中央企業混合所有制改革的內部控制完善研究

摘 要：混合所有制改革最初的目的是為了引入民間資本促進生產力提升，黨的十八大進一步圍繞混合所有制改革障礙做了闡述，也使得央企混合所有制改革進一步加快進程。在政府工作報告、“1+N”系列文件中都明確了混合所有制改革是國企深化改革的重要突破口。一直以來，中央企業在國企深化改革中，發揮著較強的表率作用，隨著國企改革的深化，如何在構建高水平社會主義基本經濟制度的進程中有效防范并化解風險，實現對混合所有制改革的深入推進，保障自身不斷做大做強，這也是中央企業目前所面臨的主要挑戰。本文主要從混合所有制經濟改革的重要性和央企完善內部控制方面來進行分析和研究，從加強前期可研分析、優化企業治理結構、建立完善的內部控制制度等，多措并舉、深化改革，希望能為相關企業提供適當參考。

關鍵詞：混合所有制；國企改革；中央企業；內部控制

一、混合所有制經濟改革概述

關于混合所有制經濟（mixed-ownership economy）的理論文獻在西方的研究當中非常有限，由于政治體制的區別，西方國家對混合所有制經濟的探索也受到一定限制，更多的是將混合所有制經濟作為一種公共政策的手段進行研究。20世紀，英國、法國、意大利、德國和加拿大等國對混合所有制經濟都進行了一定探索，均以失敗告終。

混合所有制經濟主要是以混合所有制經濟制度作為基礎，同時也是社會上多種公益關系的互相協調與配合，能夠在很大程度上加快推進國有企業改革，實現國有資產保值增值的步伐。混合所有制經濟進行了進一步闡述，認為混合所有制經濟屬于基本經濟制度的重要實現形式，對國有資本具有放大功能，有助于實現國有資產保值增值的目標。這也充分說明，混合所有制經濟目前已經上升至經濟制度的實現形式高度，肯定了混合所有制經濟的做法，并為我國所有制結構的完善提供了明確方向。在當前經濟社會，發展混合所有制經濟是有必要的。

混合所有制作為一種社會經濟成分以及重要的企業資本組織形式，儼然成為深化國有企業改革的著力點和關鍵點，隨著經濟體制的深化變革，逐漸成為了國有企業深化改革的主要方向。但同時，在過程中發現了國企混改所造成的企業資本、內部控制、治理結構等方面的問題，并致力于處理好這些問題。截至目前，我國國企混合所有制改革階段大致可以分為三個部分，分別涉及以橫向聯合為中心的形式混合階段（1978年—1986年），以股份制為中心的產權混合階段（1987年—2012年），目前步入以治理體系為中心的機制混合階段（2013年至今）。在第一階段，企業與企業之間建立了緊密的合作關系，企業之間不再是單純的相互分割的經營個體，而是相互之間在緊密聯系中，實現各類要素資源的快速流轉，不過受傳統政府管理體制的影響，企業之間的合作深度還有待提升。在第二階段，各所有制企業的股權開始在資本市場通過股份制的形式流轉，股權結構逐漸呈現出多元化的特點，不過在這一階段未將各資本的聯合優勢發揮出來，國有企業和民營企業之間未建立完善的聯合機制，混合后缺少完善的治理機制。在第三階段，混合所有制的重心出現了改變，國企在始終堅持市場化發展方向的同時，通過引進民營企業先進的經營管理理念以及更為靈活的市場機制，充分喚醒了國有資本，增強了民營資本的發展活力。

二、中央企業內部控制完善的重要性

央企混改是國有企業改革的重要內容，它建立在提升市場核心競爭力之上，提升了市場資源的配置效率，建立一個具有更強靈活性的市場化運營機制。內部控制的目的主要是為了防范企業所面臨的風險，在世界不斷演進并變革的背景下，科技革命與產業變革的深入推進，中央企業面臨的挑戰和任務愈加艱巨，但同時也面臨前所未有的發展機遇，如何有效防范化解中央企業的經營風險，內部控制成為了“關鍵一招”。

加強內部控制有利于戰略落地。通過內部控制的復合手段，縱向完善企業的管理鏈條、橫向充分調動生產要素，重視現代企業制度的建立，注重公司治理能力的提高，建立制衡有效的治理結構、科學的組織體系、管理體系、制度體系和流程體系，加強資源配置能力，起到了至關重要的作用。通過內部控制，可以杜絕管理空轉與低效運轉的情況，切實推動企業戰略落地落細落實。在實際生產經營活動當中，由于央企內部各系統運作相對獨立，存在一定的信息壁壘，過程當中會造成一定的資源浪費，而完善的內部控制對公司進行了全生命周期和全過程的科學管控，既可以在生產經營過程中對企業進行保護，還可以實時研判分析企業的資源使用情況，既提升了公司運作效率，也減少了生產資源和要素的浪費，使生產要素支配變得靈活起來，創造更大的經濟價值。

加強內部控制有利于防范化解生產經營風險。通過信息化與數字化結合的內部控制，可以切實提升精益化、精細化科學管理水平，控制范圍覆蓋全體職工、全部生產要素、全部生產過程和全部管理聯調，實現全生命周期、全過程的科學管控，將風險在未發前規避、在萌芽中糾偏，筑牢風險控制警戒線，防止出現新的風險隱患，確保不發生系統性生產經營風險，使生產經營活動始終處于時時有效控制狀態。對于發展得好的業務版塊繼續擴大投入，對于潛虧或產生虧損的業務版塊進行深入分析研判，考慮是否需要調整方向還是徹底關停，以便將企業的損失降到最低。

混合所有制經濟改革下的央企，迸發了前所未有的經濟發展勢頭，部分央企擁有雄厚的資本、資源，但是因為市場化程度不高，企業可能會出現短期的經營困難問題，通過混改的方式，央企可以融合新的管理理念，融合市場化的內部控制制度，從而通過股權結構多元化協調提升企業的市場競爭力。混合所有制經濟改革過后的央企盈利能力逐漸提升，避免因為行政化過重的問題影響中央企業的未來發展。

三、混合所有制改革下的央企內部控制完善策略

（一）加強前期可研分析

在準備進行混合所有制改革前，中央企業應從公司發展戰略、功能定位及發展需要的角度出發，做一次混改前的“體檢”，可以建立一個PEST模型，利用該模型和市場宏觀發展戰略，了解到地方經濟發展條件、行業行情等進行多元化分析，對混改的必要性和可行性進行研究，對于混改后是否能提高企業的市場競爭力、提升企業的運行質效、加強企業的科技創新能力、激發企業的活力、放大國有資本功能、實現保值增值等各方面進行研判，開展多輪全方位內部評審，聘請有關機構、專家參與研究論證，進而提升中央企業開展混改工作的精確導向。

（二）優化企業治理結構

混合所有制改革下的央企內部治理結構是非常復雜的，為落實國有經濟的布局優化、結構調整、資源配置等工作，在中央企業集團層面要積極推進戰略性重組，并結合國資委的工作部署、市場化發展要求等合理調控央企混改的進度，并通過優化企業治理結構的方式，以供給側結構性改革為主線，突出工作主責、主業，提升整體的內部控制效能。充分發揮中央企業優勢，在實行混改的企業建立并完善具有中國特色的現代企業制度，要重視黨的全面領導與公司治理的有機結合，在公司治理中逐漸滲透黨的領導。混合所有制改革中，各方應聯合成立“三會”，正確行使自身權力，健全企業法人治理結構，合理對各治理主體之間的關系進行處理，完善企業治理結構。要充分將黨組織在深化改革中的作用發揮出來，同時發揮出董事會在戰略決策、風險防控等方面的作用，經理層則需要做好經營管理等工作，保證各方各司其職，充分行使好自身權力。完善專職監事委派、履職考核和管理服務體系，堅持監事會獨立行使監督權，促進外部監事履職盡責。圍繞管理能力現代化這一主線，打造更加完善的中央企業管理體系。由于中央企業在混合所有制改革中存在較大層級差異，如果是集團層面上落實混改，需要從上到下將混改工作有效落實，保障整體企業治理結構改革工作不偏不倚，也可以根據不同層級、結構的實際經營情況實現管控與優化。如果是在集團下屬機構開展混改試點，那么需要明確混合所有制改革所面臨的不足，制定科學化的工作方案，不斷總結經驗并吸取教訓，并通過混改的方式提升經營機制和經營效能，積極重構并完善企業治理機制，以市場化、法治化原則為基礎，既要實現資源互補、又要實現有效傳遞、資源共享，充分發揮出央企經營管理市場化改革的價值，并凸顯出央企混改紅利。

（三）加強治理體系建設

中央企業在混改過程中需要不斷優化治理水平，并優化治理體系的建設。建設完善的治理體系，應當始終堅持黨的領導地位，重視法人治理機構的建立，要打造以“三會”和經理層為核心的權力體系，確保經營權、所有權、監管權相互之間的有效制衡，建立權責法定、權責透明、協調運轉的公司治理機制，注重多元化股權結構的建立，提高企業經營機制的靈活性。規范高效的“三重一大”決策制度就是完善企業法人治理結構，通過建立現代企業制度，注重治理效能的提升。企業應當堅持民主決策與集體決策相結合的原則，充分將黨委的領導作用發揮出來，進一步對相關治理主體的權力邊界予以明確，確保可以順利開展內部控制工作，強化對于風險的防范。在央企內部，要有效明確劃定非公成分的監管授權與央企經營權的效率邊界，中央企業在混合所有制改革后應當結合自身需求，建立相對完善的授權調整機制，確保能夠更好地滿足中央企業在混合所有制改革中的需求。中央企業混改的內部控制治理水平高低為，從一定程度上決定了混合所有制改革是否能夠成功，實際的工作中，可以建立“三重一大”信息平臺，面向國有資產重視監管效率的提升，注重國有資產實現保值與增值的目標。

（四）構建“大監督”體系

中央企業在混合所有制改革中，需要深入貫徹落實黨中央提出的要求，在構建法人體系的同時，充分將黨的監督融入其中，重視民主監督與紀檢監察體系的健全。構建黨內監督與公司法人治理結構監督、業務監督和民主監督相統一的協同監督機制和黨委統一領導的完善監管體系。在建立監督體系的同時，要設立專門的監督部門，整合人事、財務、黨建等各監督力量，通過協同落實監管，在各職能部門協同參與的基礎上，形成精準監督，充分將各部門的監督作用發揮出來；要重視聯合監督工作的開展，重視監督效率及質量的提高；在嚴格落實監督的同時，要重視監督結果的應用，及時發現問題并采取相應的解決措施，嚴格落實懲罰措施，提高監督的權威性；為提高監督的整體效率，還需要重視信息化手段的運用。

（五）構建“大風控”體系

中央企業要統籌構建包含合規管理、法律風險防范、財務管理、全面風險管理的“大風控”體系，將風險管控貫穿于決策、管理和執行的全過程，融入企業中心工作和生產經營的各個環節，織牢織密風險防控網。突出重點領域和關鍵環節的風險管控工作，推動“三個不得”“十個嚴禁”走深走實。優化風控體制機制，細化風險管理責任，硬化紅線剛性約束，強化糾紛案件治理，固化風控優秀文化，牢牢守住不發生根本性、系統性、顛覆性風險底線，筑牢風控根基。落實《中央企業合規管理指引》，將合規管理納入法治建設工作總體布局，完善合規管理體系建設，加快合規文化培育，提升內控和風險管理的有效性。加強審計監督、監事監督、內控評價監督，促進企業依法合規經營。緊盯關鍵環節，嚴防國有資產流失，加強監測預警與糾偏，針對不同類型、不同程度的風險，建立分類分級風險評估與應對機制，利用數字化、信息化手段，建立風險預測與評估模型，進行動態監測預警，確保守住不發生重大風險底線。

四、結語

綜上所述，混合所有制經濟在我國經濟發展中扮演了很重要的角色，隨著國內大循環和國內國際雙循環的發展推進，也將走向世界，讓世界矚目。中央企業在混合所有制改革領域的探索，充分捕捉了市場需求，讓資源配置更高效、產業結構更優化，從根本上調和了國有企業與民營企業之間的矛盾和問題，大力推動了中央企業發展，其中的根本保障就是中央企業的內部控制完善，以此實現了國有企業保值增值，提高了國有資產收益水平，向建成世界一流企業的目標不斷邁進。

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