美國對華政策的國內政治邏輯分析

【內容提要】 為什么近年美國政府執意采取強硬對華政策，使兩國關系遭遇前所未有的嚴重困難？ 既有研究普遍基于整體主義視角，以國家作為分析單位，強調“安全困境”“霸權之爭”“理念分歧”是中美關系跌至低谷的主要原因。然而，探討美國對華政策國內政治邏輯的研究仍然存在不足。通過分析總統、國會民主與共和兩黨、利益集團和美國公眾的個體利益訴求，從國內行為體視角理解美國外交決策過程，有助于探究美國對華政策極端化的國內政治動因。囿于美國聯邦立法機構內部的黨派斗爭，總統與國會難以緩解愈演愈烈的社會經濟矛盾，試圖通過污名化中國的方式轉移國內注意力，從而暫時掩蓋國家治理困境，實現提振支持率的目標;在政治精英誤導下，美國公眾輿論認為中國崛起威脅美國經濟安全，選民排華情緒持續升溫;同時，美國利益集團獲益于貿易保護主義和關稅豁免，對中美戰略競爭也起到推波助瀾的作用。近些年來美國對華戰略施壓，并不完全是基于國家利益的理性選擇，同時也是美國國內政治生態變化的后果。在對華政策方面，美國國內主要行為體的個體利益與美國整體國家利益存在尖銳矛盾，盡管中美合作仍整體上有利于美國國家利益，然而，在不同國內行為體的個體利益驅動下，總統、國會兩黨、利益集團和公眾共同推動了美國政府采取全面強硬對華政策。

【關鍵詞】 中美關系 中美戰略競爭 國內行為體 美國政治 外交政策分析

【作者簡介】 韓召穎，南開大學周恩來政府管理學院教授。

電子郵箱：zhaoyinghan@nankai.edu.cn

王耀輝，南開大學周恩來政府管理學院博士研究生。

電子郵箱：yaohuiwang@mail.nankai.edu.cn

2022年11月14日，中國國家主席習近平在與美國總統拜登會晤時指出：“中美合作對兩國和世界都是好事。中美有差異和分歧，分歧不應成為中美關系發展的障礙，差異應是兩國交流合作的動力?！雹倭暯綄χ忻狸P系的重要論述強調了兩國合作的重要性。通過秉持相互尊重、和平共處、合作共贏三原則的正確方向處理雙邊關系，中美不僅可以促進經貿往來與繁榮發展，而且能夠維護世界和平與穩定，在全球氣候環境、醫療衛生、科技創新、人文交流等領域對全人類作出重大貢獻。② 然而，近年來美國政府執意推行強硬對華政策，嚴重破壞中美關系的政治基礎，導致兩國關系發展舉步維艱。2022年10月12日出臺的美國《國家安全戰略》（NSS）報告更以強硬措辭，將中國界定為“威脅國際秩序的唯一競爭者”。③ 美國近年來的對華政策和行為使雙邊關系陷入建交以來的低谷，嚴重損害中美兩國的國家利益。

查爾斯·格雷澤（Charles Glaser）指出，對華采取更加合作的戰略才是美國的理性選擇。④ 習近平明確指出：“對中美兩國來說，合作是唯一正確的選擇，共贏才能通向更好的未來?！雹荨爸忻篮蟿t兩利，斗則俱傷?！雹迯拿绹嵌瘸霭l，拜登上任后也多次強調美國政府的外交重點之一是管控中美關系、避免沖突升級。2022年7月，拜登在與習近平通話時指出，兩國應保持對話溝通，更加關注雙邊合作，而不是制造緊張情緒。① 2022年11月，中美兩國元首在巴厘島舉行會晤，拜登再次強調，中美應提升雙邊關系平穩發展，美方無意與中國發生沖突，也不尋求“新冷戰”。② 由此可見，從整體利益和長遠來說，無論對于美國還是中國而言，中美兩國保持合作，整體符合兩國國家利益。然而，為何近年來美國政府持續采取打壓、遏制的對華策略，并且不斷加碼，使兩國關系呈現出明顯的惡化趨勢？ 要更好地解答這個問題，需要打開外交決策的黑箱，理解美國國內政治對其外交政策的影響。探討美國對華政策的國內政治邏輯，不僅對于認識和理解當前的中美關系具有極其重要的現實意義，而且對于理解美國對外政策的制定也有著重要的學理價值。

一、 整體主義視角下的美國對華政策：“安全困境” “霸權之爭” “理念分歧”

目前，既有研究大多以國家作為整體進行分析，對于近年來美國政府采取強硬對華政策的原因主要歸結為三種解釋。第一種解釋基于羅伯特·杰維斯（Robert Jervis）提出的螺旋模型（Spiral Model），認為“安全困境”（securitydilemma）是阻礙中美合作交流的關鍵因素。③ “安全困境”指在無政府狀態下的國際體系中，即使互相沒有敵意的國家也可能因為信息不確定性而被迫卷入沖突。如杰維斯所言：“一個國家為保障自身安全而采取的很多措施都會降低另一個國家的安全感。”①黎雅澹（Adam P.Liff）和約翰·伊肯伯里（G.John Ikenberry）認為，“安全困境”使得中美兩國在亞太地區軍事競爭的力度不斷加劇，很可能在未來引發全面軍備競賽。② 李侃如（KennethLieberthal）和王緝思（Wang Jisi）從緩解和改善中美戰略互疑（strategicdistrust）的角度出發，明確指出兩國政府在軍事安全、經濟貿易、網絡空間等諸多方面的相互不信任感與日俱增，導致中美之間的較量漸趨張揚激烈。③

大衛·布爾曼（David Bulman）使用博弈論方法分析近年來中美經貿關系跌至低谷的原因。④ 他認為，自2008年全球金融危機之后，中美為維護各自國內經濟安全都采取了一系列貿易保護主義措施，這些措施加劇了雙方的不信任感，使中美關系從互利互惠的“獵鹿游戲”（stag hunt）轉向戰略互疑的“囚徒困境”（prisoners dilemma）。⑤ 在“安全困境”視角下，中美兩國原本無意進行惡性競爭，但因為無法確定對方的真實意圖且缺乏打消疑慮的機制，雙方都不得不采取對抗性政策以維護國家安全。

第二種解釋強調權力政治在大國關系中的核心作用，認為中美對全球霸權的爭奪是美國對華政策趨于強硬的根本原因。⑥ 進攻性現實主義理論的代表性學者約翰·米爾斯海默（John Mearsheimer）認為，國際關系的本質就是大國政治，而在世界政治的舞臺上，理性大國確保自身安全的唯一途徑便是采取一切必要手段擴大本國與其他國家之間的實力差距，從而建立起霸權地位。① 米爾斯海默明確指出：“一個國家在成功建立了區域霸權之后，便會竭力阻止其他地區的強國建立霸權。”②隨著中國的崛起，中美之間的實力差距日益縮小，不可避免地對美國在全球范圍內的主導地位構成嚴峻的挑戰。作為當今世界上唯一的霸權國家，美國既然無法將迅速發展的中國納入當前以美國為中心的國際體系內，便只能與中國展開你死我活的權力斗爭;而中國為了維護自己國家的利益，必然要對美國實行的極限施壓做出針鋒相對的反制，其后果便是引發中美戰略競爭態勢的加劇。③

第三種解釋強調中美兩國之間的“理念分歧”，認為影響中美關系的核心變量是理念而非權力。徐進認為：“傳統國際關系理論關注的是大國之間的權力競爭而非理念競爭，這一忽視會影響我們對于未來大國權力轉移的觀察與判斷。”④關注“理念分歧”的學者指出，中美在意識形態和價值觀方面存在較大差異，這種差異使雙方難以達成有效的合作。⑤ 閻學通（XuetongYan）提出，國際主流意識形態對國際規范的形成具有重要作用。隨著美國自由主義霸權的衰落，中國傳統政治價值觀與美國意識形態形成競爭。⑥ 亞倫·弗里德伯格（Aaron Friedberg）指出，當前關于中美關系的研究通常低估了政治信仰與意識形態等觀念因素的重要作用，而中美對于未來亞太地區乃至全球在社會、經濟、政治制度等諸多方面發展模式的不同觀念正是引發和加劇雙方戰略競爭的重要原因。⑦ 對此，孫茹總結：“中美國際秩序博弈有雙方實力對比變化的原因，但更體現了雙方深層次的理念分歧。”①

目前，既有研究已采用整體主義視角探究中美對抗動因，但關于美國國內影響外交政策的關鍵行為體在對華決策中發揮的作用仍缺少系統的理論分析。具體來講，既有研究至少存在兩點不足。第一，“安全困境”與“霸權之爭”兩種解釋完全將國家作為單元行為體，忽視了國內政治對國際事務的重要影響，不符合美國外交政策的實際制定過程。對此，美國外交政策學者楊生茂指出：“由于外交是內政的延續，在國內外因素中，國內因素是基本的、主導的、決定性的。國外因素只是外部條件，同國內因素相比，其在形成政策中所起的作用是次要的。外交決策人必須根據本國經濟、政治等方面的利益，去創造、改變或適應外部條件以實現其本國利益所要求的目的。這就是外交政策?！雹趨切牟舱J為：“在中美戰略競爭不斷加劇的大背景下，經歷重要變化的美國國內政治生態正在全方位塑造其對華政策。”③ 美國總統拜登執政后，便直言不諱地表示美國外交的首要目標就是服務于國內政治議程。④ “外交政策始于國內。”⑤ “安全困境”與“霸權之爭”的理論視角過于簡單化，沒有考慮到國內與國際兩個層面的政治互動。第二，雖然“理念分歧”關注中美意識形態和政治價值觀方面的矛盾，在一定程度上考察了中美國內思想意識差異，但本質上仍然將兩國作為宏觀的整體來看待，未將美國國內行為體與美國對華政策有效聯系起來。

在三種整體主義解釋外，近些年一些學者逐漸著眼于國家行為體內部，試圖從國內政治視角探究美國對華政策。吳心伯以美國國內政治生態為視角，從政治理念、政治結構、政治過程三個層面分析了中美戰略競爭不斷加劇的大背景下美國國內政治塑造其對華政策的方式。① 該文雖然論述了美國國內環境與政治過程對對華政策的影響，但著眼于美國國內政治生態變化如何塑造其對華政策，對于美國對華政策國內政治邏輯為何的探究仍顯不足。賀凱（He Kai）認為，影響中美關系的變量不只是國際層面的權力政治，更核心的是兩國領導人的主觀認知。② 賀凱指出：“中美兩國將對方看作威脅或機遇，不僅取決于軍事和經濟方面的物質因素，更取決于兩國人民尤其是領導人如何認知這些物質因素?！雹蹚埼淖趶奶乩势照c美國商界、農業界等涉華經濟利益集團的關系角度解釋中美競爭加劇的原因。④ 王昭暉（Zhaohui Wang）從總統與國會黨派的關系出發指出，在特朗普主義影響下，國會共和黨推動了美國對華政策極端化。⑤ 彼得·哈里斯（Peter Harris）認為，中美兩國政治制度差異和意識形態差異導致美國國內反華情緒攀升，促使美國政府不斷出臺強硬對華政策。⑥ 這些研究從國內政治的視角研究中美關系，但大多是通過單一變量或單一行為體解釋美國對華政策變化，對美國國內政治的理解仍然存在局限。正如瓦萊麗· 哈德森（Valerie M.Hudson）強調，外交政策分析必須落實到國內層面的行為體上，分析這些行為體間的互動如何形成了外交政策。⑦ 從這個角度講，既有研究將國內政治簡化，顯然存在遺漏變量偏誤（omitted variable bias），仍然不能充分厘清美國對華政策極化的復雜政治動因。

從外交政策分析視角看，國家雖然可被看作單元行為體，但本質上仍是由諸多政治群體與個體構成，國家推行的政策也反映了各個關鍵行為體的政治意志。① 在中美關系現今語境下，美國對華政策歸根結底也是受國內主要行為體影響制定的。因此，若將美國籠統地歸為一個不可細分的整體國家，便難以深入理解其推行強硬對華政策的行為邏輯?？紤]到美國外交決策是一系列復雜的政治過程，聯邦政府、各州政府以及美國社會中涉及外交政策制定的機構、組織與人員數量眾多，本文選取兩組主要國內涉華行為體，即以總統與國會民主共和兩黨為代表的政府行為體，以及以美國公眾和涉華經濟利益集團為主的非政府行為體。基于理性選擇理論（rationalchoice theory），可以設定這些國內行為體均是目的明確、擁有始終一致的偏好排序、追求自我利益最大化的“理性人”。② 在對華政策問題上，總統、國會兩黨、經濟利益集團、公眾都有著特殊的利益訴求，且都追求以最低成本獲得最大收益。總統和國會兩黨的政治訴求是獲得更高的公眾支持率，提升政治影響;美國公眾則以獲得更多經濟利益、提升物質生活水平作為首要追求;而美國涉華經濟利益集團追求商業利潤最大化。在個體利益驅動下，這些國內個體和群體利用各自掌握的政治資源對美國對華政策制定過程施加影響，力求最終出臺的對華政策能夠最大程度地增加自身收益。分析美國國內主要政治行為體的利益訴求及其對華政策的影響，有助于厘清美國對華政策的國內政治邏輯。

二、 總統和國會兩黨渲染“中國威脅”提振國內支持率

美國總統和國會兩黨既是對外政策制定者，又是國內治理主體。近年來，國會內部黨派斗爭日趨激烈，嚴重影響了美國政府的治理效能，使其難以有效解決貧富差距、種族對立、政治極化等一系列國內矛盾，公眾對政府的信任度顯著下降。① 內政影響外交，當總統和國會兩黨的執政地位面臨嚴峻挑戰時，兩者試圖通過污名化中國以轉移國內注意力，暫時掩蓋國家治理困境，就對華強硬達成共識。

（一） 美國國內矛盾日趨激烈： 貧富分化、種族對立、選民極化

當前，美國國內社會矛盾愈發激烈，主要表現在貧富分化、種族對立和選民極化三個方面。首先，自20世紀70年代以來，包括經濟全球化、貿易自由化和跨國市場整合在內的新自由主義浪潮更加有效地配置了生產要素，使資本在分配中的比例越來越高，而勞動所得的比例卻相對下降，這導致了美國國內“窮人愈窮、富人愈富”的貧富分化問題。② 弗洛里安· 霍夫曼（Florian Hoffmann）等學者發現，從1975年到2018年，美國全職勞動者總收入和勞動收入自然對數的標準差呈現穩定上升趨勢。③ 除個人收入外，美國家庭年收入的時間序列數據也呈現出顯著的兩極化特征。④ 從1979年到2015年，收入水平前1%的美國家庭的實際年平均收入增長229%，后90%的美國家庭的實際年平均收入增長幅度為46%，前者是后者的5倍。⑤ 美國國內日益擴大的貧富差距還引發了一系列社會問題，包括教育不平等加劇、家庭負債程度上升、死亡風險增加以及金融危機的爆發。① 伊莉斯·古爾德（Elise Gould）就美國貧富分化問題的負面影響總結道：“在過去的四十年內，收入差距導致了絕大多數美國人的生活質量沒有得到顯著提升?！雹?/p>

其次，自1776年美國建國以來，白人與少數族裔之間種族矛盾的痼疾便深植于美國社會文化中，且在共和黨總統特朗普執政期間進一步激化，引發愈來愈激烈的種族對立。2020年5月25日，美國明尼蘇達州白人警察在執法中將46歲黑人男子喬治·弗洛伊德（George Floyd）“跪頸”殺害，此案迅速引發了席卷全國的抗議與騷亂。③ 根據皮尤研究中心（Pew ResearchCenter）2019年1月至2月的民調結果，58%的成年受訪者表示美國國內的種族關系較為惡劣，59%的成年受訪者表示白人可以憑借自己的種族地位在社會上獲得優勢，78%的黑人受訪者表示美國并沒有給予黑人與白人同等的權利，而2020年9月的民調數據顯示，這一比例攀升至86%。④

最后，在過去的半個世紀內，美國普通選民的政治極化程度逐漸加深，原本持中間立場的選民逐漸偏向于“保守”和“自由”兩極。隨著民主黨和共和黨之間的意識形態分歧擴大，兩黨選民日趨對立，在諸多內政外交問題上愈來愈難以形成一致看法。根據皮尤研究中心2019年9月的民調結果， 63%的共和黨人認為民主黨人缺乏愛國精神，75%的民主黨人認為共和黨人思想封閉。① 另外，77%的共和黨人與72%的民主黨人聲稱不僅難以在政治問題上同對方黨派選民達成一致，甚至關于一些基本事實都存在較大分歧。② 沙托·艾楊格（Shanto Iyengar）等學者對此總結道：“民主黨人和共和黨人都認為對方虛偽、自私，而且思想封閉，因此他們拒絕與對方黨派成員共事，甚至不愿與他們在各種其他活動中合作?！雹劭梢哉f，兩黨選民日益加劇的“消極黨派主義”（negative partisanship）是美國國內社會分化的重要體現，張文宗稱之為“不同選民群體在政治影響下的‘部落化’”④。謝韜認為，“絕大多數美國人的黨派認同和意識形態具有高度一致性，其必然后果就是民主黨成為自由派的大本營，而共和黨成為保守派的大本營。保守的民主黨人和自由的共和黨人已經成為遙遠的歷史”⑤。

（二） 國內治理困境促使總統與國會兩黨采取對華強硬立場

貧富分化、種族對立、選民極化等國內矛盾持續發酵，引發美國公眾對于政府執政能力的質疑。阿蘭·阿布拉莫維茨（Alan Abramowitz）和史蒂文·韋伯斯特（Steven Webster）發現，2004年至2016年，美國選民不僅愈發反感對面黨派，而且對自身所屬政黨的信任度也呈現出顯著下降趨勢。⑥ 國內公眾對執政者不滿情緒攀升，不僅使美國總統面臨國內危機，而且國會議員也面臨支持率下降風險。

作為美國國內治理主體，總統和國會兩黨本應通過行政和立法手段緩和國內矛盾，以改善民生、保障政府治理有效性。但自20世紀40年代始，國會兩黨間隔閡日漸增大。聯邦立法機構內部的黨派斗爭激化，對美國政府的治理能力造成嚴重危害。這是因為，一項議案需要先后在眾議院和參議院得到簡單多數（simple majority）的票數支持才能通過立法機構提交總統決議。① 如果一項議案在參議院遭遇冗長辯論（filibuster），則需要獲得至少60位參議員投票支持才能通過表決。② 然而，近年來參眾兩院極化程度驟然上升，民主與共和兩黨在內政外交等諸多問題上相互掣肘，可謂勢如水火。囿于國會內部黨派分化，雖然總統與國會兩黨都希望通過政府治理解決國內矛盾，但兩黨議員在投票時嚴格遵循黨派路線，竭力阻撓對面黨派，愈來愈難以實現合作，而任一黨派又無法獲得足夠票數，難以推動主要議案通過國會表決成為法律。③ 盡管總統可以通過發布行政命令（executiveorder）的方式繞過國會直接處理內政，但牢牢掌握著“錢袋子”的國會同樣可以通過拒絕撥款的方式阻撓行政命令的實施，而且現任總統發布的行政命令也可被繼任總統推翻。

聯邦立法機構內部日益激烈的黨派斗爭使美國政府深陷兩難處境。一方面，總統和國會兩黨迫于公眾壓力，急需緩和愈演愈烈的國內社會經濟矛盾;另一方面，囿于政治極化，總統和議員存在諸多政策分歧，難以實現有效國內治理。面臨國內民眾不滿情緒，總統與國會兩黨如何才能強化各自選民基本盤，同時最大程度保障自身政治利益？ 研究發現，政治領袖面臨國內危機且缺乏有效解決方法時，往往會主動挑起國際沖突，利用外部壓力轉移公眾視線，起到暫時緩解國內危機的作用，這便是著名的轉移視線戰爭理論（Diversionary Theory of War）。① 雅羅斯拉夫·蒂爾（Jaroslav Tir） 指出：“一些軍事沖突起因并非國家間核心利益沖突，而是國內困境。”②除介入軍事沖突外，政治領袖也可以通過制造外交矛盾轉移國內公眾視線。③ 在中美關系當前語境下，總統和國會兩黨既然難以解決國內問題，便只能試圖轉移公眾對政府的失望不滿情緒，制造國際層面噱頭掩蓋政府治理失效，而中國作為綜合實力迅速提升的崛起國，恰好成為美國以外促內的理想對象?？偨y和國會兩黨污名化中國形象，目的是誤導選民，使其對中國發展產生焦慮恐慌，引起國內公眾仇華情緒，將公眾注意力從愈演愈烈的國內矛盾轉移到國際層面上，忽略國內政治經濟困境的真正源頭———美國政府治理失效。

因此，雖然總統和兩黨議員在諸多政策議題上針鋒相對，但卻在對華強硬立場上達成了罕見的跨黨派共識。這種現象的深層次原因在于美國總統與國會兩黨緩解國內公眾不滿情緒，提振支持率的利益需求。若要切實解決美國國內矛盾，一種方法是總統及其所屬黨派在國會中獲得壓倒性政治優勢，集中力量推行重大政策，彌合國內社會分裂;另一種方法是美國公眾能夠摒棄黨派分歧，就諸多內政問題形成一致看法，從而敦促聯邦政府制定具有廣泛民意基礎的政策。但就當下美國國內政治極化情況來看，兩種解決方案均難以實現。面臨國內治理困境，總統與國會任一黨派都無法固本清源，從根本上解決問題，只好一致將矛頭對準中國，將一系列復雜國內問題一概歸咎于中國崛起與發展。近十余年內，無論民主黨或共和黨總統執政，也無論哪一黨派占據參眾兩院多數席位，兩黨都不約而同地向各自選民群體鼓吹“中國威脅論”，宣稱中國不僅在經濟上同美國形成不公平競爭，而且在政治上干涉美國內政，對美國國家安全形成了嚴峻威脅，呼吁制定強硬的外交政策應對所謂的“中國威脅”。總統與國會兩黨采取的這種以外促內手段只能暫時掩蓋美國國內矛盾，并不能真正解決問題。①

然而，總統與國會兩黨在制定外交政策的過程中追求的是自身利益最大化，而不是美國國家整體利益。既然民主與共和兩黨政客都可以通過渲染“中國威脅”轉移公眾不滿情緒，從而穩固各自選民基本盤，那么對華施壓便契合美國政府行為體的個體利益。也就是說，美國總統和兩黨之所以就對華強硬達成共識，本質上并不是出于國家利益的考慮，而是穩固各自選民基本盤的政治策略。至于美國國內矛盾能否得到真正的解決，美國公眾的生活是否能夠真正得到改善，反而成了次要的問題。正如阿拉斯泰爾·史密斯（Alastair Smith）所言：“政策是為統治者利益制定的，而不是為被統治者利益制定的。”②因此，國會政治極化愈演愈烈，促使美國政客在對華政策上不斷加碼，可以判斷二者呈現正相關。從經驗分析上看，通過可視化分析基思·普爾（Keith T.Poole）和霍華德·羅森塔爾（Howard Rosenthal）計算的DW-NOMINATE分數年度時間序列數據，對此進行初步印證（見圖1）。DW-NOMINATE分數基于每屆美國國會點名投票（roll call votes）衡量民主與共和兩黨議員的政治分歧程度。③ DW-NOMINATE分數越高，兩黨分裂越嚴重，在投票時越難以達成一致。如圖1所示，在2000年前后，美國會兩黨矛盾尚不突出，中美關系也較為穩定。2008年全球經濟危機前夕，參眾兩院政治極化分數逐漸升高，但眾議院分數仍保持在0.97～0.98，彼時中美關系雖然偶有齟齬，但整體穩定。而金融危機后，眾議院DW-NOMINATE分數迅速攀升至1.07，中美關系也在同時期開始明顯地惡化。至奧巴馬結束第二總統任期前，國會政治極化程度高至空前，中美關系也開始明顯惡化?？梢钥闯?，美國國會政治分裂日益嚴重，對美國政府對華決策存在顯著影響。

通過對美國政治精英言行進行分析，可以發現，近年來總統無論出自哪方黨派，都頻繁對國內公眾鼓吹“中國威脅論”，而參眾兩院主要政客也多次形容中國為美國國家安全與國際秩序的嚴重挑戰。2021年5月18日，時任美國眾議院議長、民主黨議員南希·佩洛西（Nancy Pelosi）借人權問題抨擊中國，叫囂抵制2022年北京冬奧會。① 眾議院共和黨領袖凱文·麥卡錫（Kevin McCarthy）早在2020年3月便在個人推特上宣稱新冠病毒為 “中國病毒”。② 參議院民主黨領袖查克·舒默（Chuck Schumer）在2019年貿易爭端中督促共和黨總統特朗普堅持高關稅政策以對華施壓，并表示 “強硬策略是處理中美關系的唯一正確方法”。① 參議院共和黨領袖米奇·麥康奈爾（Mitch McConnell）在2022年8月聯合其他共和黨參議員公開發布聲明，支持眾議院民主黨籍議長佩洛西竄訪中國臺灣地區。② 總統與國會兩黨之所以在對華問題上共識遠大于分歧，并不是美國政界一致認為中國的發展對美國國家利益構成挑戰，而是因為“中國威脅論”邏輯為深陷國內治理困境的總統和國會兩黨提供了一條應對公眾不滿情緒、保住選民基本盤的出路。因此，對華強硬既符合總統個人政治利益，也契合國會兩黨獲得更多公眾支持的個體政治訴求。

三、 個體利益訴求的主觀局限性： 美國公眾排華情緒升溫

公眾輿論在很大程度上受精英政治影響?？偨y和國會兩黨竭盡全力污名化中國，在緩解國內公眾對政府不滿情緒的同時塑造了中國的負面刻板印象，引發了公眾對中國崛起的焦慮和敵視心態。公眾排華情緒持續升溫，又轉而促使總統和國會兩黨采取強硬對華政策以迎合選民偏好。美國政客的對華政策和言論與民眾對華態度之間存在雙向因果關系，二者相互促進，一方面政客對華言論導致公眾對中國態度呈現出愈發極端的負面變化，另一方面民眾對華態度又驅使美國政治精英在對華政策上不斷加碼。

（一） 美國公眾對華負面情緒日益高漲

首先，美國公眾排華情緒升溫可直觀體現在民調數據上。皮尤研究中心公布的民調數據顯示，美國公眾對華負面情緒自2018年起急劇上升。①

2020年6月至8月的民調數據顯示，僅有22%的美國受訪者對中國持正面態度，而對中國持負面態度的受訪者占總人數的73%。② 蓋洛普公司的民調結果也表明，2021年有45%的美國公眾認為中國是美國最大的敵人，較2020年同期相比上升了23個百分點。③ 在2021年2月的民調中，89%的受訪者認為中國是美國的競爭者和敵人，而不是美國的合作伙伴。④ 此外，53%的受訪者認為美國政府應在經濟問題上對中國持強硬立場，55%的受訪者支持限制中國在美留學生數量。⑤

其次，美國公眾排華情緒升溫也體現在美國國內愈發頻繁發生的針對華裔的種族歧視事件上。長期以來，美國主流白人社會將“逆來順受”“羸弱膽小”等負面的刻板印象強加于華裔，認為白人在種族方面要優于華裔。自新冠疫情暴發以來，美國針對華裔的種族主義、暴力行為和仇恨犯罪行為急劇增加，使華裔群體不僅在工作和生活中屢屢遭受言語羞辱和隱形歧視，而且時常在公共場合遭受無端的暴力攻擊。⑥ 2021年1月28日，一位84歲的華裔老人在舊金山被一名19歲的男子攻擊后死亡。⑦ 2021年3月17日，美國佐治亞州亞特蘭大市發生槍擊案，8名遇難者中有6名是亞裔女性。① 2021年4月27日，一位61歲的華裔男子在紐約哈萊姆區撿拾瓶子時被當地人無故毆打。② 2021年第一個季度，全美針對亞裔的暴力攻擊事件激增164%;美國反歧視團體 “制止仇恨亞太裔美國人組織” 也聲稱，該組織從2020年3 月到2021 年2 月收到的關于歧視亞裔的事件報告竟達3800起。③

在對華態度上，一貫針鋒相對、壁壘分明的兩黨支持者罕見形成共識。民調結果顯示，自2018以來，對中國持負面看法的受訪者在民主黨選民和共和黨選民中所占比例均有所上升。④ 因為總統與國會兩黨都追求增強各自的選民基本盤，所以如果兩黨選民在對華態度上存在明顯的分歧，那么異質性的公眾輿論便很難影響到美國政府的對華政策。但由于美國兩黨支持者的排華情緒均有所升溫，跨黨派共識勢必形成一股強大的政治力量，促使總統和兩黨采取更加強硬的對華立場以迎合各自選民群體的政治意愿。

（二） 美國公眾追求個體利益的主觀局限性

既然公眾以提高自身生活水平為目的，那么在中美經濟相互依賴的背景下，美國公眾排華情緒升溫的原因是什么？ 在國際政治經濟學研究領域，學者們普遍認為自由貿易總體上能夠使參與的國家從中受益。⑤ 根據美國國會研究中心公布的數據，2020年度美國從中國進口總額達5392億美元， 對中國出口總額達1203億美元。① 盡管受特朗普政府“脫鉤”政策影響，2020年度美國從中國進口商品總額以及雙邊服務貿易總額較往年均有所下降，但目前中國仍然是美國最大的貿易伙伴。② 對美國而言，“中國制造”在勞動力、土地、能源資源等生產要素的綜合成本上存在優勢，建設良好的中美關系可以促進雙邊貿易，讓更多性價比較高、物美價廉的中國商品流入美國市場，從而顯著降低國內公眾的生活成本。按照這個邏輯，美國公眾受益于中美貿易帶來的經濟福利增長和物美價廉的“中國制造”產品，就理應敦促美國政府同中國建立良好的合作伙伴關系，幫助提高自己的生活水平。既然如此，為什么越來越多的美國公眾反而對中國持負面看法？

對這個問題的一個可能回答是，美國公眾在追求個體利益最大化的過程中存在極大的主觀局限性。公眾雖然以提升生活水平為目的，但囿于信息的不完全性，無法真正準確判斷什么樣的對華政策最符合自身利益訴求。對普通美國人而言，了解國際政治的渠道無非是社交網絡、新聞媒體和自己所屬黨派的政治精英。由于美國政治精英有意地引導國內輿論，通過渲染“中國威脅”在國內販賣焦慮和恐慌，美國國內的新聞報道和社交媒體中充斥著對中國的負面言論，這就形成了一個信息繭房（information cocoons），使公眾只能了解到關于中國的不實信息，而無法客觀了解真實的中國。在美國政治精英不遺余力的操弄和炒作下，公眾被灌輸以各種關于中國的誤導性信息，盲目認為中國的發展威脅到美國人的工作就業和民主價值觀。③例如，在2020年3月16日特朗普首次稱新冠病毒為“中國病毒”后，美國社交媒體推特上帶有歧視亞裔性質的帖子便驟然增多，而在接下來的一周內，美國國內針對亞裔的仇恨犯罪案件數量也明顯激增。④ 這說明，普通公眾關于中國議題的政治態度明顯受到美國社會自上而下的誤導性信息影響。

四、 涉華經濟利益集團對中美戰略競爭起到了推波助瀾的作用

2005年，亞倫·弗里德伯格在《國際安全》（International Security）撰文預測中美關系發展趨勢。① 在他看來，盡管中國崛起將引起美國警惕和不安，但考慮到兩國之間共同經濟利益能夠抵消諸多負面因素的影響，中美關系在未來不會發生明顯惡化。② 根據弗里德伯格的邏輯，美國涉華經濟利益集團從中美經貿合作中獲得了廣泛而巨大的商業利益，應推動雙邊經貿關系不斷發展。當中美關系陷入僵局時，涉華經濟利益集團為了維護自身利益，也應極力游說美國政府緩和緊張關系，因為一旦中美兩國陷入惡性競爭的陷阱，必然會損害涉華經濟利益集團的個體利益。正如田納西州共和黨眾議員馬克·格林 （Mark Green） 所言：“如果中國和美國之間形成對峙僵局，其危害將遠甚于美蘇競爭。中美兩國的供應鏈已完全交織在一起，雙方若爆發大國沖突，必然會對諸如醫藥、汽車工業等美國經濟的核心產業造成災難性后果。”③ 因此，涉華經濟利益集團應當作為中美關系的穩定器，在兩國關系面臨嚴峻挑戰時避免摩擦的升級。

然而，從最近十余年來中美關系發展來看，涉華經濟利益集團顯然未能阻止中美戰略競爭態勢加劇，也未能阻止特朗普政府2018年挑起對華貿易爭端。既然兩國關系惡化不符合涉華經濟利益集團的個體利益訴求，為何利益集團沒有在中美戰略競爭中起到穩定器作用？從個體利益角度分析，有兩方面原因導致美國涉華經濟利益集團不僅無法阻止兩國關系持續惡化，而且甚至對近年美國政府采取強硬對華政策起到了推波助瀾的作用。以中美貿易爭端為例。首先，僅2018年至2019年，美對華關稅從2.7%攀升至17.5%，使美國進口商品總量銳減23%。① 美跨國公司幾乎承擔全部460億美元的直接損失，是貿易爭端的主要受害者。②2020年5月，紐約聯邦儲蓄銀行刊文稱，兩國貿易摩擦對美股市造成巨大間接傷害，導致美國公司市值蒸發約1.7萬億美元。③ 此外，貿易爭端使美國國內失去30萬個就業崗位以及0.7%的國內生產總值。④ 劉日高等學者發現，貿易爭端期間高達63%的美國跨國公司蒙受虧損。⑤ 例如，美國著名農業機械制造商、世界500強企業排名307位的約翰迪爾（John Deere）在中國設有7家子公司、3處工廠、2500余名員工，共4.2億美元資產。⑥ 2018年貿易爭端開始前，約翰迪爾公司年資產增長率高達25.62%;2018—2019年，在數輪美國對華關稅及中方反制措施下，約翰迪爾公司年資產增長率驟降至僅5.09%。⑦ 可以看出，追求商業利潤最大化的涉華經濟利益集團首當其沖受到關稅壁壘沖擊，是中美關系惡化的最大輸家。

盡管貿易爭端損害多數涉華經濟利益集團的商業利潤，但只有蘋果公司、通用汽車等寥寥數家美國公司公開反對貿易壁壘，通過游說施壓美國政府取消關稅。究其原因，涉華經濟利益集團的利益訴求僅僅是本集團經營商業活動從中美貿易中盈利，而非中美兩國在整體上形成良性互動。作為全球兩大經濟體，中美在能源、礦產、教育、環保、食品、醫療、傳媒、藥品、基礎設施等諸多領域有著極為廣泛的經貿往來，但對于每一個涉華經濟利益集團而言，只要本集團的商業利益不會受到中美關系惡化的影響，便沒有必要投入政治資源去游說美國政府緩和緊張局面、推動建設積極全面合作的中美經貿關系。因此，大多數獲利于中美貿易的美國經濟利益集團在巨額關稅下并沒有試圖游說美國政府停止對華貿易爭端，而是選擇施壓政府豁免自己利益相關產品的關稅。① 也就是說，得益于中美貿易的涉華經濟利益集團實際上并不反對美國對華政策的強硬立場，它們僅僅是反對特朗普政府的對華關稅政策中危害到本集團商業利益的個別幾項關稅而已，這些利益集團也不過是要求美國政府對一部分中國產品的關稅實施豁免。據美國《國會山報》（The Hill）報道，截至2019年10月1日，已有超過2500家美國企業就3萬余類產品向美國政府申請了關稅豁免（tariff exclusion），而負責關稅豁免審查程序的美國貿易代表辦公室（The Office of the United StatesTrade Representative）已批準了31%的豁免申請。② 加利·克萊德·霍夫鮑爾（Gary Clyde Hufbauer）等撰文指出，截至2019年12月19日，美國貿易代表辦公室已經豁免了價值32億美元的關稅。③ 他寫道：“很多人不了解，并不是所有的關稅最終都會被落實?！雹苡纱丝梢?，盡管諸多美國涉華經濟利益集團得益于中美貿易，但因為每一個單獨的利益集團更關注本集團的個體商業利益，所以這些利益集團并不愿意投入政治成本反對強硬對華政策。正相反，這些利益集團更愿意借助美國政府對華產品加征關稅的契機，既施壓中國以追求更多商業利潤，又申請自己利益相關產品的關稅豁免，實現個體利益的最大化。

其次，雖然良性中美關系有益于多數涉華經濟利益集團，但也有一部分美國公司從關稅壁壘中獲利。在國際貿易研究領域，斯托爾珀-薩繆爾森定理（The Stolper-Samuelson Theorem）指出，自由貿易會提高參與國相對密集使用的要素的實際報酬而降低相對稀缺使用的要素的實際報酬，因此中美經貿合作會不利于美國國內擁有相對稀缺要素的經濟利益集團。① 李嘉圖-維納模型（The Ricardo-Viner Model）認為，自由貿易有利于面向海外市場的經濟利益集團而不利于面臨進口競爭（import-competing）的利益集團。② 這就是說，很多美國經濟利益集團在經濟全球化中同中國企業存在競爭關系，希望美國政府采取貿易保護主義政策以保護本集團商業利益。

2018—2019年，美國鋼鐵利益集團以及鋼鐵工人聯合會和勞聯、產聯等工會組織便是特朗普政府對華關稅政策的堅定擁護者。③ 此外，機電、音響設備、珠寶首飾、硬幣等行業的工商利益集團都支持對中國商品課以重稅。④ 因此，在所有美國涉華經濟利益集團中，有很大一部分經濟利益集團支持貿易保護主義，要求美國政府對中國產品加征關稅或設置其他種類的貿易壁壘以保護美國本土企業。作為美國國內一股強大的政治力量，這些能從反對中國中得到好處的涉華經濟利益集團，可以通過游說、政治獻金、成員投票等手段施壓總統和國會對中國采取更加強硬的貿易政策。

總之，在美國對華政策問題上，支持貿易保護主義的美國經濟利益集團要求美國政府對中國采取強硬的立場，而受益于中美貿易的美國經濟利益集團對此也并無異議。涉華經濟利益集團的個體利益訴求對中美戰略競爭起到了推波助瀾的作用。

五、 余論

本文將美國國內政治行為體作為分析單位，探究總統、國會兩黨、涉華經濟利益集團以及普通公眾在美國對華政策制定過程中發揮的作用。雖然總統是美國外交政策的直接決策者，但其在制定政策的過程中既面臨立法機構的權力制衡，又不得不考慮面向公眾的輿論導向，還需要顧及國內各大涉華經濟利益集團的態度?？偨y和國會兩黨以增加公眾支持為目的;涉華經濟利益集團追求商業利潤;公眾希望生活水平提高。在各自利益的驅動下，這些行為體圍繞中國議題不斷互動，最終就采取對華強硬政策達成一致。近年來美國全面打壓、遏制中國的發展，其根本原因在于美國國內各主要行為體對個體利益最大化的追求。盡管推進中美合作確實是美國國家的最佳理性選擇，但對華強硬策略更加契合美國國內各主要行為體的政治訴求。這就是說，美國國內行為體所追求的個體利益與美國的整體國家利益并不一致。對國內政治行為體而言，個體利益高于國家利益。總統、國會兩黨、涉華經濟利益集團與選民對個體利益的理性追求共同推動了美國對華政策的極端化。

就目前的美國國內政治形勢來看，經濟失衡、社會分裂、種族對立、選民極化等一系列矛盾將持續發酵，并且似乎很難從根本上得到解決。在未來較長的一段時期內，美國政府很可能繼續對中國采取遏制和打壓的舉措。“在戰略層次上，存在著中美走向長期性、系統性對抗的風險。”①中國需要如何應對中美關系惡化帶來的挑戰？ 本文認為，有效管控中美戰略競爭的關鍵在于通過精準施策來從外部影響美國國內各主要行為體對個體利益的成本和效益計算。總統、國會兩黨、涉華經濟利益集團和美國公眾作為關鍵個體，在追求效益的同時也不得不考慮自己所需承擔的成本。如果這些行為體發現對華強硬的成本高于效益，便會主動緩解緊張局面，推動雙邊關系回歸正軌。中國可以從外部在兩方面精準施策。第一，要加強國際輿論引導，增強中國的國際話語權。通過塑造中國在國際社會中的良好形象，提升美國公眾對中國正面形象的了解和認同，同美國政客和媒體對“中國威脅”的誤導性宣傳開展輿論斗爭，顯著地增加美國政治精英通過污名化中國來操縱國內公眾輿論的成本和難度。第二，雖然近年中美關系跌至低谷，但兩國在經貿領域的相互依賴使美國政府不可能與中國全面“脫鉤”。美國國會研究中心2022年3月發布的報告稱，2021年中美雙邊貿易同比增長17.6%，中國仍是美國最大的商品進口國。① 由于中美經濟依賴程度逐漸加深，美國國內存在較多支持貿易自由化且在美國政界擁有強大影響力的涉華經濟利益集團。對于這些利益集團，中國可以主動深化同它們之間的溝通交流，使其在兩國間發揮紐帶和橋梁的作用。當中美關系陷入低谷時，中國可以通過這些頗具影響力的利益集團向美國政府施加壓力，增加總統和國會升級對華摩擦的政治成本，推動中美關系重回穩定發展的正軌?！爸忻乐g的戰略競爭是一種比較持久的博弈，會在今后較長一段時間內持續下去?！雹陔m然在可預見的未來，美國很難從根本上改變對華強硬政策立場，但中美關系在本質上是中美雙方共同塑造的。在中美戰略競爭的大背景下，中國可以通過精準施策提高美國國內各主要行為體對華強硬的成本，改變其預期效用，使中美良性互動成為這些行為體的優勢策略，從而對中美關系的良性發展起到積極的促進作用。

最后，本文研究不可避免地存在不足之處。本文試圖從美國對華政策的國內政治邏輯著手，從宏觀角度探析近年來美國政府采取強硬政策處理兩國關系的動因，嘗試構建宏觀系統的解釋框架，而不是針對某項具體政策進行分析。本文從總統、國會兩黨、涉華經濟利益集團和美國公眾的個體利益出發，是考慮到這5個關鍵國內群體與個體在整體上能夠影響美國政府的外交決策過程。但美國的對華政策是多方面的，在不同方面，美國國內行為體會產生不同程度的影響。例如，在芯片、貿易政策、新冠病毒等具體議題上，公眾、利益集團等行為體發揮重要作用;但在臺海、中國南海等國防安全問題上，美國對華政策是由政府行為體主導的。未來研究可以進一步延伸出更多具體性研究，針對不同的議題領域，通過代表性案例進行具體分析。