街道辦事處管理體制中的問(wèn)題與應(yīng)對(duì)芻議

摘 要：本文基于街道辦事處管理體制的問(wèn)題應(yīng)對(duì)策略研究，在使用文獻(xiàn)資料研究和定性研究法的基礎(chǔ)上，對(duì)街道辦事處和街道辦事處的管理體制內(nèi)涵進(jìn)行了分析，分別從管理規(guī)模，村委會(huì)居委會(huì)的行政化發(fā)展趨勢(shì)以及工作任務(wù)三個(gè)方面探討了現(xiàn)階段街道辦事處管理工作的具體發(fā)展?fàn)顩r，針對(duì)街道辦事處管理體制中出現(xiàn)的職能定位模糊，與部門(mén)之間關(guān)系梳理不明確，與過(guò)重職責(zé)不相符的資金和人力資源投入三個(gè)問(wèn)題，提出了以法律法規(guī)推動(dòng)街道辦職能落實(shí)，街道辦和其他職能部門(mén)關(guān)系梳理以及資源和人力投入強(qiáng)化三項(xiàng)解決策略。

關(guān)鍵詞：街道辦事處；管理體制；問(wèn)題；解決對(duì)策

作為我國(guó)基層政權(quán)重要組織形式之一的街道辦事處，能夠代替政府部門(mén)履行各項(xiàng)基層管理工作，街道辦事處基本職能行使效率將會(huì)直接影響到我國(guó)基層城市政權(quán)的鞏固，并且對(duì)于區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定和諧發(fā)展也有著十分明顯的影響。但實(shí)際上，我國(guó)街道辦事處的行政權(quán)力是以間接方式行使，并非直接行使。街道辦事處在職能行使范圍，行使程度等方面都受到上級(jí)政府部門(mén)的嚴(yán)格管控。街道辦事處轄區(qū)內(nèi)重大事務(wù)處理必須向上級(jí)人民政府經(jīng)過(guò)匯報(bào)、請(qǐng)示，在得到批準(zhǔn)和授權(quán)之后方可執(zhí)行。我國(guó)街道辦事處自創(chuàng)立以來(lái)，管理工作體制隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展在不斷更新。在目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的背景下，街道辦事處的管理工作體制依舊存在職能定位模糊等多種問(wèn)題，針對(duì)街道辦事處職能的發(fā)揮有著明顯的阻礙。本文通過(guò)研究街道辦事處管理體制的各項(xiàng)問(wèn)題解決策略，為今后街道辦事處管理體制的持續(xù)優(yōu)化、實(shí)施提供參考。

一、街道辦事處管理體制概述

（一）街道辦事處

結(jié)合我國(guó)《政府組織法》相關(guān)規(guī)定看來(lái)，市轄區(qū)以及不設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府，在得到上級(jí)人民政府批準(zhǔn)授權(quán)的情況下，可以設(shè)立街道辦事處作為外派機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)承辦市轄區(qū)人民政府以及不設(shè)區(qū)市人民政府交代的各項(xiàng)事務(wù)，并對(duì)當(dāng)?shù)鼐樱ù澹┟裎瘑T會(huì)的工作提供相應(yīng)的指導(dǎo)，在加強(qiáng)基層政權(quán)和群眾聯(lián)系的同時(shí)，對(duì)居民提出的意見(jiàn)和要求及時(shí)進(jìn)行反映。街道辦事處設(shè)置的主要功能是為了進(jìn)一步強(qiáng)化城市居民的工作力度，以便在密切聯(lián)系政府部門(mén)和基層群眾的前提下，確保居民的意見(jiàn)和要求能夠及時(shí)向職能部門(mén)進(jìn)行反映。由此不難發(fā)現(xiàn)，街道辦事處是城市管理機(jī)構(gòu)體系中最為基層的管理機(jī)構(gòu)，與城市居民的生活將會(huì)產(chǎn)生直接關(guān)聯(lián)。

（二）街道辦事處管理體制

街道辦事處的管理體制是指街道結(jié)合轄區(qū)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，并綜合考慮其權(quán)利和責(zé)任建立的組織結(jié)構(gòu)、職能配置、運(yùn)行過(guò)程方面的關(guān)系模式總和。現(xiàn)階段，街道辦事處管理體制改革工作的核心需要更好地發(fā)揮管理體制在推動(dòng)街道區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展方面的重要作用，同時(shí)需要對(duì)街道管理體制產(chǎn)生的消極作用進(jìn)行限制，并逐步探索、解決當(dāng)下街道辦事處管理工作體制和城市區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展匹配性較差的問(wèn)題。

二、當(dāng)下街道辦事處管理工作發(fā)展?fàn)顩r分析

（一）管理工作規(guī)模較為龐大

以我國(guó)街道辦事處的管理區(qū)域劃分來(lái)看，需要以所處城市的自然條件、居民居住狀況作為出發(fā)點(diǎn)，在始終遵循聯(lián)系居民以及各項(xiàng)工作開(kāi)展便利的原則下，保障轄區(qū)內(nèi)部的人口規(guī)模維持在4萬(wàn)到6萬(wàn)人之間。這種街道辦事處人口規(guī)模的劃分能夠最大程度地保障街道辦事處發(fā)揮其行政管理職能，并且轄區(qū)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)社會(huì)能夠保持高效運(yùn)轉(zhuǎn)。但在我國(guó)人口總數(shù)的不斷增加的影響下，這種最優(yōu)狀態(tài)的街道辦事處管理區(qū)域劃分與現(xiàn)行的街道辦事處管理區(qū)域劃分之間存在著明顯的差距。與目前街道辦事處管理規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張的狀況相比，居民在街道辦事處管理工作的過(guò)程中，明顯出現(xiàn)了參與不積極的現(xiàn)象。我國(guó)居民在長(zhǎng)時(shí)間發(fā)展過(guò)程中形成的思維方式已經(jīng)基本固化，對(duì)于社區(qū)和民間非正式組織認(rèn)識(shí)普遍不足，認(rèn)為只有政府部門(mén)才能夠解決自己在生活中遇到的各種問(wèn)題，并且街道辦事處也未真正形成與轄區(qū)居民和諧相處的工作機(jī)制。

（二）居委會(huì)、村委會(huì)出現(xiàn)了行政化發(fā)展趨勢(shì)

我國(guó)街道辦事處在設(shè)立的初期，主要是為了提高各個(gè)區(qū)域的社會(huì)管理和公共服務(wù)的精細(xì)化水平，并不需要市場(chǎng)街道辦事處承擔(dān)有關(guān)城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的過(guò)多職責(zé)。但隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，現(xiàn)階段的街道辦事處已經(jīng)完全具備了行政、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理三方面的職能，這與一級(jí)政府的職能基本相似。目前我國(guó)部分城市實(shí)施的是市政府－區(qū)政府－街道辦事處－社區(qū)工作站的管理工作模式，這種模式使得整個(gè)管理鏈條進(jìn)一步的延長(zhǎng)，各部門(mén)之間的溝通會(huì)面臨多種障礙，很容易帶來(lái)信息溝通失真的問(wèn)題。區(qū)級(jí)政府部門(mén)通常掌握著行政管理的權(quán)力和資源，在設(shè)置街道辦下自己直屬機(jī)構(gòu)的過(guò)程中，這些直屬機(jī)構(gòu)只接受所屬部門(mén)的直接領(lǐng)導(dǎo)，街道辦事處無(wú)法進(jìn)行各項(xiàng)事務(wù)的協(xié)調(diào)。同時(shí)，各個(gè)職能部門(mén)也開(kāi)始將相關(guān)的工作任務(wù)大量的下放到街道，尤其是城市建設(shè)任務(wù)表現(xiàn)得最為明顯，街道辦事處負(fù)責(zé)的建設(shè)工作內(nèi)容具體可以包括道路、綠化、路燈、公園等多個(gè)方面，這也為街道辦事處帶來(lái)了巨大的工作壓力。

三、街道辦事處的工作任務(wù)較重

在街道辦事處管理工作負(fù)擔(dān)較重，但卻缺乏足夠資源的情況下，街道辦事處將村委會(huì)、居委會(huì)和業(yè)委會(huì)納入其基層管理工作體系之中。我國(guó)部分地區(qū)在社區(qū)管理體制創(chuàng)新的過(guò)程中設(shè)立了社區(qū)工作站，并且承擔(dān)街道辦事處所開(kāi)展的各項(xiàng)工作，村民委會(huì)、居民委員會(huì)由當(dāng)?shù)鼐用襁x舉產(chǎn)生，依法開(kāi)展居民自治工作。簡(jiǎn)單而言，社區(qū)工作站站長(zhǎng)或者是副站長(zhǎng)同時(shí)兼任社區(qū)居委會(huì)的主任。因?yàn)榫游瘯?huì)在人力、財(cái)力方面并未保持獨(dú)立狀態(tài)，致使居委會(huì)需要依靠工作站開(kāi)展相應(yīng)的工作，導(dǎo)致社區(qū)工作站所承擔(dān)的各項(xiàng)工作職能已經(jīng)包括了社會(huì)管理的多個(gè)方面，甚至于會(huì)承擔(dān)著一定數(shù)量的黨政事務(wù)。以目前我國(guó)的基層管理工作發(fā)展，居委會(huì)的行政化發(fā)展成了一種必然的發(fā)展趨向，但如果居（村）委會(huì)的行政化過(guò)度發(fā)展，將會(huì)使其在城市基層社會(huì)的代表性逐漸削弱，居民對(duì)于居（村）委會(huì)的認(rèn)同感、歸屬感也會(huì)明顯降低。

四、街道辦事處的管理體制問(wèn)題分析

（一）街道辦事處職能定位模糊發(fā)展

以我國(guó)現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容來(lái)看，街道辦事處的實(shí)際定位是兩級(jí)政府、三級(jí)管理的。這種定位本身就存在著邏輯缺陷，從表面看來(lái)，這種定位方法是將街道辦事處視為一級(jí)管理，而并非是一級(jí)政府，這與現(xiàn)行的地方組織法以及街道辦事處的工作情況完全不符，同時(shí)這種定位從某個(gè)層面上將街道辦事處作為一級(jí)政府。目前我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)中，只有一級(jí)政府能夠行使一級(jí)國(guó)家行政管理權(quán)，從這一層面看來(lái)，我國(guó)街道辦事處實(shí)際上就是三級(jí)政府三級(jí)管理。從機(jī)構(gòu)的設(shè)置層面看來(lái)，我國(guó)街道辦事處的機(jī)構(gòu)設(shè)置和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府存在著明顯的差異。街道辦事處中并未設(shè)置獨(dú)立的人大、政協(xié)一類的機(jī)構(gòu)。但目前我國(guó)街道辦事處的機(jī)構(gòu)改革工作是依舊完全遵循一級(jí)準(zhǔn)政府的要求落實(shí)，因?yàn)榻值擂k事處需要對(duì)具備群眾性和公益性的工作負(fù)責(zé)，不難發(fā)現(xiàn)目前的兩級(jí)政府、三級(jí)管理定位與街道辦事處的具體工作實(shí)踐不一致，致使街道辦事處究竟屬于派出機(jī)關(guān)或者一級(jí)政府仍舊較為模糊，街道辦事處缺乏獨(dú)立的財(cái)政和行政權(quán)力。

（二）與職能部門(mén)之間的關(guān)系沒(méi)有得到梳理

我國(guó)現(xiàn)行的法律制度將街道辦事處明確定位在兩級(jí)政府、三級(jí)管理中，使得街道辦事處和市政府、區(qū)政府之間依賴行政命令支配城市行政管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行的管理方式完全改變。但在具體實(shí)踐中，職能部門(mén)能夠向基層管理機(jī)關(guān)下達(dá)行政命令，并要求其按時(shí)完成任務(wù)，基層管理機(jī)關(guān)卻并未擁有向職能部門(mén)下達(dá)命令的權(quán)利，也沒(méi)有權(quán)利對(duì)其工作進(jìn)行監(jiān)督，這種雙重管理制度無(wú)法在實(shí)踐中發(fā)揮應(yīng)有的作用，街道辦事處的職權(quán)在具體工作中也會(huì)受到嚴(yán)重束縛。在具體工作實(shí)踐中，包括公安、工商、稅務(wù)等在內(nèi)的一級(jí)職能部門(mén)都在街道辦事處設(shè)立了直屬機(jī)構(gòu)，但這些派出機(jī)構(gòu)通常只服從上級(jí)直屬主管領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)的命令，在問(wèn)題處理的過(guò)程中都優(yōu)先考慮部門(mén)利益，街道辦事處尚未對(duì)其形成任何的約束權(quán)力。

（三）與超重職責(zé)不相稱的資金和人力資源投入

在我國(guó)街道辦事處設(shè)立之初，其具體需要負(fù)責(zé)的任務(wù)包括辦理轄區(qū)人民委員會(huì)有關(guān)居民工作的各項(xiàng)事項(xiàng)，對(duì)居民委員會(huì)的工作提供指導(dǎo)，反映居民的意見(jiàn)和要求。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，街道辦事處承擔(dān)著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)方面的雙重管理職能和任務(wù)，并且需要接受來(lái)自市級(jí)和區(qū)級(jí)不同職能部門(mén)的指令性任務(wù)。實(shí)際上，目前街道辦事處的工作和一級(jí)政府的職責(zé)差異十分微小，導(dǎo)致街道辦事處的具體工作中很容易出現(xiàn)顧此失彼的現(xiàn)象，再加之工作人員數(shù)量配置不足，工作人員在較大的工作壓力下，很容易出現(xiàn)抱怨等現(xiàn)象。目前我國(guó)街道辦事處所擁有的各項(xiàng)資源與其管理職能完全不相符，不僅體現(xiàn)在有責(zé)無(wú)權(quán)，缺乏一級(jí)財(cái)政，同時(shí)也缺乏足夠的人力資源。因?yàn)槭艿絺鹘y(tǒng)行政管理體制的深刻影響，上級(jí)政府部門(mén)并未將執(zhí)法處罰權(quán)賦予街道辦事處。街道辦事處需要清理區(qū)域內(nèi)部的違章搭建、亂擺攤等各種行為，但因?yàn)槿狈μ幚頇?quán)和罰款權(quán)只能夠進(jìn)行口頭干預(yù)。目前我國(guó)街道辦事處的經(jīng)濟(jì)來(lái)源包括轄區(qū)政府的財(cái)政部分撥款、稅收超額回?fù)塥?jiǎng)、衛(wèi)生規(guī)費(fèi)、場(chǎng)地租金、企業(yè)管理費(fèi)等，但實(shí)際上卻是依賴于上級(jí)政府的財(cái)政撥款，數(shù)量十分有限。考慮到街道辦事處日常工作任務(wù)十分繁重，并且其中工作人員的生活待遇和福利水平相對(duì)較低，在缺乏足夠?qū)I(yè)人員的影響下，街道辦事處的管理工作水平始終無(wú)法有效提高。

五、街道辦事處的管理體制問(wèn)題解決對(duì)策

（一）以法律法規(guī)推動(dòng)街道辦職能落實(shí)

在街道辦事處管理的工作體制優(yōu)化的過(guò)程中，需要國(guó)家相關(guān)部門(mén)優(yōu)先以法律法規(guī)的形式針對(duì)街道辦事處的職能給出明確的定位。政府管理體制的法定性是我國(guó)現(xiàn)代行政工作體制得以良好運(yùn)行的重要基礎(chǔ)條件，相關(guān)部門(mén)需要針對(duì)街道辦事處的立法工作不斷進(jìn)行優(yōu)化，提高街道辦事處建設(shè)中的法制水平。在我國(guó)依法治國(guó)基本戰(zhàn)略的要求下，依法行政理念早已經(jīng)成為各級(jí)政府部門(mén)日常工作的基本要求。在黨的十八大報(bào)告中已經(jīng)明確提出需要進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)主義法治國(guó)家的建設(shè)，街道辦事處作為我國(guó)城市管理工作體系中的基層政權(quán)，同樣也需要遵循依法行政的要求。國(guó)家立法部門(mén)需要從法律法規(guī)層面入手，對(duì)于街道辦事處的性質(zhì)、職能、工作機(jī)制、資金保障等方面提出明確的要求，促使街道辦事處的發(fā)展和建設(shè)能夠真正走上法治化的發(fā)展道路，保障各項(xiàng)職能的落實(shí)都能夠得到法律條文的支持，確保街道辦事處能夠全方位落實(shí)我國(guó)政府部門(mén)提出的各項(xiàng)方針和政策，為當(dāng)?shù)鼐用裉峁└哔|(zhì)量的公共服務(wù)。

（二）梳理街道辦和其他職能部門(mén)之間的關(guān)系

現(xiàn)階段，我國(guó)政府部門(mén)的管理改革工作尚未完全消除部門(mén)之間條塊分割的問(wèn)題，在絕大部分情況下，街道辦事處是能夠以一種被動(dòng)的狀態(tài)接受來(lái)自上級(jí)政府部門(mén)派出機(jī)構(gòu)的委托，又或者是進(jìn)行信息的傳遞。在今后我國(guó)街道辦事處管理體制改革的過(guò)程中，上級(jí)政府需要進(jìn)一步明確街道辦事處對(duì)轄區(qū)內(nèi)管理權(quán)力，全面突破之前的條塊分割現(xiàn)象，同時(shí)需要賦予街道辦事處職能機(jī)構(gòu)外派機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)，保證能夠?qū)爡^(qū)內(nèi)部各項(xiàng)管理機(jī)構(gòu)的日常工作進(jìn)行監(jiān)督。街道辦事處的上級(jí)政府需要全面推行政企分離，政事分離和政社分離，尤其是在政企分離的過(guò)程中，需要保證街道辦事處與其所處轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展完全脫鉤，保障街道辦事處的全體工作人員工資和經(jīng)費(fèi)都能夠得到來(lái)自政府部門(mén)的財(cái)政支持。在目前我國(guó)社區(qū)管理工作改革發(fā)展的過(guò)程中，街道辦事處的職能重心逐漸從管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)，街道辦事處改革工作要求居（村）委會(huì)和街道辦事處扮演好自己的角色。居委會(huì)需要在協(xié)助政府部門(mén)進(jìn)行社區(qū)管理的過(guò)程中，關(guān)注民間組織的社區(qū)管理中積極作用發(fā)揮。社區(qū)民間組織同樣是社區(qū)建設(shè)和管理工作的重要力量，在改革工作中同樣需要轉(zhuǎn)變自身工作觀念，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)社區(qū)民間組織的支持和培育力度，保障其能夠在轄區(qū)管理工作中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（三）強(qiáng)化資金和人力資源投入

街道辦事處管理工作體制優(yōu)化同樣需要加大資金和人力資源方面的投入。有關(guān)財(cái)政方面的投入強(qiáng)化，雖然沒(méi)有必要在街道辦事處設(shè)置一級(jí)獨(dú)立財(cái)政，但卻需要上級(jí)政府部門(mén)增加財(cái)政撥款又或者提高轄下區(qū)域企業(yè)稅收的地方留成比例，提高街道辦事處日常的工作經(jīng)費(fèi)。

在人力資源投入強(qiáng)化的過(guò)程中。街道辦事處干部人事制度的改革能夠提高干部隊(duì)伍的整體素質(zhì)，借助政府機(jī)構(gòu)改革工作深化、大學(xué)生來(lái)源充足的發(fā)展機(jī)遇，選擇較為年輕且擁有高素質(zhì)適應(yīng)目前街道辦事處發(fā)展要求的大學(xué)生對(duì)街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo)班子和管理層進(jìn)行充實(shí)。政府同樣需要引導(dǎo)街道辦事處內(nèi)的干部人員解放思想，更新工作觀念，在社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)中結(jié)合其他地區(qū)的工作經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)辟全新的工作道路。同時(shí)，街道辦事處內(nèi)部也需要建立完善的優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)工作機(jī)制，擺脫“大鍋飯”思想，對(duì)目前街道辦事處干部工作隊(duì)伍進(jìn)行專業(yè)理論知識(shí)、工作能力、思想道德等方面的綜合考核、淘汰專業(yè)素質(zhì)低下的干部人員，保障街道辦事處現(xiàn)有工作隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)水平。上級(jí)政府部門(mén)需要組織街道辦事處的干部人員定期進(jìn)行集體培訓(xùn)，從思想、業(yè)務(wù)能力等方面入手逐步提高街道辦事處干部以及基層工作人員的專業(yè)水平。街道辦事處所用的干部人事工作制度需要與現(xiàn)行的公務(wù)員制度進(jìn)行銜接，確保街道辦事處的干部人事制度能夠向著科學(xué)化、規(guī)范化的方向發(fā)展。

六、結(jié)語(yǔ)

街道辦事處作為我國(guó)城市發(fā)展中重要基層政權(quán)組織形式，因其職能定位較為模糊，并且與其他職能部門(mén)的關(guān)系梳理不完善，導(dǎo)致街道辦事處承擔(dān)的工作職能運(yùn)行與擁有的資源完全不匹配，影響到了街道辦事處的工作效率和質(zhì)量。在今后我國(guó)街道辦事處管理工作體制改革的過(guò)程中，國(guó)家立法部門(mén)需要以法律制度的形式針對(duì)街道辦事處的職能定位給出明確的規(guī)定，同時(shí)街道辦事處需要梳理與上級(jí)職能部門(mén)和社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)自治組織之間的關(guān)系，保障各職能部門(mén)都能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用，配合資金和人力投入強(qiáng)化提高街道辦事處的管理工作效率和質(zhì)量。

參考文獻(xiàn)：

[1]柳正權(quán)，甘明生.城市街道辦事處管理體制的缺陷及其制度完善——以武漢市為樣本[J].理論月刊，2018（08）：108-115.

[2]陳振會(huì).街道辦事處管理體制存在的問(wèn)題與對(duì)策探析[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇，2017（23）：24-26.

[3]杜世海.城區(qū)街道行政管理體制改革的路徑探索——基于城區(qū)街道辦事處的研究[J].機(jī)構(gòu)與行政，2017（02）：43-45.

[4]楊宏山，李東泉.城市街道管理體制改革的爭(zhēng)論與思考——基于撤銷街道辦事處試驗(yàn)的多案例研究[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（02）：1-7.