上海城市現代化建設和管理指導方針的演變及實踐

[摘" 要]改革開放以來，根據黨中央關于城市工作的要求、上海城市發展的戰略目標和功能定位以及人民日益增長的美好生活需要，上海城市現代化建設和管理的指導方針大致經歷了從“以建設為重”到“建管并舉”再到“管理引領”的發展變化，推動上海城市現代化建設從償還歷史欠帳到基本建成現代化城市基礎設施體系，再到提高城市精細化管理水平的轉變。

[關鍵詞]上海； 城市現代化；人民城市；建設；管理

[中圖分類號]" D267" " [文獻標識碼]" A" " " "[文章編號]" 1009-928X（2023）06-0060-05

城市是經濟社會發展和人民生產生活的重要載體，是現代文明的標志。實現城市現代化，既要靠建設，也要靠管理。改革開放以來，上海市委、市政府把城市現代化建設和管理作為推動城市現代化發展、提高城市治理現代化水平的重要抓手，不斷調整城市建設和管理的關系，促進了上海城市現代化的發展。

一、1978—1995年：“以建設為重”，

償還城市建設歷史欠賬

改革開放后，城市在改革開放和社會主義現代化建設中日益重要。面對新中國成立后上海在城市建設上的歷史欠賬，上海市委、市政府日益重視城市建設，把加強城市基礎設施建設作為戰略重點之一。

（一）確定城市建設在經濟發展中的地位。新中國成立后，上海在城市建設上投入嚴重不足，導致城市基礎設施嚴重落后。1978年3月，國務院召開第三次全國城市工作會議，中共中央批轉會議制定的《關于加強城市工作的意見》，首次明確應“提高對城市和城市建設重要性的認識”，指出“城市是我國經濟、政治、科學、技術、文化、教育的中心，在社會主義現代化建設中起著主導作用”。在將工作重點轉移到社會主義現代化建設上來的同時，上海市委、市政府開始正確處理經濟建設和城市建設的關系。1980年9月，市計劃委員會向市委提出《上海長遠規劃設想（1981—1990年）》，總結上海近30年經濟建設的成就和主要經驗教訓，指出：“搞好城市建設和工業布局，協調‘骨肉’關系，逐步解決城市‘膨脹病’，是確保經濟建設持續發展的重要條件?！笔形?、市政府決定在“六五”期間，加快民用住宅建設、加強市政建設、大力治理三廢。

為改造振興上海，1985年2月和1986年10月，《關于上海經濟發展戰略匯報提綱》和《上海城市總體規劃》正式獲批，重新確定上海的城市性質和功能定位，明確上海城市建設的發展方向。按照到20世紀初“上海應努力建設成為開放型的、多功能的、產業結構合理的、經濟繁榮、文化昌盛、科技發達的社會主義現代化的中心城市”的戰略定位，薄弱的城市基礎設施，已成為制約上海經濟、社會發展和對內、對外開放的突出矛盾。市委、市政府明確“七五”期間“加強城市基礎設施建設、把逐步改造老市區與積極建設新市區結合起來”。此時，加快城市基礎設施建設，已不僅僅是解決人民群眾的交通問題，而且還是改善上海投資環境、促進經濟發展的需要。為此，上海積極利用外資，加快基礎設施建設的步伐。

經歷了20世紀80年代的建設，上海城市建設完成了一批關系國計民生的重大工程，尤其是改建上海港十六鋪客運站，新建上海鐵路新客站，擴建改造虹橋機場國際候機樓，使上海3個對外窗口的面貌有了改觀。上海市基礎設施落后的狀況開始有了變化，投資環境和居民的生活環境也隨之有所改善。

（二）推動大規模城市建設。20世紀90年代，上海城市基礎設施落后的狀況有了改變，但市內交通擁擠、居民住房緊張、環境污染等問題依然存在。1991年4月，上海市第九屆人民代表大會第四次會議批準《上海市國民經濟和社會發展十年規劃和第八個五年計劃綱要的報告》，確定20世紀90年代上海國民經濟和社會發展總的戰略思想為“振興上海，開發浦東，服務全國，面向世界”，戰略目標為“力爭把上海建設成為外向型、多功能、產業結構合理、科學技術先進、具有高度文明的社會主義現代化國際城市”。為實現這個戰略目標，市委、市政府確定“八五”期間主要任務之一是“集中力量進行以十項骨干工程和住宅為重點的城市建設，使上海的投資環境和市民生活環境有明顯改善”，包括加強城市基礎設施建設、加快住宅建設步伐、加快煤氣工程建設等。

其間，上海城市建設迎來了重大發展機遇，一是1990年黨中央宣布浦東開發開放，上海從全國改革開放的“后衛”走到“前鋒”。二是鄧小平對上海城市建設的高度重視。1991年2月，鄧小平在視察南浦大橋工地時強調，要加快交通等基礎設施的建設，“能早上的就集中資金早上，早上一年早得利一年，不然要拖到下個世紀去了”。1992年春，鄧小平視察南浦大橋和建設中的楊浦大橋時滿懷信心地預期：“我看上海一年會有一個變化，三年會有大的變化?！比屈h的十四大提出“一個龍頭、三個中心”戰略決策，上海在全國改革開放和經濟建設中的地位得到進一步明確。于是，1992年12月召開的上海市第六次黨代會把城市基礎設施建設列為3個戰略重點之一，堅持現代化和國際化標準推動上海城市基礎設施建設。市委、市政府發揚“大膽地試”“大膽地闖”的精神，積極籌措建設資金，使上海進入了大規模的城市建設期?！鞍宋濉睍r期成為上海城市基礎設施建設步伐較快的時期，相繼建成南浦大橋、楊浦大橋、地鐵一號線等一批重大工程，城市骨干交通網絡正在逐步形成；完成了合流污水綜合治理一期主體工程及一批電力、通信、燃氣工程，城市基礎設施得到改善。舊區改造取得了較大進展，外灘、人民廣場、徐家匯等面貌煥然一新。

上海市委、市政府抓住機遇，開拓進取，堅持“一年變個樣，三年大變樣”的奮斗目標，經過十幾年的建設，上海城市面貌發生了深刻變化。

二、1996—2010年：“建管并舉、

重在管理”，建設現代化國際大都市

在構建面向新世紀的發展愿景中，上海市委、市政府將戰略目標逐步定位為社會主義現代化國際都市，以“建管并舉”的方式提升城市的現代化建設和管理水平。

（一）逐步形成“建管并舉、重在管理”的指導方針。1993年下半年至1994年11月，市委、市政府組織開展了關于如何邁向21世紀的戰略大討論，明確了上海未來發展的戰略目標：到2010年上?；窘ǔ蓢H經濟、金融、貿易中心之一，初步確立國際經濟中心城市的地位。1996年2月，《上海市國民經濟和社會發展“九五”計劃與2010年遠景目標綱要的報告》再次明確了這一目標，指出到2010年，上海要“基本形成現代化國際城市基礎設施的框架”；“九五”期間，要加快基礎設施建設，提高城市現代化水平，集中力量建設航空港、信息港和航運中心等樞紐型重大交通通信設施，繼續加強城市市政公用設施建設，努力改善環境質量等?！艾F代化的城市基礎設施是城市現代化的基本條件。上海要崛起成為國際經濟中心城市，基礎設施的現代化應當走在前列?！币虼?，“九五”期間上海城市基礎設施建設的定位與以往明顯不同，加快基礎設施建設成為提高城市現代化水平的需要。上海作為一個國際大都市，“在注重城市內部建設和改造的同時，加強樞紐功能的重大項目建設”。上海根據黨中央“一個龍頭、三個中心”的戰略定位，著眼長三角一體化，集中力量建設航空港、信息港和航運中心，盡快與長江三角洲各集裝箱港口形成組合型的國際樞紐港，與長江三角洲地區實現信息聯網等。

更為重要的是，市委、市政府在“九五”計劃中明確提出要“完善特大城市管理體制”。從1996年開始，市委、市政府對城市管理的重視逐步加大，在指導方針上逐漸進入“建管并舉、重在管理”的階段。1997年12月，上海市第七次黨代會提出：“今后五年的城市建設和管理，城市發展做到建管并舉，重在改善城市生態環境，切實提高城市現代化管理水平?！?998年2月，上海市第十一屆人民代表大會第一次會議提出：“上海已進入城市建設與城市管理并重的新階段。今后三年，要在重點推進重大基礎設施建設的同時，進一步理順城市管理體制，切實加強城市現代化管理，提高城市基礎設施的綜合效益?！?999年2月上海市第十一屆人民代表大會第二次會議和2000年2月上海市第十一屆人民代表大會第三次會議也明確提出，堅持“建管并舉、重在管理”的指導方針，提高城市管理水平。

至“九五”結束時，上海城市建設從還歷史欠賬轉向建設樞紐功能性設施，探索形成了市區“兩級政府、三級管理”、郊區“三級政府、三級管理”的城市管理體制，建立了城市管理綜合執法體制，城市管理水平不斷提高。

（二）新世紀繼續堅持“建管并舉、重在管理”。21世紀初是上海加快建設國際經濟、金融、貿易、航運中心之一的新時期，也是確立社會主義現代化國際大都市地位、全面提高城市綜合競爭力的新階段。市委、市政府提出，“十五”期間，上?！袄^續堅持建管并舉、重在管理的原則，積極實施城鎮化戰略，高標準、高質量推進城市現代化建設和改造，不斷提高城市現代化管理的水平”。至“十五”結束時，上海樞紐型、功能性、網絡化的基礎設施建設實現重要突破，城市規劃管理體制進一步完善，全市統一的災害綜合管理新模式框架初步確立。

2006年1月，市委、市政府確定在“十一五”期間“全面提升城市建設和管理的現代化水平”，“堅持建管并舉、重在管理，加強樞紐型、功能性、網絡化重大基礎設施建設，構筑城郊一體、內外銜接、便捷高效的綜合交通體系。強化城市資源供應保障，健全應急管理體系，提高城市安全保障能力，以城市管理現代化為目標，網格化為抓手，信息化為手段，管理資源整合為保障，運用多種手段建立城市管理的長效機制”。2007年5月，上海市第九次黨代會提出，今后五年，“繼續堅持建管并舉、重在管理，切實加大城市管理力度，充分發揮重大基礎設施的功能和作用，顯著提升城市綜合服務能力”，“基本建成以樞紐型、功能性、網絡化為重點的現代化基礎設施體系”，積極探索符合上海特大型城市特點的城市管理新模式。2010年舉辦世博會時，上海基本建成樞紐型、功能性、網絡化城市基礎設施體系，建成覆蓋地下、地面、空中的立體交通網絡，國際航空樞紐港初步形成，國際航運中心集裝箱吞吐量位居世界第一。城市管理水平明顯提高，形成市、區（縣）、街道（鄉鎮）三級比較完善的城市管理綜合執法體系和網絡，城市網格化管理系統覆蓋上海中心城區，并逐步向郊區建成區拓展。

按照“建管并舉，重在管理”的指導方針，上海在城市建設上完成了從償還歷史欠賬到基本建成現代化城市基礎設施體系的轉變，在加大城市管理力度提高城市管理水平上，取得了明顯成效。

三、2011年至今：“管建并舉、管理為重”到“管理引領”，讓城市更美好

黨的十八大以后，為滿足人民對美好生活的向往，上海市委、市政府更加注重管理在建設一流國際大都市中的作用，不斷強化管理職能，使上海從“管建并舉、管理為重”逐步進入到“管理引領”階段。

（一）“建管并舉、重在管理”調整為“管建并舉、管理為重”。世博會的成功舉辦，生動詮釋了“城市，讓生活更美好”的主題，世博理念、世博精神和世博經驗也成為上海推動科學發展、促進社會和諧的新優勢。2011年1月，市委、市政府提出在“十二五”期間“建設管理一流的現代都市”的目標，“堅持以人為本、管建并舉、管理為重、安全為先，積極推廣世博城市管理經驗，加強依法和長效管理，推進人性化服務、網格化覆蓋、智能化應用、精細化管理，努力形成整潔、有序、高效、安全的城市現代化管理格局”。2012年7月，《上海市城市建設和管理“十二五”規劃》提出：“十二五”期間“堅持高起點規劃、高水平建設、高效能管理，推進上海城鄉建設和城市管理工作向精細化、集約化模式轉變；立足世博后城市管理新起點，以人為本，安全為先，管理為重，以管理引領建設。轉變建設管理理念，更加突出管理功能；民生為本，更加注重改善民生和生態環境建設，適應上海發展轉型需求，注重城市運行中的安全管理”。

上海逐步實現由“建管并舉、重在管理”轉為“管建并舉、管理為重”，初步提出“管理引領建設”理念，“以人為本”和“安全為先”列入城市建設和管理的指導方針。市委、市政府在推進上海國際航運中心建設、打造宜居環境的同時，重點轉變管理理念，強化城市管理職能，注重建設與管理統籌發展，進一步發揮“兩級政府、三級管理、四級網絡”的體制優勢；實現城市網格化管理信息系統的有效覆蓋和城市管理全面覆蓋，推進城市管理數字化、精細化、法治化發展；讓社會和市民成為城市管理主體，使城市管理更加柔性化、民生化；加強城市安全運行管理和應急體系建設，全面提升上海應對重大災害的應急、防御、處置能力等。

（二）更加注重“以人為本、安全為先、管建并舉、管理為重”。2015年12月，中央城市工作會議提出，在“建設”與“管理”兩端著力，轉變城市發展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，解決城市病等突出問題。2017年3月，習近平總書記對上海提出“上海這種超大城市，管理應該像繡花一樣精細”。同年12月，《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》正式獲批，國務院批復中的第九條明確要求上?！敖∪鞘泄芾眢w制”，“創新城市治理方式，加強精細化管理”。

2016年6月，上海市貫徹中央城市工作會議精神推進大會舉行，會上公布了《中共上海市委、上海市人民政府關于深入貫徹中央城市工作會議精神進一步加強本市城市規劃建設管理工作的實施意見》，指出上海大規模建設的時期已經過去，到了必須更加強調管理為重的時候，要進一步改革城市管理體制機制，確保大規模城市基礎設施高效、安全運行，不斷提升城市管理和公共服務效率。同年10月，《上海市城鄉建設和管理“十三五”規劃》提出，“十三五”期間上海城市建設和管理的指導方針為更加注重“以人為本、安全為先、管建并舉、管理為重”。至此，落實“管理引領建設”理念，全面加強城市綜合管理，構建符合上海特點的城市綜合管理新模式，成為“十三五”期間的中心任務。

2018年2月，上海全面啟動第一輪城市管理精細化三年行動計劃，堅持對標最高標準、最好水平，努力以一流治理為目標，不斷探索符合超大城市特點和規律的社會治理新路子，形成城市運行“一網統管”框架，初步構建超大城市運行數字體征體系，城市管理精細化水平持續提升，韌性城市建設有序推進。

（三）“管理引領”正式列入城市建設和管理指導方針?！笆奈濉睍r期，面對進入高質量發展階段人民群眾對城市高品質生活需求的變化，2021年9月，《上海市住房和城鄉建設管理“十四五”規劃》指出，堅持以人民為中心的發展思想，堅持“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，更加注重“以人為本、品質為重、韌性為基、管理引領、精細智能”，以“城市管理精細化”為主線，以“城市品質的精致提升、城市管理的精細智能、城市運行的安全韌性”為著力點，努力建設城鄉融合發展、和諧宜居、富有活力、更具魅力的社會主義現代化國際大都市。“管理引領”列入城市建設和管理的五年規劃中，“管理引領”的新階段正式到來。

2021年，上海開始實施第二輪城市精細化管理三年行動計劃、《上海市城市管理精細化“十四五”規劃》，以科學化、精細化、智能化扎實有力推動城市治理體系和治理能力現代化，努力成為國內超大城市管理的先行示范標桿，為推動國家治理體系和治理能力現代化貢獻上海智慧、上海樣本，為世界超大城市建設和治理提供中國經驗、中國方案。

上海全力踐行人民城市重要理念，構建符合上海特點的城市綜合管理新模式，讓上海這座城市既有高度更有溫度，為給人民打造更高品質生活和推動城市高質量發展奠定了堅實基礎。

綜上所述，改革開放40多年來，上海市委、市政府根據時代的發展、黨中央的要求、人民的需要和城市發展定位，及時調整城市建設和管理的關系，帶領全市人民努力把上海建設成為社會主義現代化國際大都市。在此過程中，市委、市政府始終堅持把人民至上作為城市現代化建設和管理的根本價值取向。20世紀80年代，落后的城市基礎建設嚴重影響了人民群眾的生活，市委、市政府把城市基礎設施作為上海改造振興的基礎和事關老百姓切身利益的大事來抓；在城市建設還清歷史欠賬，市委、市政府人們對城市基礎設施建設的需求基本得到滿足后，又以滿足人民群眾對美好生活需求為導向，把提高城市管理精細化水平作為推動城市高質量發展的重要舉措、為人民創造高品質生活的必然要求，充分體現了“人民城市為人民”的理念。同時，面對城市建設快速發展和資金短缺之間的矛盾，市委、市政府堅持解放思想、開拓思路，實行投融資體制改革，運用國內外兩個資本市場，按市場經濟運作方式進行融資，解決上海城市建設資金短缺的問題。市委、市政府也抓住了浦東開發開放、舉辦世博會等歷史契機，使上海城市現代化建設和管理取得了跨越式的發展。上海城市現代化建設和管理指導方針的發展歷程，也是上海建設中國式現代化的縮影。

作者系中共上海市委黨史研究室研究三處副處長

（責任編輯：周紫檀）