高質量教育體系建設的宏觀政策聯動及其進路

摘要：黨的二十大報告將建設高質量教育體系納入“實施科教興國戰略-建設教育強國-辦好人民滿意的教育”的教育宏觀政策構境，形成聚力強國興起和民族復興的政策聯動機制。這既是教育與社會發展、教育自身發展以及教育與人的發展之間關系演進的歷史必然，也是教育發展的內在邏輯要求。具言之，高質量教育體系建設以科教興國為戰略指針和發展動力，實現教育體系的系統進化與功能優化耦合平衡；以建設教育強國為目標指向和支撐保障，實現教育體系的外延與內涵互嵌互構；以辦好人民滿意的教育為價值歸旨和路徑導引，實現教育體系的需求鏈與生產鏈、供給鏈銜接轉化。三個維度相互聯結、互為助力，共同推動教育高質量發展。

關鍵詞：高質量教育體系；教育宏觀政策；政策聯動

中圖分類號：G40" " 文獻標志碼：A" " 文章編號：1001-862X（2023）05-0005-008

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*基金項目：國家社會科學基金項目“新時代美好生活觀引領的高質量教育發展進路研究”（21BKS018）

作者簡介：阮成武（1964—），安徽六安人，安徽師范大學教育科學學院教授、博士生導師，教育部“長江學者”特聘教授，主要研究方向：教育基本理論、教育政策；鄭夢娜（1993—），女，安徽蕪湖人，安徽師范大學教育科學學院博士生，主要研究方向：基礎教育政策。

教育宏觀政策是具有統領性、全局性、長遠性的重大教育政策議題和決策，形成教育改革發展的頂層設計及四梁八柱。其既有各自的目標指向、內涵邊界和功能定位，又共同服務于黨和國家的中心工作和總體戰略，指向較長時期經濟社會發展總體目標和戰略全局。這就決定了教育宏觀政策之間具有邏輯關聯性和相互支撐性，需要系統思考和整體把握，做到統籌推進，協同聯動。

黨的二十大報告以“實施科教興國戰略，強化現代化建設人才支撐”為專章主題，以加快建設教育強國、科技強國、人才強國為戰略目標，以“辦好人民滿意的教育”為教育引題，形成“實施科教興國戰略-建設教育強國-辦好人民滿意的教育”的宏觀政策邏輯構境［1］３３－３４。在此構境之下，提出落實立德樹人根本任務、加快建設高質量教育體系、發展素質教育、促進教育公平等教育宏觀政策。（1）目前學術界關于高質量教育體系建設的研究，重在探索其形成背景、價值取向、內在邏輯和實施路徑，鮮見從教育宏觀政策邏輯視角進行關聯性分析和統合性把握。同樣，政府及教育主管部門在解釋和貫徹這一政策時，也缺少與其他相關教育宏觀政策的關系統籌，在系統性、整體性推進時，容易導致高質量教育體系建設與其他教育宏觀政策相脫節，難以形成推動教育高質量發展的倍增效應。

誠然，高質量教育體系建設包含“高質量”和“教育體系”兩個核心詞。“高質量”作為教育改革發展的核心任務和內在要求，體現了新發展理念，錨定了教育高質量發展的目標。“教育體系”是國家根據經濟社會和人的發展需求而建立的提高國民素質和培養人才的制度系統，是實現國家發展戰略和人民美好生活向往的教育實體支撐。在“實施科教興國戰略-建設教育強國-辦好人民滿意的教育”政策邏輯構境下，高質量教育體系建設的宏觀政策聯動，既是教育自身發展的規律性反映，也是實現強國興起和人民美好生活的目的性驅動，體現合規律性與合目的性的統一。高質量教育體系建設與實施科教興國戰略的政策聯動，是對教育與社會發展規律性關系的能動把握，實現高質量教育體系建設的社會發展功能；與教育強國建設的政策聯動，是對教育發展內涵與外延規律性關系的能動把握，彰顯高質量教育體系建設的本體性功能；與辦好人民滿意的教育的政策聯動，是對教育與人的發展之間規律性關系的能動把握，體現高質量教育體系建設的人的發展功能。這種政策聯動及其機制的形成，不僅有利于突破從教育視角看教育的認知局限性，而且有利于突破由教育部門發展教育和改革教育的體制局限性、人才培養過程和質量評價與用人單位實際需要相脫節的治理局限性，為高質量教育體系建設提供更加有力的資源條件保障、體制機制保障和質量評價杠桿，發揮政策聯動效應，實現教育高質量發展。

一、高質量教育體系建設與實施科教興國戰略的政策聯動進路

改革開放后，黨的中心工作轉移到依靠科技進步和提高勞動者素質促進經濟建設的軌道上來，與之相應是科教興國戰略的提出和深入實施，在推動教育體系由規模擴展向高質量發展的轉型升級的同時，發揮教育對科教進步和經濟社會發展的重要支撐作用。

一方面，根據社會發展和人的發展需要，健全和發展國民教育體系和終身教育體系。1993年《中國教育改革和發展綱要》首次提出要“形成具有中國特色的、面向二十一世紀的社會主義教育體系的基本框架”，并確立“建立起比較成熟和完善的社會主義教育體系，實現教育的現代化”遠景目標。［2］2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《教育規劃綱要》）從戰略的高度提出，以構建更加完善的現代國民教育體系和基本形成終身教育體系為目標，形成中國特色社會主義現代教育體系建設框架。［3］１５－１６2018年全國教育大會上，習近平總書記提出要努力構建德智體美勞全面培養的教育體系，形成更高水平的人才培養體系。［4］2020年，黨的十九屆五中全會以“建設高質量教育體系”［5］為引題，使之上升成為一項具有統領性的教育宏觀政策。黨的二十大報告將建設高質量教育體系和發展素質教育、促進教育公平統籌推進，加快義務教育優質均衡發展和城鄉一體化，強化學前教育、特殊教育普惠發展，高中階段學校多樣化發展，加快高等教育“雙一流”建設，職業教育類型化發展，建設全民終身學習的學習型社會、學習型大國，完善學生資助體系及學校管理和教育評價體系。［1］３４

另一方面，加強教育體系建設對科教興國戰略的支撐和促進功能。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》提出：在普及九年義務教育的同時，調整中等教育結構，大力發展職業技術教育，高等教育能自主培養高級專門人才和進行科學技術開發。［６］《中國教育改革和發展綱要》提出，中等及中等以下教育，由地方政府在中央大政方針的指導下，實行統籌和管理；積極推進農村教育、城市教育和企業教育綜合改革，促進教育同經濟、科技的密切結合；高等教育要堅持面向經濟建設，培養高級專門人才、發展科學技術文化和促進現代化建設。［2］1997年，黨的十五大進一步促進科技、教育同經濟的結合，解決科技和教育體制上存在的條塊分割、力量分散問題。黨的二十大報告將科教興國戰略作為人才強國和創新驅動發展戰略的基礎和先導，將建設高質量教育體系納入“實施科教興國戰略-建設教育強國-辦好人民滿意的教育”的宏觀政策邏輯鏈。這表明我們黨和國家對教育、科技、人才與高質量發展之間相互作用規律的認識進一步深化，并明確貫穿到科教興國戰略的實施過程中。［7］

綜上，高質量教育體系建設目標和內涵不是由教育自身建構和規定的，而是其對社會發展需要的外在適應和滿足程度。其與科教興國戰略的政策聯動，前者指向教育體系及其質量保障和建設水平，表現為教育的系統進化；后者指向教育擔當興國和強國使命所要實現的產出和貢獻，表現為教育的功能優化。兩者政策聯動實現系統進化與功能優化耦合平衡。

（一）下好科教興國戰略先手棋，促進教育體系的系統進化

教育體系是社會有機體的重要組成部分，構成社會大系統運行發展的重要基石，對科技創新體系、現代化經濟體系以及人口高質量發展等方面具有全局性、先導性和基礎性功能。圍繞“科技是第一生產力、人才是第一資源、創新是第一動力”［1］３３，黨的二十大報告在教育、科技、人才三大強國建設大邏輯下，形成科教興國和國興科教的雙向政策邏輯。在此之下，加大教育的戰略性投入，切實推進教育優先發展，既是實施科教興國戰略的邏輯要求，也是教育、科技、人才有機結合、統籌推進的現實必然。

為此，以習近平新時代中國特色社會主義思想以及習近平總書記關于教育的重要論述和最新指示批示精神為根本遵循，在強國建設大棋局和科教興國戰略實施中，通過超前謀劃、優先安排和法治保障，在組織領導、發展規劃、資源保障、經費投入等方面加大力度，進一步鞏固提升教育發展優先序，以此為高質量教育體系建設提供更加充分的經費、人力、制度、技術和社會保障，促進教育的系統進化，為高質量發展提供人力資本支撐。特別要防止一些人和一些地方滋生“教育投入已經差不多了，可以放一放”“教育發展過剩”的想法和論調，克服各種內在和外界的困難、干擾，保持教育優先發展的戰略定力和政策韌性，為高質量教育體系建設提供堅實的物質基礎和政策保障。

（二）將高質量教育體系建設作為實施科教興國戰略的基礎工程，實現教育體系的功能優化

從發展歷程看，實施科教興國戰略從最初以促進科技發展為重心、以服務經濟為核心，到全面融入“五位一體”總體布局，作為全面建設社會主義現代化國家的基礎性、戰略性支撐。在此之下，實施科教興國戰略應將高質量教育體系建設作為基礎工程，全面落實科教興國戰略的教育使命，全面提升教育的社會服務功能。

一是構建德智體美勞全面培養的教育體系，強化為黨育人的功能實現。高質量教育體系建設的根本任務使命，是培養社會主義建設者和接班人。2018年5月，習近平總書記同北京大學師生代表座談時提出：“人才培養一定是育人和育才相統一的過程，而育人是本。人無德不立，育人的根本在于立德。這是人才培養的辯證法。”［８］因此，應圍繞培養什么人、怎樣培養人、為誰培養人這一根本問題，將育人的根本錨定在立德上，建立健全立德樹人落實機制，完善以為黨育人為宗旨的學科體系、教學體系、教材體系、管理體系，完善學校管理和教育評價體系，突破應試教育路徑依賴，形成促進學生德智體美勞全面發展的長效機制。

二是形成更高水平的人才培養體系，提高為國育才的能力水平。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，構建高質量的教育體系和全方位全周期的健康體系，旨在優化人口結構，拓展人口質量紅利，提升人力資本水平和人的全面發展能力。［5］這也昭示著新時代由高速增長向高質量發展躍遷，要求教育從規模增長向質量提升轉變，培養和造就出能解決我國關鍵核心技術領域“卡脖子”問題的拔尖創新人才和國家戰略急需人才，聚力建設國際科技創新中心、世界重要人才中心和創新高地，推動實現科技自立自強和人才引領驅動。同時，加強職業教育、高等教育、繼續教育協同創新和產教融合創新，促進高等教育學科專業與產業鏈、創新鏈、人才鏈相互匹配、相互促進，源源不斷培養技術更新和產業升級急需的高素質技術技能人才、能工巧匠和大國工匠。

三是健全德智體美勞全面培養的教育體系與人才培養體系聯結溝通機制。習近平總書記指出：“素質教育提出20多年了，取得了一定進展，但總的看各地區成效不夠平衡。說到底，是立德樹人的要求沒有完全落實到體制機制上，教育的指揮棒在中小學實際上是考試分數和升學率，在高校主要是科研論文，關于德育、素質教育的應有地位和科學評價體系沒有真正確立起來。這是一個必須解決的老大難問題。”［9］348為此，高質量教育體系建設應充分發揮教育評價的指揮棒作用，統籌推進育人方式、辦學模式、管理體制、保障機制改革，切實破除“五唯”頑瘴痼疾，健全立德樹人落實機制和拔尖創新人才培養機制。努力使不同性格稟賦、興趣特長和素質潛力的學生都能接受符合其成長需要的教育，獲得奉獻社會、造福人民和創造美好生活的能力，使高質量教育體系成為科教興國戰略強大的人力資本生產源和供應庫。

二、高質量教育體系建設與教育強國建設的政策聯動進路

歷史地看，黨和國家很早就著力于強國建設與教育體系建設的關聯。一方面，實施教育優先發展戰略，通過教育體系建設及質量提升把教育做“強”。黨的十四大報告提出必須把教育擺在優先發展的戰略地位，努力提高全民族的思想道德和科學文化水平，這是實現我國現代化的根本大計。［１０］《中國教育改革和發展綱要》指出，真正樹立社會主義建設必須依靠教育和“百年大計，教育為本”［2］的思想，采取切實有力措施，落實教育的戰略地位，加快教育的改革和發展，開創教育事業的新局面。《教育規劃綱要》圍繞人力資源強國建設要求，最早提出向教育強國邁進的目標，確立強國必先強教的價值邏輯。［3］９－１１在此之下，強調必須始終堅持把教育擺在優先發展的位置，完善中國特色社會主義現代教育體系，加快從教育大國向教育強國、從人力資源大國向人力資源強國邁進。另一方面，黨的十九大報告將建設教育強國作為中華民族偉大復興的基礎工程，突出教育強國對于強國興起和民族復興的支撐功能。［１１］《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》把教育強國作為2035年首批實現的強國目標之一。［5］習近平總書記在中共中央政治局第五次集體學習會關于建設教育強國的講話，堅定“教育興則國家興，教育強則國家強”“要堅持把高質量發展作為各級各類教育的生命線，加快建設高質量教育體系”［1２］的信念和信心，將教育強國核心宗旨和功能錨定在服務高質量發展，支撐強國興起和民族復興。同時，進一步以基礎教育為戰略基點，高等教育為戰略龍頭，全面促進教育高質量發展。

學理上看，對于高質量教育體系建設與教育強國建設的關系認識，存在“奠基論”和“結果論”兩種不同理解。前者將加快建設高質量教育體系理解為建設教育強國的奠基工程，進而“以高質量教育體系支撐教育強國建設”［1３］。后者主張教育強國建設以建設高質量教育體系為著力點，高質量教育體系建設的過程和結果是建成教育強國。［1４］事實上，兩者都是要解決業已建成的世界規模最大的教育體系與強國興起的戰略需要不相適應的問題，以實現教育高質量發展為共同目標。區別在于高質量教育體系建設是高質量發展在教育領域的實現載體和具體落實，旨在推動教育由規模擴張向高質量發展的躍遷；教育強國作為強國建設的重要先導和目標構成，在推動教育由“大”到“強”的同時，增強教育對強國興起和民族復興的支撐力與貢獻力。兩者的內在契合性在于，高質量教育體系不僅包含教育自身發展水平之高，也包含教育服務強國建設和民生改善能力之強。同樣，教育強國不僅指教育自身之強，成為在教育領域具有強大的實力和影響力的國家，也包含服務高質量發展，成為強國興起、民族復興的有力支撐。因此，教育強國建設不是游離高質量教育體系建設之外另搞一套，而是為其規定具體的外延要求，并為之提供巨大動力和保障條件。高質量教育體系建設內涵也不是由教育自身規定和決定的，而是由教育強國建設需要所賦予和要求的，兩者互嵌互構，形成政策聯動進路。

（一）將教育強國建設作為高質量教育體系的外延形態，實現以“強”促“高”

教育強國是一個綜合性概念和政策目標。有學者認為，教育強國的本質特征是“通過優先發展教育，建設一個教育綜合實力和服務能力強大的國家，構建全體人民普遍享受優質教育服務的教育制度，構建具有世界先進水平的現代教育，實現教育強國和教育富民，為建設一流國家提供強有力的支撐”［1５］。也有學者將其概括為“不僅僅指教育系統本身的強，還包括教育系統與社會其他系統互動關系的強和支撐外在系統能力的強”［1４］。習近平總書記從新時代中國特色社會主義思想的理論深度和戰略高度，指出：“我們要建設的教育強國，是中國特色社會主義教育強國，必須以堅持黨對教育事業的全面領導為根本保證，以立德樹人為根本任務，以為黨育人、為國育才為根本目標，以服務中華民族偉大復興為重要使命，以教育理念、體系、制度、內容、方法、治理現代化為基本路徑，以支撐引領中國式現代化為核心功能，最終是辦好人民滿意的教育。”［1２］概而言之，教育強國既要在教育上成為世界一流強國，也要成為全面建成社會主義現代化強國的戰略先導，為強國興起和民族復興提供戰略支撐。

具體而言，一是教育強國建設應以立德樹人為根本任務，以為黨育人、為國育才為根本目標，建立健全大中小學思想政治教育一體化體制機制，培養擔當民族復興大任的時代新人，以培根鑄魂、立德樹人能力之強，推動高質量育人體系和人才培養體系的建設。二是教育強國建設要以教育理念、體系、制度、內容、方法、治理現代化為基本路徑，把人口資源轉變為人力資源和人才紅利，實現人才自主培養能力和拔尖創新人才培養能力雙提高，以教育對高質量發展的支撐力、貢獻力之強，實現教育高質量發展。三是教育強國建設堅持以人民為中心發展教育，將促進教育公平融入到教育領域綜合改革的各方面各環節，縮小教育的城鄉、區域、校際、群體差距，以滿足群眾“上好學”的美好生活需要實現能力之強，為全體人民共同服務的公平而有質量的教育體系的形成奠定教育基礎。四是教育強國建設要加強黨對教育事業的全面領導，加強頂層設計、統籌協調、整體推進、督促落實，將制度優勢轉化為教育強國建設的新動能，以黨對教育領導能力之強，促進教育高質量保障體系的建設。

（二）將高質量教育體系作為教育強國建設的核心內涵，實現以“高”促“強”

以強國建設大邏輯進行推論，高質量發展是中國式現代化的本質要求，教育高質量發展則是中國式教育現代化的本質要求。因而，教育強國建設核心要義是推動教育由規模擴張向高質量發展深刻轉型，“把高質量發展作為各級各類教育的生命線……以教育高質量發展賦能經濟社會可持續發展”［1２］。因此，教育強國建設應以教育高質量發展為宗旨，將高質量教育體系建設作為教育強國建設的核心內涵。

具言之，一是圍繞培養什么人、怎樣培養人、為誰培養人的教育根本問題，健全立德樹人落實機制和拔尖創新人才培養機制，以培養全面發展的社會主義建設者和接班人的高素質，凸顯教育強國的育人能力之強。二是夯實基礎教育戰略基點，充分發揮高等教育龍頭作用，進一步加強科學教育、工程教育，有效增強關鍵核心技術攻關、國家戰略人才和急需緊缺人才支撐能力，以人才自主培養和拔尖創新人才培養的高水平，支撐教育強國的社會貢獻能力之強。三是堅持以人民為中心發展教育，滿足人民日益增長的美好生活需要，以促進教育公平和全體人民共同富裕的高水平，提升教育強國厚植人民幸福之本的服務能力之強。四是深化教育領域綜合改革，增強教育改革的系統性、整體性、協同性，推動形成教育高質量發展的體制機制，以教育治理體系和治理能力的高效能，實現教育強國的躍升能力之強。五是加強師德師風建設，培養高素質教師隊伍，弘揚尊師重教社會風尚，以教師地位保障和教育教學的高標準，打造教育強國的師資隊伍之強。六是要推進教育數字化，建設全民終身學習的學習型社會、學習型大國，以教育信息化助力教育現代化的高水平，引領教育強國的技術保障能力之強。七是擴大教育對外開放，積極參與全球教育治理，有效利用世界一流教育資源和創新要素，以教育綜合國力和國際競爭力的高水平，建設具有重要影響力的世界教育中心，發揮教育強國的國際影響力之強。

三、高質量教育體系建設與辦好人民滿意的教育的政策聯動進路

高質量教育體系建設與實施科教興國戰略聯動，并不意味走向國家主義和社會本位論，而是把實現人民對美好生活的向往作為現代化建設的出發點和落腳點。同樣，其與教育強國戰略聯動也不僅是為了國家富強，而且還要以教育之力厚植人民幸福之本，“最終是辦好人民滿意的教育”［1２］。這不僅為高質量教育體系建設與辦好人民滿意的教育政策聯動提供價值基礎，也提供了實踐條件和實現進路。

改革開放后，教育從此前為無產階級政治服務轉向為社會主義現代化建設服務，無論是招生錄取制度，抑或專業設置和就業體制機制，都主要著眼于經濟建設需要，重視加強教育體系的“生產鏈”。與之相應的，國家的公共資源也主要投向國民經濟建設，投入教育、醫療等民生領域相對有限，嚴重匱缺的教育經費也主要投向與經濟建設直接關聯的高等教育。此時教育體系建設突出教育的“國計”功能，存在與需求鏈和供給鏈相脫節的問題。隨著改革開放和市場經濟發展，社會分化不斷沖擊社會公平的根基，教育公平面臨嚴重挑戰，“上學難”、“上學貴”成為我國特殊階段出現的特殊的社會現象。在此背景下，以解決人民“上學難”、“上學貴”問題為導向的教育體系“供應鏈”建設明顯加強，并帶動“生產鏈”的變革和發展。黨的十六大報告明確提出，堅持教育為社會主義現代化建設服務，為人民服務。［1６］2006 年 ，胡錦濤在中共中央政治局第 34 次集體學習時強調，堅持把教育擺在優先發展戰略地位，努力辦好讓人民群眾滿意的教育。 ［1７］黨的十七大把教育列為以改善民生為重點的社會建設六大任務之首，將教育公平作為社會公平的重要基礎，旨在辦好人民滿意的教育。《教育規劃綱要》提出教育“寄托著億萬家庭對美好生活的期盼” 的重要論斷，把促進公平作為國家基本教育政策，強化教育公平的主要責任在政府，滿足人民群眾不斷增長的多層次、多樣化的教育需求，辦好人民滿意的教育。［3］９

新時代以來，高質量教育體系建設與辦好人民滿意的教育政策聯動進一步加強。習近平總書記指出：“高質量發展，就是能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要的發展，是體現新發展理念的發展，是創新成為第一動力、協調成為內生特點、綠色成為普遍形態、開放成為必由之路、共享成為根本目的的發展……更明確地說，高質量發展，就是從‘有沒有’轉向‘好不好’。”［9］2３8-2３9習近平總書記在參加十四屆全國人大一次會議江蘇代表團審議時強調，高質量發展“必須以滿足人民日益增長的美好生活需要為出發點和落腳點，把發展成果不斷轉化為生活品質，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感”［1８］。因此，高質量教育體系建設與辦好人民滿意的教育在價值旨趣上是根本一致并內在契合的。前者更多是作為一種目標導向和價值追求，解決“為誰辦教育”的需求鏈問題；后者則在“如何辦教育”“辦什么樣教育”的生產鏈、供給鏈問題上給出解決思路和制度安排。兩者在通過促進教育體系的需求鏈與生產鏈、供給鏈銜接轉化形成政策聯動進路。

（一）堅持需求導向，形成基于人民滿意的高質量教育生產鏈

教育發展的質量維度，包括滿足生活經濟和人的發展需求的適應性、教育投入與發展對社會發展貢獻的效率，以及教育公平與教育機會均等三種不同含義。［1９］三者往往只有在特定歷史和現實條件下才能實現兼得和統一。經過改革開放40多年的持續努力，無論是學前教育、義務教育，還是高等教育、職業教育，都實現了從“有學上”向“上好學”的重要轉變，這也必然推動教育供求關系根本轉型，以及教育發展內涵的躍遷。即“學有所教”由規模擴增和機會保障向質量提升和公平獲得轉變。這就是要在增加和保障教育資源供給總量的同時，改進教育資源配置機制和方式，促進教育發展成果更多更公平惠及全體人民，增強人民群眾教育獲得感和滿意度。換言之，新時代高質量教育體系之“質量”，不只是教育內部質量，而是要與人民群眾美好生活需要相契合，以此衡量是否辦好人民滿意的教育，在教育發展的質量內涵上進一步拓展和實現不同維度的統一。

為此，高質量教育體系建設要以人民群眾教育需求為導向，在供給側改革上發力，形成基于人民滿意的高質量教育生產鏈。具言之，一是推進教育的創新發展，在入學機會、教育教學、評價方式和招生錄取等環節深化改革，打破制度壁壘和路徑依賴，進一步促進教育公平。二是推進教育的協調發展，統籌解決區域、城鄉、校際、群體之間教育不平衡問題，努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育。三是推進教育的綠色發展，在全社會樹立科學的人才觀、成才觀、教育觀，加快扭轉教育功利化短視化傾向，形成健康綠色的教育生態和青少年成長環境。四是推進教育的開放發展，加強對外開放和雙向交流，有效利用世界一流教育資源和創新要素，不斷豐富和擴大優質教育資源。五是推進教育的共享發展，進一步促進教育起點、過程和結果的機會公平、權利公平和規則公平，讓每個人都能通過教育獲得人生出彩的機會，進而使高質量教育體系成為全體人民實現共同富裕和創造美好生活的重要基礎和有效路徑。

（二）重視需求分析，形成基于人民滿意的高質量教育供給鏈

從建成世界規模最大的教育體系到建成高質量教育體系，不僅在于“質量”的提升，也需要“體系”的健全與完善。在以往及現有教育體系中，“高質量教育”一直都以一定的質量水平、體量規模和空間分布存在著，只是受制于一定的體制機制而導致供給和分配的不平衡不充分問題突出。無論是之前人們競相追逐的“重點校”“重點班”及“211”“985”，還是當下指稱的“優質教育資源”“雙一流”，都是“高質量教育”的存在形式。問題是這種“高質量教育”不僅體量不夠大，分布不夠合理，衡量標準單一，而且機會獲得和權利分配偏好于特定人群，區域、城鄉、校際和群體之間不平衡，競爭壓力巨大，出現所謂“內卷”“佛系”“躺平”等各類新興文化現象。如何由偏好特定人群和限于特定層次、類型、空間的“高質量教育”，轉變為全體人民共享的高質量教育，并不是既有“高質量教育”體量擴增，而是要在供給機制和方式改革上實現突破。換言之，并不是把所有高校都辦成清華、北大，把所有中小學都辦成景山學校或是人大附中，把“辦好人民滿意的教育”理解成讓所有孩子都能上這樣的學校。

實踐上，“辦好人民滿意的教育”由政治宣示具化為教育政策，需要進行話語轉換和技術實現。“人民”不是抽象的，而是指不同家庭背景、學段、不同區域和學校的學生及其家長，以及與教育相關的用人單位等利益群體。同時，“滿意”也不是籠統和單一的，而是有具體可測度的范圍、指標和內涵。教育作為一種培養人的社會活動及制度安排，涉及機會獲得、資源分配等切身利益問題，攸關人的未來前途和長遠發展。辦好人民滿意的教育包括幾種政策含義：一是基本教育機會的供給讓人民感到滿意，二是教育資源配置的體制設計和機制的實施讓人民滿意，三是教育質量能夠基本符合人民的期望和要求。［２０］顯然，三者的實現條件和供給方式存在區別。高質量教育體系建設不能一概而論、一個標準，而應通過需求分析建立以公平正義為導向的高質量教育供給鏈。

首先，加強優質均衡的基本公共教育服務體系建設，實現基本教育機會供給的人民滿意。黨的二十大報告提出，要加快義務教育優質均衡發展和城鄉一體化，優化區域教育資源配置，強化學前教育、特殊教育普惠發展。［1］３４這不僅需要進一步剝離此類教育供給與行政區劃、城鄉、戶籍、房產等制度性和非制度性因素的黏合，也要進一步遏制資本的直接或間接介入帶來的教育競爭、分化和焦慮，使人民群眾通過國家建立的優質均衡的基本公共教育服務體系，獲得一種底線的和直接的教育滿意。

其次，通過招生考試和錄取政策等制度層面變革，實現教育資源供給和機會獲得的人民滿意。具言之，現有教育體系中，初中階段面臨普通高中與職業高中的分流、優質高中與一般高中招生的分層，以及優質高中招生指標按一定比例的分配到校。目前各地普遍實行高中“普職比大體相當”的制度設計，以及優質高中招生計劃指標分配到校政策，雖然在促進教育均衡和公平上產生積極作用，但與人民群眾教育意愿和期待依然存在差距。“指標到校”政策作為一種“補償性”的政策執行，并沒有為學校帶來任何效益上的改變。相反，各學校因為執行這一政策還要付出相應的“效率”成本。在績效的標準之下，教育公平政策執行無法讓人“滿意”。［２１］為此，制度設計上應擴大此類教育機會的選擇空間和選擇彈性，增加招生錄取的志愿選項及二次、三次選擇機會，紓解填報志愿時“非此即彼”的緊張感。通過促進教育多樣化發展，加強教育體系的類型化發展，增強招生錄取標準和錄取賽道的多元化，以此緩解人民群眾多樣化個性化教育需求對教育供給的挑戰與壓力，使不同稟賦和需求的學生獲得適合自己的高質量教育及成長成才機會。

最后，適應人民群眾對教育期待和需求的新變化推進教育質量變革，以更加充分的教育結果獲得實現人民滿意。質量是人類生產和生活的重要保障，不同社會和歷史條件下人類生產和生活需要又促進質量變革，賦予新的質量內涵。高質量教育體系建設的核心任務是要以新時代美好生活觀為引領，推動質量意識、質量標準、質量管理的深刻變革，以此扭轉教育功利化、短視化傾向；發展素質教育，培養學生發展核心素養和學習能力；彌補和縮小社會成員之間人力資本差距，促進社會階層流動，擴大中等收入群體，促進全體人民共同富裕。同時，培養人的理想信念、塑造社會價值觀和道德風尚，滿足人民群眾日益增長的精神文化需求，不斷豐富人的精神世界，提高人的生活品質。

概言之，教育宏觀政策具有內在一致性和相互支撐性，共同指向并服務于黨和國家中心工作和總體戰略。黨的十九屆五中全會提出“建設高質量教育體系”［5］。黨的二十大報告在此基礎上，進一步將其納入“實施科教興國戰略-建設教育強國-辦好人民滿意的教育”的教育宏觀政策構境，形成聚力強國興起和民族復興的政策聯動機制。在此宏觀政策構境下，高質量教育體系建設以下好科教興國戰略先手棋，促進教育優先發展，并以此作為實施科教興國戰略的基礎性支撐，實現教育體系的系統優化與功能優化耦合平衡。以教育強國建設作為高質量教育體系的外延形態，將高質量教育體系作為教育強國建設的核心內涵，“強”與“高”相互支撐，實現教育體系的外延與內涵互嵌互構。以人民滿意作為導向和標準加強高質量教育體系建設，并基于對人民群眾教育需求進行科學分析來改進教育資源配置的體制機制，旨在促進教育體系的需求鏈與生產鏈、供應鏈銜接轉化。三者以高質量教育體系建設為內核和支撐，科教興國戰略實施發揮戰略指針和動力引擎作用，教育強國建設發揮目標指向和支撐保障作用，辦好人民滿意的教育發揮價值歸旨和路徑導引作用，相互聯結和助力，共同形成推動教育高質量發展的政策倍增效應。

注釋：

（1）本文限于篇幅，著重分析高質量教育體系建設與實施科教興國戰略、建設教育強國、辦好人民滿意的教育之間的政策聯動及進路，暫不涉及其他教育宏觀政策、一般政策和具體政策。

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（責任編輯 郭 清）