土地出讓前期管理中的規劃評估實踐探究

摘 要：隨著我國經濟不斷發展，規劃建設矛盾逐漸顯現，特別是在土地出讓前期管理中，政府部門必須做好規控工作。為此，相關部門必須基于地區出讓的實際情況，制訂科學合理的規劃評估措施，以提升土地出讓前期管理的水平，促進地區經濟可持續發展。本文主要從土地出讓前期管理的角度，論述規劃評估實踐措施，旨在提升土地出讓前期管理水平，希望提供給讀者有價值的信息。

關鍵詞：土地出讓；前期管理；規劃評估

長期以來，土地資源合理利用與優化配置未受到足夠的重視。從改革開放以來，為了有效利用城市土地，我國開始進行城市土地使用制度的改革，改革的進步思路是土地使用從無償使用到有償使用，從行政劃撥到市場出讓，從無限期使用到有限期使用。1987年，深圳開始進行首次國有土地使用權公開拍賣，這為我國城市土地市場化和城市土地使用制度的改革提供了條件。隨著我國城市土地城市改革的不斷深入，有效推進土地要素市場發育。這不僅能夠實現我國城市土地資源高效、可持續利用，同時也能建立和完善社會主義市場經濟體制。

在我國土地制度改革中，依舊存在一些問題。總體來說，中國土地市場化程度還有很多可以發展的空間，需要地區政府科學、合理地進行引導。在土地市場化改革中，政府起到主導作用，特別是在土地出讓前期管理中，政府部門必須做好規控工作。控規在我國城市規劃編制體系中處于重要的位置，有助于落實地區發展戰略要求，對調控城市空間、土地資源以及指導城市基礎設施建設有著重要的作用。隨著我國經濟不斷發展，規劃建設矛盾逐漸顯現，從而引發頻繁控規調整，這會對地區發展造成一定的影響。而土地控制評估工作可以有效提升管理力度，對我國經濟發展有著重要的意義。

一、我國土地出讓制度變遷及其內在機理

（一）土地出讓制度探索和初步建立階段

1982年之前我國土地出讓都是以政府劃撥進行，政府在土地出讓中是主導者。這個時期的土地出讓特征為獲得與使用的無償性、使用期限的無限性等。

（二）土地出讓制度的形成階段

1990年國務院出臺相關的條例，用法律法規指導土地出讓，明確了具體出讓方式、內容以及權屬。其中，土地使用權出讓可以采用下列方式：協議、招標、拍賣等，并明確土地的使用年限。如一般土地使用權限為七十年；專門用于工業用地的土地一般為五十；衛生、文化、體育等用地為五十年等。

（三）土地出讓制度的強化階段

2002年7月1日所施行的規定中，多年的經營性用地協議出讓方式開始逐漸淡出歷史舞臺。相關部門多年來的實踐經驗，提出掛牌土地出讓方式，要求商業、旅游、娛樂等用地必須以招標、拍賣以及掛牌等方式進行出讓。

（四）土地出讓制度深化改革的探索階段

2004年3月，相關部門下發通知，要求各個地區將一些歷史遺留問題在2004年8月31之前處理，并從根本上改變開發商獲得土地的方式。新的土地要求必須實行招標、拍賣、掛牌交易。

二、土地出讓前期管理中規劃評估的內容

（一）規劃評估的定義

為了保障相關項目順利推進，對項目開發地塊的一些未明確因素進行指導與控制，需要對位于重點地區的土地出讓進行整個生命周期的全面管理，對于相關項目，則可以從功能管理、運營管理、建設管理甚至節能等方面入手，進行深入、全面、科學的綜合性評估，并在出讓土地條件中附加相關項目的規劃評估意見，以此形成指導作用。在出讓之前，對一些待出讓的土地建設項目進行評估工作，是規劃領域中的一項創新，也能提升土地出讓規劃管理水平。

（二）規劃評估的目的

土地出讓規劃評估主要是將一些土地出讓進行完善，使其能夠滿足美化城市、提升城市質量的目的。比如土地出讓中，公共空間、建筑形態、地下空間等。通過土地出讓規劃評估可以為城市內部、公共設施等方面工作提供支持，有助于提高土地出讓前期的管理質量。

（三）規劃評估的原則

在土地出讓評估規劃中，要求工作人員應以控規為基本，對一些不涉及控規的部分做出調整。在編制完后，還需要對針對原有控規進行評估。

（四）規劃評估的技術路線

技術線路規劃是土地出讓前期規劃評估的重點內容。在進行相關工作時，可以將城市中一些具有高價值的待出讓土地作為評估規劃的重點，做好周圍社區居民的需求以及城市發展規劃的需求。

三、土地出讓前期管理中的規劃評估實踐

（一）土地收儲

我國土地儲備制度的實施是由專門的土地收儲機構。土地收儲機構必須加強認識和判別風險，重視土地收儲過程中存在的風險隱患，不僅要客觀進行風險評估，還應制訂切實可行的風險規避方法，以實施科學的風險管理。政府部門在土地收儲的過程中主要職能就是制訂相應的法律法規，并賦予土地收儲機構一定的行政權力與政府職能，在宏觀的角度對土地儲備整個過程進行調控。在此過程中，政府必須減少微觀控制以及過量的干預行為。必須以市場經濟為中心，通過貨幣、價格、投資等經濟杠桿將相關決策轉化為各種經濟信息。地方政府應該完善土地收儲的市場化運作機制，且相關機制必須符合市場化原則。第一，應該明確運行主體的性質與職能。城鎮的土地出讓、收儲都是政府的行為。因此，政府在收儲工作中必須擔任起引導角色，不僅要提升城市土地資源配置效率，并保證城市土地交易的公平公正，還應借助市場機制進行運作，并以企業化運作的方式實現國有土地儲備委托經營。這也要求政府部門應該明確土地儲備I機構之間是委托關系。一方面，相關土地儲備機構必須嚴格執行地方政府的土地收購、儲備以及出讓計劃，另一方面也應重視土地儲備市場化運，以提升城市土地收儲工作高效率。第二，相關機構以市場化經濟理念開展土地收儲工作時，應加強經營風險防范。經營風險包括投資決策失誤、開發期延長等。在實際經營過程中會增加財務風險。因此，相關機構必須重視加強經營風險管理。這就要求土地收儲機構應該將風險管理的戰略與土地收儲機構的發展戰略進行匹配，比如構建有效應對外部環境的發展戰略，同時也要制定內部管理較強控制力的風險管理策略。一是土地收儲機構應該對資金流動性、投資決策等進行分析與評價，并從整體上對公司的風險控制力、組織結構等有所把握。土地收儲機構應該制訂中高層管理者、基層業務員等各級職責，并建立清晰的風險管理戰略。同時，土地收儲機構還應該明確目標，并對各種風險因素進行考慮分析，并建立各種風險管理環節與管理流程的協調機制。二是土地收儲機構應該營造全員性的風險管理文化，其風險管理文化應該包括風險管理行為、風險管理環境、風險管理理念等，從而保障土地收儲機構健康可持續發展。由于土地收儲工作中時常會面臨風險，對此，土地收儲機構應該將風險管理意識貫穿到業務的各個階段。土地收儲機構應該積極開展風險防范教育活動，重視風險評估，并將風險管理與部門績效掛鉤，讓風險管理文化能夠融入到收儲工作中的全過程，從而提升土地收儲機構的風險防范能力。三是風險管理需要監督管理。因此，土地收儲機構整個體系包括監管會、中層管理部門、董事會、基層業務人員等應該從自身的職責與權利出發，建立自上而下的報告機制，并按照已經明確的風險管理目標各司其職，由監事會負責監管各個部門的行為規范。應該加強高管層風險管理工作的審計與審核，提高風險戰略的有效性，同時，各部門應該統一管理觀念，盡可能避免利益沖突，提升風險管理的效率。四是土地收儲機構應該加強對風險點的識別，通過審查、調查等方面搜索收儲工作中潛在的風險點，根據風險的類別與特點通過風險規避的方式促使風險管理成本與收益平衡。同時，土地收儲機構應該持續對風險變化程度進行關注，并針對相關風險適時調整公司戰略。另外，土地收儲機構應該保障資金的流動性。如果風險事件后土地收儲機構沒有足夠的資金承擔，就會給土地收儲機構聲譽等方面造成影響，因此，土地收儲機構必須保障擁有足夠應對風險的資金，從而有效抵御相關風險造成的損失。五是土地收儲機構應該改變傳統的管理方式，運用全新的風險管理辦法，科學地評估和計量有助于相關風險事件進行事前監控、事中控制、事后補償等。比如，可以建立信息管理系統，不僅要明確各個環節的工作內容，還應該明確各個崗位人員的職責。六是土地收儲機構應該實行綜合化的風險管理戰略。由于土地收儲機構在風險方面存在很大的被動性，如果常規的風險管理不能發揮出作用，就應該從綜合化的管理方面入手。比如，可以綜合土地收儲機構內部特點，對每一個層面的風險進行識別、度量與管理。第七，就當前我國土地收儲機構的發展現狀以及宏觀環境而言，各個層面的潛在風險都會給土地收儲機構帶來全面風險，這就要求土地收儲機構應該準備判別相關風險因素，不僅要對風險進行分類，還應該組織專門的管理部門以及團隊進行分類管理。比如，土地收儲機構應該合理分配人力、物力資源并對相關風險誘發點進行實時監控，同時還要保障各個部門之間信息溝通順暢，這有利于提升風險防范以及應對的水平，防止風險發生。

（二）土地管理

首先，科學合理的土地前期管理尤為重要。在實際土地建設開發過程中，應該按照相關標準進行必要規范，并進行嚴格控制。加強社區控規，對于出讓土地的面積、出讓土地的高度以及出讓土地的綠地率進行前期調查與記錄。應加強公共設施評估工作。應該對土地出讓地區的公共配套服務設施進行測算工作，根據地塊實際條件按照一定數量進行補充建設。再次，在土地出讓之前，還應對相關土地進行分類和分級，評估小組可以基于附加圖則的規控指標進行匯總、梳理，并制定出可行意見與措施。例如，某個地區有待出讓的土地，在進行前期管理評估時，相關人員可以將社區控規作為普適圖則，基于相關土地性質以及面積等重要指標進行具體規定，并進行規劃管理。

（三）土地評估

為了更好地發揮出城市功能，相關部門必須加強評估工作的重視。在土地出讓前期管理工作中，需要人員明確評估的意義，了解與掌握相關評估的具體方法與內容，以提升土地出讓前期管理規劃和評估的水平。為此，相關部門應該加強人員培訓工作，以保障相關人員能夠掌握有效的方法。首先，在進行實際培訓過程中，應明確相關培訓想要達成什么樣的目標，并基于培訓的目標采取相應的措施。同時，應該在事前做好培訓需求分析，以確定相應培訓想要達成什么樣的目標，并以此制訂相應的培訓方案。其次，應該創新培訓模式，以提高培訓的質量。一是培訓內容方面。在實際培訓工作中，應該重視針對性，力求培訓豐富多樣的培訓體系。因此，相關培訓體系應該基于土地出讓前期管理的需要，建立完善的培訓體系，將重點放在學以致用等方面，重視提高相關人員解決思想問題的能力。二是在培訓的方式上還應該重視人員的性格特點，基于人員的實際情況建立健全培訓網絡，推進信息化建設，借助信息網絡、遠程教育的方式提升，實現網上學習、網上交流等。三是在培訓的效果方面。應該建立健全激勵機制，增強補貼。不僅應該重視對培訓質量與效果的跟蹤，還應該對培訓過程進行考勤記錄，依據培訓過程的記錄以及培訓結果對相關培訓人員實施差異化補貼，以提升激勵的實效性。再次，為了保障相關人員在土地出讓前期管理過程中盡職盡責，還應完善激勵措施。一是從組織方面入手，相關部門應該以激勵性為目的建立薪酬績效委員會，成立薪酬工作小組，切實執行激勵性薪酬措施，以激發員工的工作主動性，提升土地出讓評估的水平。二是完善激勵制度，相關部門應該基于土地評估工作建立相應的激勵措施，將激勵與土地評估的各個環節相結合，用激勵的方式引導員工積極主動地進行工作，以此提升土地評估工作的成效。在激勵措施實踐的過程中，相關部門應積極與土地評估人員進行交流溝通，了解人員的需求與想法，之后結合人員的需求與想法對土地評估激勵措施進行完善，使土地評估人員更好地進行土地評估工作，從而提升土地評估工作的成效。當然，還可以為土地評估人員營造良好的工作氛圍，引導人員積極負責地進行土地評估工作，這能提升土地評估工作的效率與質量。三是加強土地評估工作與績效考核、薪酬管理、人員培訓之間的聯系，為土地評估工作提供保障，使土地評估人員更加積極主動地進行工作。四是優化激勵機制，將其中的一些不合理地方進行排除，制訂完善的激勵機制方案，以增強激勵機制的效果，更好地調動人員的積極性，從而提高人員能夠主動創新。五是實行按勞分配的原則，根據相關人員的工作效率和質量給予相應的薪酬，實現多勞多得、少勞少得的分配原則，確保工資的公平分配，同時，還要減少一些職工學歷等差別對待，實現付出多少勞動得到多少工資的情況，這有助于提升激勵機制的作用，提升土地出讓前期管理水平。

四、結語

通過以上論述可以得知，隨著我國經濟不斷發展，規劃建設矛盾逐漸顯現，而土地控制評估工作可以有效提升管理力度。為此，相關部門必須重視土地出讓的前期管理，做好規劃與評估工作。首先，做好土地收儲工作。比如：必須加強認識和判別風險，重視土地收儲過程中存在的風險隱患，不僅要客觀進行風險評估，還應制訂切實可行的風險規避方法，以實施科學的風險管理。其次，做好土地管理工作。比如：在實際土地建設開發過程中，應該按照相關標準進行必要規范，并進行嚴格控制；加強社區控規，對于出讓土地的面積、出讓土地的高度以及出讓土地的綠地率進行前期調查與記錄。再次，做好土地評估工作。比如：基于土地出讓前期管理的需要，建立完善的培訓體系，將重點放在學以致用等方面，重視提高相關人員解決思想問題的能力；加強土地評估工作與績效考核、薪酬管理、人員培訓之間的聯系，為土地評估工作提供保障，使土地評估人員更加積極主動地進行工作；建立健全激勵機制，加強與員工的聯系，通過溝通交流了解員工的需求，以此對激勵機制進行完善；為員工建立良好的工作氛圍，做好榜樣帶動宣傳的工作等。這些措施可以有效提升土地出讓前期管理中的規劃與評估水平，有助于促進地區經濟長久發展。

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