數據治理的基礎邏輯與理論前沿

作者簡介：方興東，男，教授，博士，博士生導師；顧燁燁，女，博士后；陸舒怡，女，博士研究生。

摘"要：數據治理處于人類宏大數字治理進程中最核心的地位，是“牽一發動全身”的樞紐所在。無論是發展、治理還是安全，圍繞數據治理的制度創新和實踐探索，都成為中國式現代化的關鍵所在，也是數字時代中國、美國和歐洲各國博弈的最新前線。2022年是中國乃至全球數據治理的里程碑，圍繞數據治理的基礎理論、制度建設和實踐探索，學術界也置身于創新與變革的第一線。系統梳理2022年學術共同體在數據治理方面的研究成果，是學術界的自我檢閱，更是一份理解現在和洞察未來的提綱挈領式的知識與思想指南。

關鍵詞：數據治理；數字治理；數據要素；基礎制度

中圖分類號：G206文獻標識碼：A文章編號：2096-8418（2023）03-0049-11

一、總論：數字時代全球視野下的數據治理

數據熱潮的升溫已經持續了十多年，數據治理開始成為國家治理的熱點，進入社會治理的主戰場。數據崛起是一個典型遵循科技創新規律的自下而上過程，數字技術在經濟和社會的不斷深入，以及超級平臺單向度的權力的匯聚，使得2022年成為數據治理的里程碑的年份。

“數據治理”也成為學術界研究的熱點之一，吸引了經濟學、法學、計算機、行政學、國際關系和傳播學等諸多學科的關注。學術論文數量每年保持強勁增長。雖然，“大數據”概念第一次出現在未來學家托夫勒1980年出版的《第三次浪潮》中。但是，“大數據”真正展示威力，是在移動互聯網爆發之后。以數據為中心，互聯網革命從量變開始進入質變的關頭。2012年，維克托·邁爾·舍恩伯格的《大數據時代》一書風靡國內，大數據在中國成為主流。同年，全球網民人數突破20億，中國網民人數邁過５億，大數據應用水到渠成。2015年9月，國務院印發《促進大數據發展行動綱要》，系統部署大數據發展工作。但是，數據時代的真正到來，除了技術和應用的就緒，更重要的是需要一整套創新制度的初步架構。2022年，這一歷史性時刻到來，數據治理的制度建構在全球范圍拉開序幕，各國都將數據治理作為制度建設的重中之重。方興東等以2022年滴滴事件為切入點，提出了“數據崛起”的理念，認為互聯網發展進入了以數據為中心的發展和治理新階段，也開啟了中國數據秩序制度全面建構的新時代，［1］引發許多學者關注并投身于該議題的研究中。

2022年12月19日，中共中央、國務院印發《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（簡稱《數據要素20條》）。這將是中國乃至全球數據發展的里程碑文件，蘊含著對時代趨勢深刻的洞察和國家發展戰略的長遠深義。文件開門見山指出：“數據作為新型生產要素，是數字化、網絡化、智能化的基礎，已快速融入生產、分配、流通、消費和社會服務管理等各環節，深刻改變著生產方式、生活方式和社會治理方式。數據基礎制度建設事關國家發展和安全大局。”《數據要素20條》將數據提升到土地、勞動力、資本和技術之后的人類第五大生產要素的高度，并且開創性地設置了一系列在全球都具引領性的全新理念和制度創新，開啟了中國在數據要素和數據治理層面的全新進程。在此之前，歐盟通過互聯網反壟斷、GDPR和《數字市場法》等一系列重大舉措成為全球數據治理的制度高地。在數字主權的保護傘標簽下推行以數據為重要元素的新戰略，2022年頒布的《數據治理法》建立在兩大理念之上：公共部門機構持有的數據的再利用和數據利他主義標簽下的數據自愿共享。［2］而美國通過蘋果、亞馬遜、微軟、谷歌、Facebook等具有全球壟斷性地位的高科技巨頭，主導了全球范圍數據的生成、生產和應用。中國在數據方面開始展露期望后來居上的戰略意圖。總之，數據要素和數據治理，不僅是產業和經濟發展的熱點，也是社會進步和國家治理的重點，更是全球化和大國博弈的新制高點。作為標志性的一年，2022年的中國學術界究竟如何反應和作為，我們希望通過本文，展開系統梳理和綜合評述。

二、數據治理的本質：數據治理基礎理論

數據治理的概念最早誕生于企業和各類組織，側重點在于對企業或各類組織數據本身的管理操作。［3］管理學率先關注“技術賦能管理”，對數據治理如何通過委托數字信息來賦能不同的組織管理水平進行了諸多探索。［4］例如Birch K.等通過探索大型科技公司和其他政治經濟行為體（如投資者）如何通過“技術工藝”這一戰略概念，使用戶和用戶數據成為未來的收入流。［5］早期的概念表述都未觸及數據治理本質，許多學者認為數據治理與數據管理類似，都是有關數據生命周期的諸如采集、加工、控制、傳輸、保存等活動。［6］

大數據、云計算、區塊鏈和人工智能技術為代表的新興技術群逐漸成為驅動社會變革與治理的重要因素，數據治理的概念與本質重新被人們所探究。理論界對數字時代數據治理所被賦予的新的、更豐富的內涵與特征等進行了有益探究。梅宏指出，數據治理以數據為研究對象，主張在確保數據安全的前提下，建立健全規則體系，理順各方參與者在數據流通的各個環節中的權責關系，形成多方參與者良性互動、共建共享共治的數據流通模式，從而最大限度地釋放數據價值，推動國家治理能力提升和治理體系現代化。［7］張康之認為數據治理不僅僅停留在對“數據”的靜態關注上，還進一步將視角聚焦到更大范圍的“數據世界”［8］上。徐雅倩等通過關于“數據治理”主題的文獻計量分析，發現“數據治理”主題的研究經歷了從私人組織指向“數據本身”的治理，到政府組織依據“數據”治理的轉向。［9］Vial G.通過對IS組織中數據治理的實例化研究，總結分析出四個突出主題用于產生新的理論。［10］Jarvenpaa S.L.從時間角度對數據治理進行重新審視，認為跨技術和人類世代的數據可持續性引導著互補和相互競爭的時間需求，數據可持續性對于確保社會和環境可持續性的發展至關重要。［11］近期，還有學者提出需要一種基于權利和多學科的方法來重新定義數據治理。［12］

隨著數據重要性的日益提升，數據治理研究開始更多面向政府組織，政府數據開放與共享趨勢使得“政府數據治理”成為一個重要的議題。于國家統計系統而言，在傳統的“數據收集者”職能面臨衰落的同時，建立完善的數據治理框架是支持“數據管理者方法”的核心要素，并將有助于支持官方收集和分析盡可能高質量的數據。［13］黃璜認為政府數據治理可以分為宏觀、中觀和微觀三個層面。宏觀層面的政府數據治理，是政府作為治理主體對數據產業、數據經濟乃至整個社會數據化過程的宏觀治理，比如國家數據戰略；中觀層面的政府數據治理介于宏觀治理和微觀治理之間，是政府對在社會公共事務治理中所產生或需要的數據資源的治理，涉及政府數據資源的利用、共享和開放等核心議題；微觀層面的政府數據治理，是對政府機構在行政管理過程中所產生和使用的數據，尤其是信息系統中所存儲數據的治理，是維護數據質量、提高決策和管理效率的策略集。［14］

一些研究關注數據治理的實踐性應用，多元的實踐豐富和拓展了數據治理的研究進路。宋河發等以已有的數據治理相關制度為藍本，通過構建基于數據權的科學數據權利治理模式，明確數據權的權利類型、內容、獲得與行使方式。［15］高翔通過對浙江省各級地方政府及其職能部門的訪談資料和市民問卷調查數據的分析指出：超越政府中心主義、構建公共數據治理中的市民授權機制是地方政府兼顧隱私保護、提升數據質量、促進數據共享和服務大數據分析等政策目標的重要路徑。這一發現為完善適應數字化發展，特別是大數據分析需要的公共數據治理提供了一種新的思路。［16］鄭榮等聚焦政府數據協同治理的困境，采用“技術框架搭建—平臺模型構建—運行機理剖析”的研究范式，以全國碳排放交易市場為實際應用場景，闡釋平臺在政府數據協同治理中的價值。［17］Huang C.等通過對政府部門、私營企業以及非政府組織的相關數據的回歸分析，驗證了正式網絡中發揮關鍵作用的節點更可能參與非正式的協作環境治理網絡這一假設。［18］孔祥利通過調研發現，數據技術賦能并未如預期般地獲得基層政府和公眾的充分認可與接納，相反二者呈現明顯的緊張關系，包括數據技術賦能的“剛性”與基層治理事項模糊性之間的矛盾、數據技術賦能的“全面感知”與治理對象隱私安全之間的矛盾、數據技術賦能的“理性設計”與基層社會包容發展之間的矛盾、數據治理的“整體性”與基層多元共治缺失之間的矛盾。并提出要消弭上述矛盾和沖突，必須從價值、技術、制度和社會生態四個維度同時著力。［19］隨著數字時代的縱向深入發展，數據被視為一種“國家治理技術”與“積極的治理資源”，數據治理為國家治理現代化“提供了全面提升國家治理能力的契機”［20］。

綜上，對于數據治理的實踐與認識仍然存在局限性，各組織產生、獲取、存儲、轉換、處理和分析數據的實踐能力也有待提升。但隨著學界對數據治理進行廣泛而深入的研究，數據治理的概念將伴隨著理論界的持續深入與實踐應用的廣泛擴展而更加豐富。當前，越來越多的國家啟動以“數據”為核心的數字化戰略，數據治理將成為未來社會治理中不可回避的重要議題。

三、數據權力再平衡：發展、治理與安全

數據作為新的生產要素，其“發展屬性”凸顯，越發成為驅動實體經濟高質量發展的關鍵，但總體尚處于發展的初級階段，數據的“關鍵要素”特性遠未達到預期。目前仍然受制于權屬不清、有效供給不足、有效需求偏弱、交易體系不健全、法規政策滯后等一系列瓶頸和痛點，其創新潛能亟待開發。［21］《國務院關于印發促進大數據發展行動綱要的通知》認為：“數據已成為國家基礎性戰略資源，大數據正日益對全球的生產、流通、分配、消費活動以及經濟運行機制、社會生活方式和國家治理能力產生重要的影響。”數字時代，一切皆可數據化，數據的重要性不言而喻。縱觀當前的數據應用實踐與學術研究，數據取向呈現出三個特征，分別是發展、治理與安全，同時，三者相互聯系、相互作用，統一于數據應用的海量實踐中。

（一）發展

信息技術與經濟社會的交融引發了數據迅猛增長，成為新時代的重要發展資源。一方面，數據正在持續賦能各行各業，在不同主體之間充分發揮價值，涉及經濟、文旅、農業、文化、教育、醫療等多個領域，如董亞琦等對大數據助力體育旅游高質量發展的探索［22］、雷姝燕對大數據在農業經濟和鄉村旅游中的作用探析［23］、程煜等對公共圖書館數據資源與智庫業務間的融合實踐的探究［24］、Shepherd M等認為“農業數字化”有助于實現資源稀缺、氣候變化挑戰下更可持續的糧食生產，使數字農業的好處能夠公平分享。［25］Ndlovu K等提出圍繞保護人民、促進健康和公平至上原則構建的HDG（健康數據治理）方法在衛生保健機構的實踐中的重要性。［26］另一方面，數據驅動正從淺層次向深層次探索，一些學者嘗試對數據應用新型的、更深層次的研究內涵進行分析。有學者將元宇宙視為數字經濟發展的高級階段，期望通過移動互聯網的迭代升級重構和再造數據流量入口，從而充分發揮數據價值，并進一步重塑生產協作方式、組織方式和生活方式。［27］毋庸置疑的是，隨著全球經濟數字化程度的加深，人、物、技術和資本的全球性流動必然會加速數據的跨境流動，與之相關的數據跨境流動政策以及數據安全、數據保護相關政策也必然會進一步完善。［28］

（二）治理

作為一個新興要素，大量數據的產生和利用引起了人們對隱私、數據安全、公平以及數據濫用可能造成的危害的嚴重關切。對數據進行協同治理也是當前及未來的重要趨勢，而治理的目的是形成一種善治的狀態。有意義的組織內部和跨組織的數據治理方法對于促進數字創新以及平衡個人和組織、社會和經濟、技術利益和風險至關重要。［29］數據治理涉及多元領域、主體、環節等，涉及經濟利益、價值理念、國家安全等多種因素，是較為廣泛和復雜的問題，亦是過去一年中學界關注的重要熱點。從國家層面看，本國國情與形勢是研判數據規則競爭與合作的重要基礎，一方面，數據具有類型化，不同種類的數據治理規則也會有所差異，比如公共文化數據具有公共性、開放性、交互性、工具性，需要構建多層次、全過程、多要素的公共文化數據協同治理的理論框架；［30］另一方面，在保障本國數據安全的前提下還應積極參與國際數據流動圈的構建，參與國際規則建設。［31］從社會與個人層面看，數據治理涉及更多的倫理與安全問題，目前國內關于大數據倫理研究尚處于新興階段，理論體系尚未建成。針對當前數據共享中存在的數據泄露、數據權屬不明及數據質量較低等數據安全問題，治理方式需要由單主體治理轉變為多主體協同治理。［32］比這種治理模式更具保障性的則是政策與法規的逐步成型，其治理邏輯應當以國家擔保責任理論為指導，實現兩種理念的平衡。［33］同時，基于人工智能、生物技術、感知技術等發展帶來的新興技術倫理困境也值得關注。例如作為神經科學研究和先進數據集的發展成果——大腦數據是生理數據的衍生概念之一，基于道德和法律原則的數據治理倫理標準與基線目前仍然模糊。［34］Shaw J等以健康數據的無規范使用會加劇醫療和公共衛生所處的殖民不平等體系的危害為背景，提出發展以健康正義為首要目標的健康相關數據治理新規范。［35］總之，大數據倫理的研究視角仍需開拓，尤其是要注意新興技術發展與大數據結合帶來的新社會治理困境，進一步加強對大數據倫理的本體論追問。［36］

（三）安全

安全問題始終貫穿數據發展與數據治理的全過程，是評價和衡量數據發展與治理情況的重要因素之一。Satori Cyber首席執行官和共同創始人Eldad Chai認為數據安全應當是數據治理的一部分。［37］數字時代，堅持大數據發展與安全并重，是我國大數據領域發展的戰略要求。政策層面，《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》的出臺為我國數據安全治理指明了方向，針對數據爆炸式增長導致的自動化決策不確定等問題，《互聯網信息服務算法推薦管理規定》的實施則開啟了我國算法安全治理的新時代。［38］法律層面，個人信息權益、數據權益、信息管理秩序、數據安全秩序，是大數據時代下刑法保護的新興法益，［39］一些學者提倡的數據狀態安全法益的確立則具有數據和信息的性質區分論、數據和信息的價值區分論、數據法益目的區分論、技術運作層面的固有區分論等多重依據。［40］實踐層面，大數據安全發展存在顯著的地區不均衡性，板塊間溢出路徑有待擴充完善。區域間在經濟發展水平、產業結構、人力資本與大數據產業發展等方面存在的差異對大數據安全空間關聯關系的建立有正向促進作用，地理距離則表現出一定的負向影響。［41］理論層面，學者們則提出了相關的監管原則與流動規則建議，如張敏認為應該成立數據交易平臺，既要對數據來源和數據質量實行包容性監管，又要對數據安全和交易主體實行審慎性監管，以維護交易安全和實現數據自由流通的雙重價值目標。［42］王倩等則提倡健全跨境數據流動規制，建立“事前＋事后”兩級救濟機制，建立健全數據監督和審查機制，為構建和平、安全、開放、合作、有序的網絡空間命運共同體提供良好的數據環境。［43］

四、數據治理的制度建構：機理和邏輯

以數據為基礎的算法成為互聯網發展的新動力，使得數據治理的概念得到更為廣泛的推廣與實踐。國內學術界關于數據治理的研究起源于2010年前后，早期關于數據治理的討論大多停留在技術視角，主要圍繞數據管理、數據監護、數據隱私保護、數據主權維護等技術層面議題。隨后，以管理視角透視數據治理的研究也日益增加，例如數據要素價值發揮、治理功能實現、治理效率提升、治理環境優化等。海量數據的獲取與利用機制猶如脫韁的野馬，由于缺乏制度的規范與約束，而由此帶來數據孤島、數據質量、數據安全、數據融合等一系列問題。當前，圍繞數據規范和秩序的制度建構進程正在迅速推進，穿透海量數據各個層面，提煉數據的共性價值，通過創造共享行為規范為數據治理提供合理有效的規制路徑，以實現制度建構為數據治理保駕護航，這也成為學界關于數據治理研究的重要趨勢。學界關于制度建構的研究大致從技術支持、立法保障、政策指導、倫理監管四個方面展開了具體的討論。

首先，技術是數據治理的基礎性支持，治理實踐的落實有賴于技術條件的規范發展與進步。張翔認為數據治理是以技術應用為基礎的治理形態，中國的行政體制通過制度再生產對技術創新進行約束，對大數據治理改革的節奏與過程進行調控。他通過“項目—技術”的互動視角發現，大數據治理改革可以通過激勵機制、容錯機制與試點機制進行機制調適。［44］章紅等發現數制監督運用先進智能技術和大數據平臺重構監督模型和重塑預警算法，實現權力制度法治監督智能化、規范化、統合化、可視化、便民化和小微權力跨場景智慧運行，推動“數制法治”治理優勢轉化為監督效能。［45］周鑫等認為正確認識突發公共事件開放數據的治理工具屬性，更好地實現數據共享賦能，對于推進精準治理具有重要意義。他們通過對突發公共衛生事件中開放數據的隱私保護賦能機理的梳理，來構建技術賦能的開放數據隱私保護模式，最終實現相關管理制度設計以彌補技術局限。［46］徐媛媛等從通過建構技術嵌入數字政府建設的綜合性分析框架進行分析，發現其過程中會產生“共建”“共享”“共治”障礙，應當在科層管理體系的基礎上將嵌入的技術進行優化調整，使其符合數字政府建設試圖達成的整體性政府形態。［47］Goldstein J.E.等發現軟件平臺、傳感器、衛星數據、手機應用程序和數字化生成等環境數據基礎設施技術的設計和使用，旨在使數字環境數據公開透明，以實現在全球范圍內的環境治理中發揮作用。［48］數字數據庫技術作為新型政策工具增強了教育機構管理實踐的能力，Ullah F.等調查和繪制了教育中數字政策工具的景觀，并提供了兩個新的數字數據系統的詳細案例研究——學習曲線、學習分析平臺。［49］

其次，立法立規是數據治理的根本性保障，法律不足、規范缺失的執法“真空”現狀亟待改變。李濤發現我國當前政府數據開放進程、開放共享水平還落后于發達國家，主要原因在于法律治理體系有待健全以及在相關法規制定理念和原則上尚未達成共識。未來的法治規范路徑應注重科學界定政府數據開放與公共數據治理的法律概念，合理制定政府數據開放和共享的專項行政法規，暢通因政府數據開放引起的行政糾紛的救濟途徑，積極借鑒國外政府數據治理先進經驗創制法律。［50］趙正等針對我國數據要素市場體系建設過程中存在的市場秩序不完善及監管體系缺位等癥結，圍繞“規則—主體—客體—監管”四個方面，初步構架了涵蓋數據治理規則、新型交易生態、數據流通效率、市場監管機制的數據要素治理體系，提出了數據財政、數據金融、數據稅收“三位一體”的配套制度體系。［51］樓何超通過對數據產權內涵的解讀，分析了完善數據產權制度所帶來的規制作用。在分析數據要素市場確立過程中，從明確數據產權的主體及權屬劃分，提倡公法、私法或專門性法規進行協同保護以及社會共同治理方面進一步探析了數據產權制度的構建路徑。［52］尹華容等發現我國現行法律針對隱私計算風險的治理存在立法不完善、標準不統一、監管不全面、救濟不平衡、引導不及時五大問題，需要通過完善法律法規、構建統一標準、鞏固信任體系、強化監管力度、引導合規意識五大措施，為隱私計算的發展系上“安全帶”。［53］

再次，指導政策是數據治理得以科學合理實施的長期性措施，數據治理效果需在實踐操作中踐行與考驗。大數據應用對于組織決策質量的影響也具有重要意義。Janssen M.等通過對案例的分析發現組織利用大數據是一個漸進的過程，準確性（操作、噪聲）、多樣性（數據的異質性）和速度（不斷變化的數據源）都是大數據治理機制中需要考察的重要因素之一。［54］戴洪銳通過研究發現“數字技術＋信用法治”良性互動關系尚未建立、公共信用基礎設施薄弱掣肘制度效能發揮、治理中權益保護不足等實踐性問題。須圍繞公共信用治理的目標位階分步展開，不斷提升政府的公共信用治理能力以改善執法效果，以及嵌入“信用大數據歸集—算法及信用評價—信用權益救濟”全過程回應信用權益保護需求。［55］馬其家等針對我國數據出境領域安全治理的現實挑戰，提出相對應的治理措施：一是推動法定的數據安全技術標準落地，并鼓勵企業發展事實標準；二是建立協調統一的數據出境國家安全治理監管機構與監管規則體系，并完善數據控制者數據出境國家安全保障責任；三是構建數據被動出境的主動防御體系，包括建立網絡攻擊監控平臺、形成政府與私營部門協同防御、加強數據安全人才的培養。［56］陳善榮等重點分析了生態環境監測助力生態環境治理現代化所發揮的作用及數字化技術在監測領域的應用場景，認為在推進生態環境治理現代化進程中，生態環境管理戰略轉型、生態環境監管與執法、管理業務運行、重污染天氣應對與精細化管控等都對生態環境監測提出了新要求。［57］趙磊磊等認為智能時代教育領域數據風險治理面臨著教育數據監管體系的跨主體協同度較差、教育數據隱私防護機制與法規體系缺位、數據篩選與傳輸偏差控制缺位制約教育數據質量改進、基于人文立場的數據服務倫理秩序亟待構建等實然困境，亟須構建智能化教育數據監管體系，推動教育數據風險預警與化解；關注侵權風險評估與法規建設，聚焦數據質量異常監測與偏差控制，構建教育數據質量管理體系；基于智能教育的人文立場，規范教育數據服務的倫理秩序。［58］

最后，倫理道德是數據治理的關鍵性內核，為數據治理的價值取向提供倫理參考。李曉華認為算法在帶動經濟增長、提高經濟效率、豐富和便利生活的同時，也產生了限制市場競爭、侵害用戶隱私、造成算法歧視、形成信息繭房、損害弱勢群體、帶來倫理挑戰等危害和風險。算法困境的成因包括認知局限、企業對經濟利益的片面追求、平臺的數據優勢、算法黑箱以及數據素養差異等。［59］劉朝將算法歧視的眾多表現概括總結為：金融借貸平臺借貸歧視是社會歧視思想的延伸、大數據“殺熟”是互聯網平臺逐利思想的體現、修圖算法歧視爭端是數據集引發的算法歧視、AI聊天機器人的歧視性言論是機器學習缺乏信息過濾機制。并認為成因在于算法思維的固有缺陷、算法設計者存在主觀歧視思想、算法設計過程中存在數據及技術漏洞、算法“黑箱”等信息存在不對稱性。［60］鄭光梁等認為大數據時代的輿情治理范式在治理場域與主體、治理議程、治理模式和治理途徑四個維度應然轉變。多元治理與行動主體聯動鈍化、大數據信息繭房效應與公眾傳播極化、全面理性主義與信息碎片化、媒介道德與注意力經濟市場利益化成為當前網絡輿情治理的矛盾與發展困境。［61］趙磊磊等針對教育數據倫理風險及其治理問題進行了深入研究，將風險劃分為教育數據隱私侵害、教育數據利益失衡、教育數據責任失守、教育數據服務偏見，治理困境主要涉及師生教育數據隱私權與開放共享存在沖突、教育數據利益博弈失范制約教育數據價值的充分釋放、治理主體數據素養不足制約教育數據責任落實、師生教育需求的片面捕捉催生教育數據服務偏見等。［62］

作為當今世界最具挑戰性的共同難題，我國整體理論研究滯后于實踐發展，諸多研究領域存在大片空白，難以為數據治理的制度建構進程提供創新治理體系與科學實踐指導，昭示著學術界道阻且長，任重道遠。

五、數據治理的全球進程和中國路徑

伴隨大數據技術與社會治理的緊密結合，數據治理作為全球治理中的一項新內容被各國際行為體納入國家發展戰略中，其發展速度之快、遍布領域之廣、涉及主體之多、發揮效能之深，在人類治理歷史上都是罕見的。然而，基于數據治理主體差異化的治理需求、價值取向與規制理念，也形成了各具特色的數據治理路徑與治理框架。因此，需立足于多行為主體，從多領域出發，對全球范圍內累積的可觀數量的數據治理研究案例進行深入解析。

數據治理作為全球治理中的一項新內容，已經實現了從個別國家向世界各國、從少數發達國家向發展中國家擴散的趨勢。一方面，由于科技水平與先發優勢的存在，以歐美為首的西方國家率先展開了數據治理的全球實踐，并取得了較為顯著的成效。美國利用其在數字經濟和貿易領域的絕對領先優勢，大力推動跨境數據自由流動；歐盟憑借其完善的數據保護法律制度，積極推廣以充分性決定機制為代表的數據傳輸歐洲模式；日本基于制造業優勢主推可信數據自由流動倡議。［63］歐盟較早開展并持續探索自身在數據空間中的地緣位置，深入參與全球數據治理規則體系的塑造。在治理層面，歐盟數據空間治理尋求技術主導地位、塑造和維護歐洲價值觀、引領規則體系構建三大特點。同時，一些發達國家通過數據合作與融合，達到共同對抗其他國家的目的。拜登政府上臺前后，美國和歐盟的智庫、機構表達了加強數字合作的意愿，甚至提出需要形成對抗中國技術發展和應用模式的數字聯盟。［64］然而，歐美之間既存在合作的機制和空間，也面臨進一步合作的障礙。單文華等通過對美國《隱私盾協議》無效案的解讀，分析出歐美之間數據跨境流動的主要問題在于美國國家安全法律與歐盟個人數據保護法律之間的沖突，背后的根源是歐盟為抗衡美國的數字經濟霸權與監控資本主義實施技術主權戰略。［65］

另一方面，除歐美為首的發達國家外，發展中國家也積極投身于數據治理的實踐。韓國政府提出的以信息數據公開為核心的政府30推進基本計劃，包括透明政府、高能政府、國民中心服務三大目標，促進服務政府建設。［66］東盟從統籌數字經濟發展與數據保護入手，制定并完善跨境數據流動治理機制。這一機制的構建始于新加坡對數據保護規制的探索，基于東盟個人數據保護框架，在東盟數字一體化總體框架下制定數字管理框架。［67］非洲基礎設施項目空間數據治理的實際實施展現了三個關鍵要素：最大化可用數據的價值、為未來用戶保留該價值、確定數據差距。［68］南非制定的《個人信息保護法》（POPIA），將改變對SA中數據包括健康研究數據的治理和監管。［69］

綜合來看，數據治理已經成為當前及未來全球各國推進社會治理轉型的重要戰略選擇，并廣泛深度應用融合于社會各個領域。全球數據治理呈現出以美歐兩大規制體系為先行主導，中日俄等其他經濟體并行積極開展，OECD、APEC、G20、WTO等多邊機制為數據治理提供重要參考依據和磋商平臺的格局。［70］但是，盡管當前各國、各組織都積極投身于數據治理的實踐中，但治理水平與效能方面卻面臨著截然不同的局面。歐美等國依靠先發優勢，不斷加強數據治理的頂層制度設計、技術創新應用、協同治理機制和全球治理合作，在數據主權層面占據了領先于世界的優勢地位。全球數據主權的激烈博弈，也深深地影響著各國數據治理規則的制定和調整。

在此背景下，中國應做好應對措施，積極借鑒歐美數據治理的實踐經驗，從而積極探索數據治理的中國路徑。

首先，總結數據治理的國際經驗，立足本國發展現狀制定切實可行的治理方針。田地等通過梳理國際組織、歐盟、美國、俄羅斯數據治理及跨境流動的國際經驗，分析我國數據跨境流動的相關規定和發展現狀，并從完善數據保護相關法律制度、制定征信數據跨境安全評估方案、強化對數據跨境傳輸的監管、分步穩妥推進征信數據跨境流動、積極參與數據跨境流動的國際交流與合作等方面提出政策建議。［71］宗喆等通過梳理歐美相關法律中的相關條款，專注于分析新冠疫情暴發初期主要國家采用科技抗疫的案例，并提出在疫情等公共安全事件突發時，各國應在內部明確數據保護與公共利益優先的臨界點，并盡快建立平衡數據保護與公共利益的國際合作機制。［72］王明雯等針對美國和歐盟學生數據隱私保護立法和實踐情況的分析發現，歐美已經建立了相對全面的學生數據隱私保護法律體系，形成了較為完善的隱私保護框架原則，其強調行業自律、全民參與的經驗值得借鑒。［73］我國可在汲取歐美國家的經驗與教訓基礎上，提高認識、加快立法、加強行業自律、規范市場行為，構建多方參與的治理體系。

其次，加強國內各行動主體及國家、地區之間的合作，擴大共同利益，加快數據治理制度建設，提升全球話語權與主張能力，實現合作與抗衡并存的“雙重”效應。闕天舒等發現世界各國圍繞數據安全治理規則的博弈呈現加劇態勢，引發全球數據安全治理問題，其根源在于未形成統一的治理框架，個別國家的數據霸權主義行為更使得國際行為體難以凝聚共識。［74］梅傲等從頂層設計、監管機制、國際合作三個層面深入剖析日本數據安全治理制度后，認為我國數據安全治理應采用非賦權的數據保護模式、完善匿名化處理機制、建立官民合作監管機制。［75］面對區塊鏈技術、元宇宙等技術帶來的社會體系的顛覆性變革，亟待勾勒具有統一性、穩定性、普適性的有序跨境基準線，在不同法域相互耦合中構建以人為本的規范治理數據跨境的邏輯體系。［76］《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）等專項協定的出臺表明更具時代性、靈活性和可擴展性的貿易協定的可能性，中國申請加入DEPA有利于促進本國數字經濟發展和國際合作，提升數據治理水平，進一步擴大中國在全球數據治理中的話語權。［77］

最后，聚焦于具體的行業層面，將數據治理深入實踐層面。大數據技術的迭代發展已深度應用于社會治理的各個領域，國家建設、社會安全、社會保障、文化教育、醫療衛生、就業創業、環境發展、個人信息保護等諸多領域都融合了數據治理的概念，并在實踐層面取得了顯著的成效。韓晗借鑒世界發達國家工業遺產管理經驗，從科學化、精細化與智能化三條路徑入手，以全國工業遺產數據庫建設為抓手，通過形成城市治理與工業遺產管理的平衡機制，以實現綜合提升城市治理與工業遺產管理水平。［78］謝雷等發現以數據驅動教育管理和教育治理已成為教育治理體系和治理能力現代化的主要發展方向。并基于國家對教育治理的發展方向所部署的文件精神，提出建立數據治理的結構框架，結合實踐案例從數據標準規范、教育大數據應用、治理流程再造、高效監管四個方面分析數據治理的著力點。［79］彭小霞發現大數據在環境規劃編制與環境決策、環境監測和應急管理、生態環境輿情引導、生態環境公共服務提供等環境治理領域有廣泛的應用空間。［80］這種深入行業層面的數據治理可以更好地發揮大數據的治理價值，實現最優資源配置，協同發展主體力量，解決數據治理困境。［81］

習近平總書記在主持中央全面深化改革委員會第二十六次會議時強調，數據基礎制度建設事關國家發展和安全大局，要維護國家數據安全，保護個人信息和商業秘密，促進數據高效流通使用、賦能實體經濟，統籌推進數據產權、流通交易、收益分配、安全治理，加快構建數據基礎制度體系。［82］數字時代背景下，我國數據基礎制度的構建迫在眉睫，當前學術界相關成果頗豐，但也存在許多局限，例如研究視角多集中于法理學等部分學科、四大制度構建研究缺乏交叉融合、研究結論多停留在宏觀理論構建、缺乏微觀層面研究等。下一階段，仍需充分借鑒參考歐美先進經驗，結合人工智能等新興技術，加強我國數據要素制度建設的理論研究。

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［責任編輯：華曉紅］