審計委員會框架下內部審計嵌入國有企業績效治理

[摘要]內部審計如何在完善中國特色國有企業現代公司治理中發揮更重要作用是一個值得研究的重大課題。本文遵循審計委員會框架，基于內部審計嵌入績效治理視角，研究國有企業績效管理體制設計、架構績效運行體系、績效評價規則重構，并提出關鍵事項指引，以期拓寬內部審計視野，做實研究型審計，助力國有企業公司治理與績效管理高質量發展。

[關鍵詞]審計委員會" 國有企業" 內部審計" 績效治理" 績效管理

本文系教育部人文社會科學研究規劃基金“黨組織建設與國有企業績效管理體系有關問題研究（20YJA630062）”項目成果

黨的二十大報告指出要“完善中國特色現代企

業制度”，2023年政府工作報告強調要“完善中國特色國有企業現代公司治理”，上述要求的提出標志著中國國有企業改革進入深化提升的新時代。內部審計如何在完善中國特色國有企業現代公司治理中發揮更重要作用，成為值得研究的重大課題。作為確保公司受托責任全面有效履行的一種內部治理機制，內部審計通過履行“監督、評價和建議”職能，在公司治理中發揮重要作用。內部審計的治理功能有利于公司治理績效的提升，這已得到理論與實務界的一致認同。2018年3月1日開始施行的《審計署關于內部審計工作的規定》（審計署令第11號）將內部審計目標定位為“促進單位完善治理、實現目標”。可見，國有企業內部審計嵌入績效治理，既有理論呼喚，更有實踐需求，不僅可以為適應審計監督全覆蓋實現對公權力監督打基礎、固根本，還能夠及時掌握績效監控信息，提出內部審計建議，是實現增值型內部審計的必由之路。

國有企業在服務經濟發展中發揮著支柱和龍頭作用。然而，其在績效治理的認識、績效管理的科學合理性等方面還有待進一步開展理論學習與實踐探索。為此，本文遵循審計委員會框架，立足內部審計嵌入績效治理視角，以國有企業為研究對象，對其績效管理體制機制和制度體系進行設計，將內部審計嵌入國有企業績效治理過程，重構評價規則，以期拓寬內部審計視野，做實研究型審計，增強內部審計建議的有效性和穿透力，助力國有企業公司治理與績效管理高質量發展。

一、審計委員會框架下內部審計嵌入績效治理：組織機構設置

（一）組織機構設置

為使公司績效管理體系能夠規范、有效運行，促進公司高質量發展，本文基于內部審計嵌入績效治理的視角，建議國有企業成立績效管理組織機構，進行績效決策與監督。這些績效管理組織機構主要有：公司績效管理委員會，下設公司績效管理執行小組、公司績效管理申訴中心。其中績效管理監督執行小組下設績效管理監督執行小組辦公室，辦事機構設在內部審計部（見圖1）。績效管理申訴中心主要負責接收、審核、處理績效申訴，協調績效管理中的常規性矛盾，以及發現績效管理中存在的問題并提出相應建議，辦事機構設在黨群工作部門。

公司績效管理委員會主要負責研究確定公司績效管理的整體思路框架，審核績效管理章程（辦法），監督檢查績效管理章程（辦法）的執行狀況，對考評過程及結果進行監督、檢查并糾偏。績效管理監督執行小組主要負責按照績效管理章程（辦法）的要求執行公司績效管理工作，包括組織制定績效考評指標，收集分析績效信息，核算季度、年度的各部門績效考評結果。在績效管理過程中，被評價部門（或下屬單位）若認為受到不公平對待或對考評結果有爭議，有權在接到績效反饋結果后的3個工作日內向上級主管或績效管理申訴中心申訴。申訴時需要以書面形式提交申訴報告，績效管理申訴中心負責將部門申訴統一記錄備案并組織開展績效申訴工作。

（二）設置依據

本文基于內部審計嵌入績效治理視角研究提出的績效管理機構設置，是一種更適配于國有企業組織績效治理模式的績效管理機構設置實踐。之所以提出這種組織機構設置，關鍵性的理由在于績效管理具體辦事機構需要兼具“獨立性”“專業性”和“政治性”特質。

1.內部審計部的“獨立性”更顯著。績效管理涉及利益關系，最忌諱的是“運動員”與“裁判員”同體一身。審計署令第11號發布后，內部審計部門實行與業務部門差異化的內部審計考核體系，作為審計對象的同級業務部門不參與對內部審計機構及其負責人的績效測評。因而，相較于其他部門，內部審計部的“獨立性”更顯著。

2.內部審計部的“專業性”更可信。績效管理牽涉公司戰略規劃、績效政策設計、績效目標配置等諸多環節。一方面，績效考評中的大部分數據來源于財務部，內部審計部的“專業性”更利于其判斷財務數據的合理性、準確性與合法性；另一方面，績效管理中組織績效與人員績效的分層推進與逐級評價，使得在組織績效管理方面，內部審計部更具“專業性”優勢。

3.內部審計部的“政治性”更突出。國有企業公司治理的政治性、科學性、人民性，對績效治理提出更高要求。中央審計委員會辦公室、審計署印發的《“十四五”國家審計工作發展規劃》中明確提出“健全各級黨委審計委員會工作運行機制”。切實把黨的領導融入公司治理各環節，成立黨委審計委員會或董事會審計委員會已經或即將成為國有企業一項制度性要求。通常，審計委員會辦公室設在內部審計部，內部審計部必須定期經由審計委員會辦公室向審計委員會匯報工作，因此更加突顯內部審計部的“政治性”特質。

二、審計委員會框架下內部審計嵌入績效治理：體系流程分析

對于內部審計嵌入績效治理視角下的國有企業績效管理體系，王鍇（2022）研究提出建立黨領導下的績效治理體制機制，設計了如表1所示的國有企業績效分層和制度分級體系。本文將繼續基于內部審計嵌入績效治理視角，側重從體系架構和運行流程等方面，研究分析內部審計嵌入績效治理的運行體系。

（一）流程設計依據

國有企業負責人經營業績考核實施多年來，績效結果與績效目標分化問題一直沒能得到有效解決。吳春波（2005）將其評析為系“一種改良或改善，而不是實質性的改革”，認為“其預期的短期和長期效果是有限的”。國有企業在應對復雜商業環境帶來的治理挑戰、追逐高績效的企業目標時，可能存在“產出與結果之間的差距”，既有來自不完善的組織管理過程和控制的影響，更應關注產出與社會情境的互動過程所帶來的不確定性。加強黨對國有企業全面領導，確保上下級之間的服從關系和同級部門間的配合關系。在推動黨的領導落實到公司治理各環節與國有企業實施全員績效考核之間，通過推進黨組織融合到企業績效管理體系，架起“組織績效”橋梁如圖2所示，進一步融入并鞏固黨在國有企業的基層權力，徹底筑牢國有企業的“根”和“魂”。

推動以管資本為主的國資監管體制改革，關鍵在于將“黨管干部”原則與抓好“組織績效”結合起來，實現國有企業組織績效與個人績效有機統一。國有企業的“董事長（黨委書記）”由上級（主管）部門任命，主管部門按制度規定的程序完成選人用人的過程。若是缺乏企業績效管理的數據支撐依據，僅憑上級（主管）部門掌握信息和任用前的組織考察，信息不對稱問題可能難以避免，“形象工程”“面子項目”乃至其他諸多投其所好的決策可能難以根除。遵循審計委員會框架，基于內部審計嵌入績效治理視角架構國有企業績效管理運行體系，將“經營績效+黨建績效”結合起來，夯實“一崗雙責”管理模式。

如圖2所示的國有企業績效管理體系架構，體現了以下設計依據或創新思想。

1.全面落實黨對國有企業績效管理的領導。習近平總書記在黨的二十大報告中強調：“黨的領導是全面的、系統的、整體的，必須全面、系統、整體加以落實。”將黨的領導全面落實到國有企業績效管理全過程，可以將黨組織融入公司治理各環節，推向縱深、走向基層，更加有效地在工作開展中發現或找出問題，發揚黨內民主，激發基層黨組織的活力，加強基層黨組織與黨員和群眾之間的密切聯系。

2.有效發揮審計委員會橋梁紐帶作用。中央審計委員會組建成立以來，“地方各級黨委、中央和地方國有企業相繼設立黨委審計委員會，黨對審計工作的領導向縱深發展”（邱曉霞，2023）。國有企業設立黨委審計委員會，不僅有效提升了內部審計的獨立性，更進一步提升了審計監督質量及審計協同效率。內部審計嵌入績效治理，可以針對所發現的問題，及時發表審計意見、提出審計建議，直至下達審計整改通知，實現審計建議和整改制度化、常態化、績效化的全覆蓋，以便有力、有效推動國有企業“管資本”責任落地，構成完整的責任鏈條，成為國有企業黨組織履行“抓方向、管大局、保落實”職責，打通“促落實”的組織通道。

3.形成“內部審計部+財務部+人力資源部”企業管理“鐵三角”。從組織績效到個人績效、從績效數據收集到績效信息生成、從績效組織到績效溝通，處處離不開財務部、內部審計部和人力資源部相互之間的依存與配合，通過“績效管理監督執行小組辦公室”把三個部門聯結在一起，形成一套績效管理整合機制，架構起管理“鐵三角”，合力共促企業績效管理體系在企業經營管理實踐中更好地發揮績效引領作用。以績效薪酬發放為例，每月由績效管理監督執行小組牽頭負責，各個歸口職能部門按照各單位《績效合約》要求向設在內部審計部的“績效管理監督執行小組辦公室”報送績效數據；然后由“績效管理監督執行小組辦公室”根據《績效合約》要求，運用各個職能部門報送的績效數據，核定各單位月度經營績效，報經績效管理監督執行小組組長審定之后，形成各單位月度經營績效考評結果（組織績效），發送給人力資源部，經人力資源部審核之后，下發給各單位，再由各單位將本單位月度績效（組織績效）按照人力資源部頒發的《關于全員崗位績效管理指導意見（試行）》考評分配至本單位每一位職工，形成本單位人員績效考評表（人員績效），報送人力資源部。最后由人力資源部將經審核的各單位人員績效考評表，發送給財務部，由財務部按照各單位人員績效考評表確定的標準發放績效薪酬。

4.實現公司“經營績效”管理體系與“黨建績效”評估體系的耦合與同構。強化以業績為導向的考核激勵，構建以“組織績效”為聯結的經營績效管理體系，通過績效計劃、績效實施與輔導、績效評估、績效反饋與運用等環節，深入推進全員績效考核，形成“環節鏈管理”閉環，有助于解決上級監管部門與企業之間的信息不對稱問題。同時以推進黨建與生產經營深度融合為導向，以企業改革發展成果來檢驗黨建成效，形成對管理干部“個人業績考核檔案”，更好地激勵黨員干部干事創業激情，發揮“嵌入、引領，協同、覆蓋”作用。

（二）體系運行流程

國有企業通過推進“依章治企”，把黨的領導內嵌到公司治理結構，通過理清“前置研究討論”職責權限，履行“把方向、管大局”職責；通過完善“一肩挑”“雙向進入、交叉任職”“一崗雙責”的領導體制，組織帶領基層黨支部和黨員“發揮兩個作用”，實現“保落實”職責。基于內部審計嵌入績效治理視角，國有企業績效管理體系的運行管控，至少需要涵蓋以下10項內容或過程。

1.公司績效管理政策與運行體系的形成。

（1）黨委（黨組）提出在國有企業建立并開展組織績效與個人績效、經營績效與黨建績效相統一的績效管理體系的動議。

（2）經理層根據黨委（黨組）的工作部署，成立由內部審計部、財務部和人力資源部工作人員為主的“績效管理監督執行小組”并指派績效管理監督執行小組組長負責組織協調。

（3）績效管理監督執行小組要結合企業經營實際，研究擬定全面績效管理政策制度，搭建績效管理框架體系，經總經理辦公會、黨委（黨組）會、董事會等多輪次會議討論確定之后，提交職工代表大會審議。

（4）績效管理監督執行小組依據職工代表大會審議通過的績效管理政策制度和框架體系，研究制定具有可操作性的績效管理辦法或實施細則，擬定提出將納入《績效合約》中的各績效單位的績效目標、績效指標和指標值，形成公司績效管理基本方案（草案），并召集所有績效單位進行培訓和會議討論，基本達成一致意見后，報送黨委（黨組）會議審議。

（5）黨委（黨組）審議同意之后，再由經理層報送董事會審批。

2.公司與各單位正式簽訂《績效合約》。

（6）績效管理監督執行小組依據經黨委（黨組）、董事會審批后的績效管理基本方案，在公司管理實踐中組織開展1—3個月的“試運行”，并根據“試運行”的實際情況進行調整改進，連同內部審計建議一并報黨委（黨組）會議討論。

（7）績效管理監督執行小組依據經黨委（黨組）會議通過的績效管理基本方案，印制《績效合約》并組織召開《績效合約》簽訂會議。其中，公司層面的《績效合約》由董事長與總經理作為代表簽訂；部門或單位層面的《績效合約》由總經理代表公司與各單位負責人簽訂。

3.定期召開績效例會進行反思與檢討。

（8）績效管理監督執行小組要抓好績效運行中的評價和監控工作，定期召開績效例會（每周、每月或每季）。其中，內部審計部要“下足功夫、摸準情況、吃透政策”， 逐項逐條研究績效指標完成情況，在績效例會上提出有針對性的建議，做到“敢提、會提”盡本職，“提得準、落得下”顯水平。

（9）黨委（黨組）、董事會要全力支持并發揮各級黨組織的組織力推動工作落實，安排主要領導參加定期召開的績效例會并逐一進行點評，通過經年累月地抓好“促落實”工作，為建設一流企業“強基固本”。

4.績效總結、資料歸檔與績效信息使用。

（10）績效管理監督執行小組要協調做好年中、年終績效總結，形成各類績效管理檔案，包括內部審計部在嵌入績效治理的過程中所提出的內部審計建議檔案。同時與單位黨委組織部門、人力資源部門協同做好各單位黨政負責人和公司職工績效管理檔案，做好績效信息使用工作。

基于內部審計嵌入績效治理視角，將內部審計嵌入國有企業績效管理體系，發揮內部審計的政治性、獨立性和專業性作用，壓實壓緊審計建議“前半篇文章”，為扎實做好審計監督“后半篇文章”銜泥堆土。

三、審計委員會框架下內部審計嵌入績效治理：評價規則重構

政治晉升是國企高管的重要激勵誘因（賴明發，2018）。2006年開始，全國各地區漸次推進干部績效考核改革實踐。在這個大背景下，各級各類國有企業不斷深入推進黨企聯動合力共推績效管理工作覆蓋，發揮績效管理“指揮棒”作用，對企業各單位負責人進行年度綜合績效考評，引領企業創造積極正向的績效文化氛圍或環境，挖潛增效促增長。

（一）績效考評對象

國資委開展中央企業負責人經營業績考核，目的是通過引入競爭機制，激勵以中央企業負責人為代表的“關鍵少數”帶領全體職工大力提升國有企業績效。為此，審計委員會框架下內部審計嵌入績效治理的績效考評對象主要是本企業所屬各單位主要負責人（包括行政負責人、黨組織負責人、分管副職）。將內部審計嵌入績效治理，每年開展企業各單位負責人績效考評，建立干部績效考評檔案，為落實《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》，積累審計資料，盡可能較早發現問題線索，提出審計建議，促進干部履職盡責、擔當作為。

（二）績效考評規則

內部審計嵌入績效治理視角下的國有企業各單位負責人績效考評，建議劃分為三個維度，具體設置情況如表2所示。必須說明的是，本文重在闡明內部審計嵌入績效治理視角下的國有企業各單位負責人績效考評原理及操作實踐，對于各種計分標準中的分值，均采用“虛擬值”，每家企業必須根據公司的實際情況，研究判斷實際執行標準。

1.綜合業績評價計分規則。

（1）A：《績效合約》考評計分規則。績效管理監督執行小組辦公室根據對各單位每月《績效合約》考評所得的月度經營績效考評得分，計算確定年度平均值，按分布區間（130，∞）、（100，130]、[0，100]劃分為三個檔次；再根據各類被考評人的職務狀況，予以計分，具體標準如表3所示。

（2）B：安全管理考評計分規則。由安全管理部門根據公司安全管理規章制度對各類被考評人的職務狀況給予計分。比如，某單位發生安全事故，依據公司安全管理制度規定，以“輕傷、重傷和工亡”三個級別進行評價計分，具體標準如表4所示。

（3）C：綜合治理考評計分規則。由黨群工作部門或武裝保衛部門根據公司綜合治理管理規則制度對各單位綜合治理考評情況給予計分，具體標準如表5所示。

（4）D：黨支部考評計分規則。黨支部考評計分由黨群工作部門或黨委工作部門按公司黨委對各單位黨支部考評結果給予計分，具體標準如表6所示。

（5）E：考評小組述職評價計分規則。通過召開專題述職會議的形式進行述職評價，主要圍繞“本年度工作完成情況（工作量、完成程度、工作效果）、下一年度工作思路（創新性、必要性、可操作性）”，按給定的分值，分別由考評小組成員對所有參加述職的各單位負責人員進行獨立計分后，按計算出的平均計分予以計分，具體標準如表7所示。

2.直接上級評價計分規則。

由被評價人的直接上級評分，主要側重管理能力、工作質量和成效、成本意識、學習與創新能力、溝通合作能力等方面，在[0，10]分值范圍內進行評價計分。設計直接上級評價計分維度，是出于以下考慮：首先，考評人與被考評人在工作中的上下級關系，考評人能夠在工作主動性、配合度等方面有更切身的體會，從而減少信息不對稱的影響；此外，也反映出在能干事、干成事等方面，直接上級更有話語權；同時，更體現了對基層干部的信任和尊重。

3.內部審計評價計分規則。

由被評價人所在單位內部審計機構評分，主要側重審計建議及其整改執行情況，在[0，10]分值范圍內進行評價計分。之所以將內部審計“嵌入”評價主體，主要是出于以下考慮。

（1）內部審計嵌入績效治理，依托審計委員會辦公室和績效管理監督執行小組辦公室“嵌入”組織機構，及時溝通信息，可以讓審計溝通“暢”起來；內部審計通過“嵌入”運行體系，及時掌握公司績效發展實際情況，提出審計建議，做到精準施策，可以讓審計建議“實”起來；還需要進一步將內部審計“嵌入”評價主體，讓審計權威“立”起來。

（2）內部審計機構對各單位績效管理情況較為熟悉、對審計建議及其整改執行情況最有發言權。將內部審計評價納入國有企業各單位負責人績效考評并賦予適當權重，不僅是內部審計嵌入績效治理發揮治理作用的體現，也反映了其獨立性、權威性，同時也對內部審計機構履職盡責提出了更高質量要求。

四、審計委員會框架下內部審計嵌入績效治理：關鍵事項指引

（一）增強內部審計“嵌入”意識，把握好“嵌入”績效治理的“度”

審計委員會框架下內部審計嵌入績效治理是國有企業內部審計管理體制改革進程中的新格局，需要在推進實踐中把握分寸、積累經驗。公司上下都要進一步增強內部審計“嵌入”意識，公司黨委和董事會要加強對內部審計工作的領導，安排公司黨委委員、主管公司經營的總經理或副總經理分管“績效管理監督執行小組辦公室”工作。內部審計部門要在工作中牢固樹立“嵌入”意識，保持“獨立性”，謹慎發表審計意見和建議，“擺正”嵌入績效治理的“身份”，把握好“嵌入”績效治理的“度”。公司所屬各單位要認真領會審計委員會框架下內部審計嵌入績效治理的獨立性、專業性，帶領干部群眾創造更高質量績效。

（二）處理好“經營績效”與“黨建績效”的考評主體關系

內部審計嵌入績效治理視角下的國有企業績效考評，主要工作由績效管理監督執行小組辦公室具體實施。績效管理監督執行小組辦公室主要負責公司經營績效（組織績效）考評的日常管理工作。黨建考評仍然按照公司黨委的部署，由黨委組織部門開展或落實。人員績效管理仍然歸屬于公司人力資源管理部門。每年年末，績效管理監督執行小組辦公室負責按規則形成公司所屬各單位主要負責人（包括行政負責人、黨組織負責人、分管副職）的年度績效檔案。

（三）重視內部審計嵌入績效治理視角下的國有企業績效信息應用

筆者在調研中了解到，國有企業開展績效管理更多的是為了確定績效工資發放水平和依據，對于績效管理推進過程中產生的績效信息，沒有給予足夠關注和應用。內部審計嵌入績效治理視角下的國有企業績效管理，需要抓好績效信息的生成、使用和歸檔工作。比如，報請黨委審計委員會審議的政策文件和審計建議、內部審計部門在績效例會上所提出的審計建議等需要由績效管理監督執行小組辦公室及時報送內部審計部留檔保存；公司黨委和董事會在審議和審批年度預算時要用好用足績效預算信息；績效管理監督執行小組辦公室要做好每次績效例會的交流溝通和建議信息的收集記錄，及時整理、梳理有效信息，形成會議紀要，指導績效管理工作實踐；年度績效考評結束時，績效管理監督執行小組辦公室要及時將公司所屬各單位負責人績效評價結果（績效結果信息）報送公司黨委組織部門。

綜上所述，本文遵循審計委員會框架，以內部審計嵌入績效治理為切入視角，研究提出了國有企業績效管理體制設計、構建了績效管理體系、分析了績效運行管控要點、重設了國有企業負責人績效評價規則。這既是內部審計做實研究型審計的一種全新嘗試，也為后續更好地開展內部審計嵌入績效治理視角下的國有企業績效信息應用研究奠定基礎。

（作者單位：安徽工業大學商學院會計系，郵政編碼：243002，電子郵箱：pcwc4046@163.com）

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