重大工程社會責任政府規制體系及傳遞路徑研究

摘要：基于我國獨有的“政府-市場”二元作用的制度情境，政府規制在推動重大工程社會責任建設治理的過程中發揮著重要作用。通過對目前我國重大工程實際建設過程中政府規制機構設置及職能分工進行系統梳理，同時針對重大工程社會責任政府規制的作用機制進行探究，規整出我國重大工程社會責任治理過程中政府規制要求具體傳遞路徑，厘清多元復合及多部門協同的治理體系，并提出針對性的政府規制治理策略。

關鍵詞：重大工程社會責任；政府規制；傳遞路徑；政府治理

0 引言

重大基礎設施工程是指為社會生產、經濟發展提供基本公共服務的大型基礎設施項目，具有一定的公共產品屬性。其外部性決定了應履行社會責任，即各利益相關方在項目全生命周期內通過政策和實踐更廣泛地提高社會福祉的責任。通過對國內外重大工程社會責任的相關研究進行梳理總結，將重大工程社會責任內容劃分為4個維度：經濟與質量責任、法律與規范責任、環境與倫理責任、政治與公益責任。

基于重大工程項目重要的戰略意義及其鮮明的公共產品屬性，由政府部門委托的項目法人負責實施，其組織模式具有獨特的政府-市場二元機制。因此，政府-市場二元制度的典型情境決定了重大工程社會責任的建設治理在受到市場機制約束的同時，還必須接受政府的治理、管控、調配。重大工程社會責任中的政府規制是通過法律等相關手段對重大工程利益相關方進行約束從而提升重大工程社會責任，具體包括相關法律法規、工程規則制度、工程行業規范和政府監督等。此外，重大工程社會責任管理還涉及社區穩定、移民拆遷安置等多種政治任務，具有高度的特殊性和復雜性特征，由此決定了政府規制在推動重大工程社會責任履行方面的重要作用。

根據重大工程項目所屬領域的不同，國家發展和改革委員會（以下簡稱“國家發展改革委”）、自然資源部、交通運輸部和國家稅務總局等國家部門對重大工程社會責任均具有監管職能。然而，政府各部門主要是針對自身管轄范圍內的社會責任行為進行約束，較為碎片化，目前尚未成立專門治理機構或體系針對重大工程社會責任進行全過程的總體監管。同時，由于政府各機構層級間不清晰的權責分配，呈現出鮮明的“條塊”特征，在監管過程中政府無法全面有效發揮規制作用。目前，我國重大工程項目社會責任履行狀況并不樂觀，社會責任異化現象大量出現，成為重大工程可持續發展的“絆腳石”，給重大工程帶來社會責任治理難題，重大工程項目社會責任治理有效性面臨巨大挑戰。

基于此，對政府在重大工程社會責任建設過程中的作用機制及規制要求的具體傳遞路徑進行系統梳理，構建完善的重大工程社會責任政府規制體系，探究重大工程社會責任政府規制傳遞路徑，以完善重大工程社會責任監督管理機制，推動政府全面有效地發揮規制作用，從而提高社會責任的可持續性，并阻斷異化風險。

1 重大工程社會責任政府規制機構設置及職能分析

1.1 國務院及國家發展改革委

以蘇通大橋、鎮江揚州長江公路大橋等項目為例，重大工程項目需向國務院計劃主管部門提交建設申請和可行性研究報告，通過國務院全體會議、總辦公會研究及各主管部門綜合評定，獲得批準后方可確定為國家重點建設項目。

以怒江水利工程為例，國家發展改革委協同怒江市政府、國家環保總局及環保非政府組織（NGO）等社會團體評審《怒江中下游流域水電規劃報告》，并針對怒江水壩環境影響問題召開審查會，此后又聯合國務院西部開發辦和云南省政府針對怒江水電總體情況進行調研、考察和召開座談會，最終正式批準建設怒江水電基地。

1.2 國務院下屬各部委

生態環境部主要針對環境與倫理、政治與公益方面的社會責任制定總體規制要求，并針對下屬各機構進行監督和管理，具體包括生態環境監測、自然資源利用評價及移民安置等，具體如圖1所示。

交通運輸部主要負責針對經濟與質量、法律與規范及環境與倫理方面的社會責任進行監管，具體包括制定總體規制、監督下屬機構執行情況等，主要涉及重大工程安全生產監督、建設質量評估及環境影響等方面，具體如圖2所示。

水利部主要針對經濟與質量、環境與倫理及政治與公益方面的社會責任制定具體規制要求，并進行監管和約束，具體涉及制定水土保持有關政策、擬訂水利工程移民安置規劃、針對涉水違法行為進行監督和查處等，具體如圖3所示。

自然資源部主要針對參建方在項目建設和運營過程中涉及法律與規范、環境與倫理等方面的社會責任進行規制，具體涉及重大工程項目的建設用地規劃及審批、自然資源監督管理和信息發布、國土規劃違法處理、國家自然資源的開發利用等，具體如圖4所示。

此外，財政部還負責重大工程建設資金的審核、批復和管理。針對中央投資的國家重大工程項目，財政部需要出具出資證明并辦理財政撥款，同時對重大工程項目財政資金的使用情況進行監督和檢查，以確保財政資金專款專用，避免工程腐敗行為；審計署負責對資金的預算執行進行稽查及監督工作；國家稅務總局主要負責監督和管理建設和運營過程中的繳稅行為。

2 重大工程社會責任政府規制機制分析

對政府各部門的機構設置及職能分工進行系統梳理，可以發現國務院在重大工程項目社會責任規制體系中作為監督者角色，發揮決策規制作用；國家發展改革委作為國務院的職能部門，在權責范圍內負責全國重大工程項目的規劃、審批和稽查工作；各部委根據職能范疇不同負責制定各自領域內重大工程項目社會責任總體規制要求，其下屬各級政府職能部門在符合總體規制要求的基礎上根據各轄區實際發展情況制定具體規制要求，發揮監督規制作用；國務院下屬各級部委及相關職能部門作為執行者角色，主要發揮監督規制作用。重大工程社會責任政府規制機制如圖5所示。

3 重大工程社會責任政府規制傳遞路徑分析

3.1 重大工程社會責任政府規制傳遞路徑揭示

重大工程組織結構具有高度復雜性，建設過程需要多方協調與資源整合，此時指揮部、建設委員會等協調議事機構的成立發揮了重要的治理作用，如南水北調工程建設管理委員會、上海世博會組織委員會、港珠澳大橋管理局等。同時，結合我國獨特的政府-市場二元交互制度情境，重大工程建設一般采取委托管理模式，政府作為業主方，通過招標等方式將項目的建設實施委托給具體的建設單位，由其組織負責項目全過程的決策和建設。

鑒于此，重大工程社會責任政府規制要求需要經歷從中央政府到地方政府及各職能部門，再到具體的建設單位及其下屬各管理部門的傳輸過程。在這一過程中，中央政府、地方各級政府、相關職能部門及建設單位扮演著不同的角色，共同推進重大工程社會責任的治理。重大工程社會責任政府規制傳導路徑如圖6所示。

政府通過政府委托的形式將重大工程社會責任總體規制傳達給指揮部等臨時議事機構，指揮部等臨時議事機構又以市場委托形式將具體規制傳達給各利益相關方，項目各利益相關方再通過內部機構設置切實履行重大工程社會責任方面的具體規制要求。

3.2 重大工程社會責任政府規制傳遞路徑利弊分析

在我國特有的政府-市場二元機制之下，政府規制機制的設置有利于重大工程參建方形成制度性壓力，提高其社會責任履行的自覺性和積極性，推動重大工程項目各項社會責任的切實履行。以工程指揮部這種特殊的規制模式為例，可以充分發揮高層級領導的權威性，借以協調各政府部門之間的關系，高效整合行政資源，從而提高重大工程建設效率及對各參建單位的行政約束力。然而，這種政府主導的規制模式也存在一定的局限性，具體如下。

3.2.1 政府規制體系權責分配模糊

我國政府各層級間權責分配不同，表現出鮮明的“條塊”特征，重大工程社會責任政府規制體系存在一些內在問題。首先，不同政府部門之間存在職能交叉及重復的問題，導致出現多頭領導現象，阻礙重大工程社會責任的切實履行。政府規制機制的建立是為了從整體上推動社會責任的切實履行，不同部門的職責設置是各個部門博弈權衡的結果，但不意味著這個結果是最優解。不同政府部門之間存在不同的規制目標，如環保部主要側重于考察建設過程中對環境的影響，重點關注各種排放指標的控制，而國家發展改革委、住房和城鄉建設部等其他部門則更多考慮的是應該承擔的經濟與質量責任。規制目標的差異性導致各級規制部門之間存在矛盾性，從而加大了規制傳導和執行過程中的風險性，以至于中央政府各項規制政策和要求的實際效果不盡人意。例如，招投標機制的初衷是優勝劣汰，以得到合理的造價控制建設成本，但行業規則的不合理利用導致偷工減料等行為出現，不僅易于激化甲乙雙方的矛盾，更易導致其成為腐敗滋生的重災區。

3.2.2 兼任現象提升腐敗風險

重大工程項目通常由中央或地方政府發起，政府通常會委派相關行政職位人員兼任工程指揮部的高層管理人員。在這種“強政府、弱監管”的情境下，很容易產生工程腐敗等隱性風險，同時可能導致監管機制失靈，使通過規制壓力提高社會責任的效果大打折扣。在項目初期，重大工程指揮部的領導由政府相關領導兼任，所以其廉潔性與重大工程項目社會責任的履行情況有直接聯系，一旦出現工程腐敗，后果不堪設想。因此，要加強對各級管理人員的審查和監督，對于存在貪污腐敗及其他不作為甚至違法亂紀情況的人員進行嚴格查處，以起到警示作用。

3.2.3 各參建單位社會責任約束力度參差不齊

針對參與重大工程項目建設的不同類型的企業，政府規制所發揮的作用也分為不同等級。一般情況下，國有企業的社會責任履行情況良好，在無合同的情況下仍然能積極地參與項目建設，因為國有企業與政府之間存在特殊的非正式規制。對于國有企業來說，政府掌握其高層管理人員任命和罷免的權力，可以根據國有企業的具體工作情況采取相應的激勵與約束措施。如果國有企業在重大工程建設過程中存在社會責任缺失的現象，政府可以通過嚴格的行政層級結構對其管理人員進行處理；如果國有企業較好地履行了相應的社會責任，既提升了政治業績，又得到了政府的政策激勵和優待，可以得到更多的項目和市場機會。而對于普通企業而言，政府行政制度的約束和激勵效果相對較弱，這也是影響其社會責任建設的一個重要因素。此外，我國建設的重大工程中包含大部分的整治工程，如南水北調、西氣東輸等，履行相應的社會責任是各參建企業的應盡義務和道德要求，如未履行應盡的社會責任，將面臨違規等問題。這些隱形的非正式規制在一定程度上對參建企業的社會責任建設起到了約束作用。政府規制政策本身存在一定的差異性，既包括各地方政府之間的差異性，還包括地方政府與中央政府目標的差異性，從而導致地方政府有時并未完全按照中央政策執行，而是從自己的利益角度出發采取不同措施。以高鐵網絡建設為例，中央政府考慮的是政治經濟等宏觀全局的發展需要，而地方政府更多的是考慮自己的經濟地位和地方政府業績，建設動機的不同導致了社會資源的浪費和規制傳導的失靈。

4 結語

對政府規制在推動我國重大工程社會責任建設的過程中所發揮的作用機制及具體的傳導路徑進行探究，可以發現在中國特色社會主義制度的情境之下，政府規制對于約束參建方行為、提升其履行社會責任的自覺性、推動重大工程項目治理及可持續發展等發揮了重要作用，但目前我國重大工程社會責任政府規制機制也存在一定的局限性，如政府職能交叉問題、兼任問題和目標差異性問題等。基于此，需要不斷推動重大工程社會責任制度化建設，健全法律環境；建立重大工程社會責任標準體系，系統推進重大工程社會責任建設工作的落實；完善重大工程社會責任政府激勵機制，提高參建方自覺履行社會責任的積極性。

參考文獻

［1］李遷，朱永靈，劉慧敏，等.港珠澳大橋決策治理體系：原理與實務［J］.管理世界，2019，35（4）：52-60，159.

［2］何壽奎.重大工程多元投資主體社會責任行為邏輯及網絡化治理［J］.企業經濟，2021，40（3）：5-14，2.

［3］樂云，李永奎，胡毅等.“政府-市場”二元作用下我國重大工程組織模式及基本演進規律［J］.管理世界，2019，35（4）：17-27.

［4］舒歡，蔣伏心.重大疫情災害中的工程建設企業社會責任履行研究［J］.南京社會科學，2020（7）：60-67.

［5］許恒，郭正楠，華憶昕.社會傳染視角下的企業社會責任決策與政府引導研究［J］.產業經濟評論，2021（1）：78-95.

［6］張勁文，盛昭瀚.重大工程決策“政府式”委托代理關系研究——基于我國港珠澳大橋工程實踐［J］.科學決策，2014（12）：23-34.

［7］郭莉，董慶多.環境規制、組織合法性與企業綠色創新［J］.工業技術經濟，2022，41（2）：52-61.

［8］李永奎，樂云，張艷，等.“政府-市場”二元作用下的我國重大工程組織模式：基于實踐的理論構建［J］.系統管理學報，2018（1）：147-156.

［9］宋民雪，劉德海，尹偉巍.經濟新常態、污染防治與政府規制：環境突發事件演化博弈模型［J］.系統工程理論與實踐，2021，41（6）：1454-1464.

［10］劉哲銘，隋越，金治州，等.國際視域下重大基礎設施工程社會責任的演進［J］.系統管理學報，2018，27（1）：101-108.

［11］薛小龍，王璐琪.重大工程管理理論演化與發展路徑［J］.系統管理學報，2018，27（1）：192-199.

［12］樂云，張云霞，李永奎.政府投資重大工程建設指揮部模式的形成、演化及發展趨勢研究［J］.項目管理技術，2014，12（9）：9-13.

PMT

收稿日期：2022-10-28

作者簡介：

楊德磊（1982—），女，博士，副教授，碩士生導師，研究方向：重大工程社會責任。

李佳文（1998—），女，研究方向：重大工程社會責任、大型項目管理。

祝軍（1972—），男，博士，研究方向：大型項目管理。

彭久東（1983—），男，高級工程師，研究方向：大型項目管理。

李晶（1997—），女，研究方向：重大工程社會責任、大型項目管理。