“城市群”和“都市圈”承載好推動好高質量發展的關鍵之舉。作為西安—咸陽一體化的橋梁紐帶、核心地帶、示范地帶，國家賦予西咸新區建設“絲綢之路經濟帶重要支點、我國向西開放的重要樞紐、西部大開發的新引擎、中國特色新型城鎮化的范例”的定位。

城鄉融合發展是西咸新區踐行國家級新區使命的重要任務。國家級新區作為國家治理現代化進程中的先行區，率先讓新思想、新技術、新模式和新經濟形態落地生根實踐轉化，為國家提供新思路新經驗。從國家戰略高度出發，作為全國第七個、首個以創新城市發展方式為主題的國家級新區，充分發揮西咸新區紐帶作用，通過城鄉融合促進西咸一體化發展，推動西安—咸陽“七個一體化”取得新突破。在建設西安國家中心城市的戰略要求下，依托都市圈城市群主體形態，推進城鄉融合發展，助推西安都市圈發展品質、經濟實力、創新能力和文化競爭力邁上更高水平。

城鄉融合發展是西咸新區實現經濟社會高質量發展的內在需求。西咸新區成立以來，始終堅持創新城市發展方式，城市得到快速發展，而農村發展仍存在短板，農村“空心化”、人口“老齡化”、土地“拋荒化”等問題突出。2019年地區生產總值520.72億元，常住人口城鎮化率66.09%，城鄉居民人均可支配收入分別為25270元、14027元，城鄉差距較大。為推動經濟社會高質量發展，新區要走城鄉融合發展之路，從產業、人才、文化、生態層面縮小城鄉差距，補齊農村短板，提高農業農村的現代化水平，推進城鄉互促互補，形成區域協調高質量發展的新格局。

城鄉融合發展是西咸新區重塑新型城鄉關系的必由之路。西咸新區城鄉發展不均衡的社會矛盾較為突出，從農村來看，農村資源流向城市的單向性特征并未改變，城鄉之間資源配置失衡；從城市來看，城市自身快速發展，但對農村的帶動作用不足。新形勢下，新區要堅持城鄉融合發展，合理配置城鄉資源要素，實現城鄉基礎設施的均衡化、公共服務的均等化，推動資金、技術、人才等各類資源要素流向農村，深度挖掘鄉村接續發展潛能，增強農村的自主發展能力，加快推進城鄉要素自由流動、平等交換，使發展成果由城鄉居民共享，構建城鄉共同發展、合作共贏的新型城鄉關系。

二、西咸新區推進城鄉融合發展的改革舉措

2019年12月，陜西西咸結合片區正式獲批成為全國11個國家城鄉融合發展試驗區之一，西咸新區882平方公里全域納入試驗區范圍。獲批以來，新區堅持高點站位謀劃長遠，以試點為抓手，成立黨工委、管委會主要領導任組長的雙牽頭工作領導小組，組建工作專班，以改革為牽引、融合為方向、共享為目標，統籌兼顧、突出重點，取得了一定成效。

（一）堅持改革破題，高效能促進城鄉產業協同

一是把特色小鎮作為城鄉要素融合的重要載體，打造集聚特色產業的創新創業生態圈。依托傳統村落打造涇河茯茶鎮，通過育苗種植、生產銷售、工藝研發、文旅體驗等為一體的一二三產業融合發展，加快推動茯茶產業實現標準化生產、集群化建設、品牌化營銷，茯茶鎮現已成為全國首個茯茶加工體驗地、省級特色小鎮，年均接待游客300多萬人次，旅游綜合年收入達12億元。二是把農業園區作為重要的平臺，構建農村一二三產業融合發展體系。加快推進7個現代農業園區發展，積極發展“生態+”特色產業，探索生態產品價值實現機制，走出生態富民新路子。創建全國“一村一品”示范村1個，培育休閑農業和鄉村旅游示范點2個、休閑農莊3家、休閑農業專業聚集村3家。三是深入實施新型農業經營主體培育工程，創新農村集體經濟運行機制。構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的現代農業經營體系，扶持農民專業合作社357家、家庭農場77家，培育市級以上農業產業化龍頭企業18家，創建集體經濟收益50萬元以上的村10個、100萬元以上的村5個。加快推進經營性資產股份合作制改革，持續深化產權交易所建設，2022年產權交易平臺累計發布各類信息49902條，成交1138筆，成交金額1060.584萬元。

（二）堅持一體融合，高水平推進城鄉功能互補

一是堅持城鄉一體規劃，既彰顯特點特色又體現整體協調。根據鄉鎮資源稟賦、發展動能、比較優勢和實際需求，限定城鎮規模為358平方公里，劃定永久基本農田67平方公里，實現控制性詳細規劃全覆蓋，形成全域覆蓋、分層管理、分類指導、多規合一的規劃體系。創新城市開發建設，實行“開發單元”綜合規劃建設，以1000畝為一個單元，精心規劃單元內的城市設計、項目布局、建筑形態等細節，做到“將每寸土地都規劃得清清楚楚”。二是加快城鄉一體建設，實現城鄉資源和設施均等化。根據城鄉人口集聚程度，優化設施布局，補齊水電、道路、通信和物流等基礎設施短板。截至2022年底，新區城鄉主干道路全線貫通，與西安、咸陽兩市建成通車道路34條、444.4公里，供水、供氣等管網實現無縫連接。持續織密公交線路網，累計開通運行公交線路72條，4條地鐵、1條智軌開通運行，建制村全面實現客車自由通行。加快實施城鄉供水一體化改革，完成10個村供水設施建設，全面完成“一村一廁”改造。全面推廣綠色技術，累計建成海綿城市2100萬平方米、中深層地熱供熱2000萬平方米、綠色建筑4800萬平方米。三是加速公共服務一體共享，滿足鄉村居民共享高品質生活需要。新區居民與西安市實現戶籍同城、社保同城、車牌照同號，醫保、生育等實現同城同待遇，各類民生事項全面推行西安政策。組建“名校+”教育聯合體104個，創建省級示范高中3所。建成投用三甲醫院3家、二級綜合醫院12家、一級醫院9家，建成72個公有化村衛生室，三級養老體系基本健全。尊重百姓的實際需求，建成18個15分鐘便民服務圈，加快推進城鄉功能銜接互補。

（三）堅持創新聚能，高水平推進科技成果入鄉

充分發揮秦創原創新驅動平臺總窗口的功能優勢，加速人才、技術、資金等各類科技資源要素下鄉。一是積極搭建科技成果轉化下鄉服務平臺。灃東農業公司通過與農科院、西農、咸陽職院等科研院所聯合搭建農業科技創新平臺，科技賦能傳統盆栽，落地開發了空中懸浮栽培等新技術，拓展開發了盆栽火龍果等新品種，制定形成了包括薰衣草、郁金香、露薇花等多種標準化栽培新規程?！芭柙曰瘕埞鲍@農高會“后稷獎”，多肉及露地花卉等景觀綠植在西北市場占有率超30%。二是積極探索推行農業科技特派員制度。截至2023年6月底，高級農技師、高級農藝師等55名特派員帶技術、帶技能、帶資源下鄉，圍繞葡萄、草莓、西紅柿、苗木花卉等新區特色農業產業，累計開展高質量農業技術服務及培訓活動560余次，培訓基層農民及技術人員4100余人次，推廣葉菜露地種植等新技術37項，引進鮮食葡萄玉波2號等新作物品種64個，帶動農民增收及農村經濟效益超千萬元。三是強化科技成果入鄉要素保障。深入推進“三項改革”，與11所高校院所共建17個科技轉化平臺。建成秦創原人才大市場，設立人才集團，啟動建設西安國際人才港，同步推進“人才池、資金池、項目池”建設。2022年新引進高層次人才189名，增長195%，聚集秦創原創新創業人才22147名，增長120%，培育“科學家+工程師”隊伍65支，增長67%，“新雙創”隊伍32支。

（四）堅持多點發力，高效率暢通城鄉要素流通

一是建立城鄉一體化土地交易市場。創新開展“點狀供地”，涇河智慧農業園、灃東農博園、灃西新泥河村等項目率先取得突破。太平鎮探索形成的“一宅兩房”模式（在一院宅基地上修建兩套多層民房，騰挪出一院宅基地用于開發），有效盤活閑置宅基地，積極釋放土地發展活力，促進富民增收。二是推進涉農資金統籌整合。以秦漢新城劉家溝村、灃西新城大泥河村等為代表，開展整村授信，吸引城市優勢資源和社會資本，聯合開展環境整治、設施改造，發展設施草莓等新產業、新業態，帶動更多農民增收致富。三是加大對農業農村基礎設施投融資的中長期信貸支持。靈活開展農戶小額信用貸款、“信易貸”等業務，大力推廣陜西省金融服務云平臺等融資服務平臺，進一步提高農村金融綜合服務覆蓋范圍，為農業農村發展提供資金支持。

三、西咸新區城鄉融合發展的階段性成效

截至2022年底，新區城鄉融合發展體制機制已初步建立，要素自由流動制度性通道已基本打通，基礎設施一體化不斷健全，基本公共服務均等化水平穩步提高。從城鎮化率水平、城鄉居民收入差距等指標上看，城鄉差距逐漸縮小。

（一）城鎮化率水平加速提升

2022年底，新區常住人口135.3萬人，城鎮化率73.3%，較2019年提升了7個百分點，始終高于全省水平（見圖1），新區在推進城鄉人口等要素流動方面取得了顯著成效。

（二）城鄉居民逐步實現共同富裕

2022年底，新區城鄉居民人均可支配收入分別為29209元、17427元，較2019年分別增長了16%、24%，增速與省市持平。2022年，新區城鄉居民收入比從2019年的1.80∶1縮小至1.68∶1，明顯低于全?。?.7∶1）、全市（2.65∶1）水平（見圖2），農村居民收入增長速度趕超城鎮居民收入增速。

四、西咸新區推進城鄉融合發展的經驗啟示

西咸新區在推進城鄉融合發展過程中，聚焦人口、產業、空間的深度融合，探索出了一條城鄉融合發展新路徑，對于全省正在推進的城鄉融合和鄉村振興戰略具有重要啟示。

一是堅持整體謀劃，在“路徑怎么走”上積極探索。規劃先行，作為首個以創新城市發展方式為主題的國家級新區，新區強化與西安都市圈、西安—咸陽一體化等重大戰略的融合協同，科學編制國土空間規劃、產業發展規劃等各類規劃，圍繞“人、地、錢、技”等關鍵要素落子布局。實行組團式發展，聚焦區域資源稟賦抓好5個新城建設，打造功能突出、特色鮮明的城市組團；建設全長20公里的新軸線，形成科技創新引領軸；建設秦創原總窗口十大特色園區，打造產城融合的城市要素聚集基底。

二是推進城鄉統籌，在“城鎮怎么建”上大膽開拓。高品質建設中心城區，在全國率先開展海綿城市試點，率先大面積應用“取熱不取水”“零排放”的中深層地熱能無干擾清潔供熱技術，因地制宜建設綜合管廊，大力推廣新型城市建設技術，建成建筑垃圾綜合利用示范項目8個，積極創建無廢城市。因地制宜發展特色小鎮，打造就地就近吸納農業轉移人口的主陣地，茯茶鎮以傳統村落為依托，以茯茶產業鏈為主導，通過一二三產業融合發展，創建為全省首批特色小鎮，近年來已累計帶動就業超萬人。

三是抓好改革創新，在“要素如何流動”上全力破題。加大資金投入，設立西咸新區城鄉發展集團，建立城投公司融資建設平臺，開展整村授信，探索多元化可持續的資金投入機制。抓好科技成果下鄉，建立“專家+技術指導員+特聘農技員+示范基地+示范主體+輻射帶動戶”的鏈式推廣服務模式，推進農業科技成果轉化落地。探索的“一宅兩房”等模式，有效激活了農村土地資源。

四是堅持以人為本，在“人到哪里去”上大膽實踐。圍繞“進得來”，全面放開城鎮落戶限制，拓展完善居住證的社會功能，實現勞動就業、技能培訓、子女教育、計劃生育、醫療衛生、社會保障等領域“一證通”。圍繞“留得住”，加快推進產城融合，深入實施“3+7+N”主導產業，引領帶動工業企業提質增效，鼓勵居民就業創業，成為農村居民就業的重要載體。圍繞“過得好”，全力提升公共服務水平，推進義務教育均衡發展，構建縣域醫療共同體，推進村級醫療服務點全覆蓋。

五、結語

國家級新區是推進城鄉融合發展的先行者，西咸新區的創新探索和實踐經驗表明，城鄉融合發展的過程就是激活城鄉空間生產要素，不斷改變和重組城鄉關系結構。通過促進城鄉要素雙向流動，搭建城鄉產業協同發展平臺，加速科技成果入鄉轉化，推進基礎設施一體化建設，新區已經形成了城鄉融合發展的新局面和自身經驗，通過經驗總結、反復實踐、復制推廣，以期為全省乃至全國其他區域推進城鄉融合發展提供參考和借鑒。

（陜西省西咸新區發展改革和商務局供稿）