政策工具視角下的省級基礎教育信息化政策文本分析

摘要：目前，雖然教育信息化政策研究已成為學術界關注的熱點，但針對其研究多聚焦于國內外教育信息化政策比較、國家教育信息化政策文本分析等層面，對省級教育信息化政策的關注度不夠。基于此，文章以9省（自治區、直轄市）公開發布的基礎教育信息化政策文本為研究對象，首先在分析政策工具及其應用研究現狀的基礎上，構建了基于“政策工具—政策時間”的政策文本分析框架；然后通過內容編碼，分析了省級基礎教育信息化政策文本中政策工具選用的現狀和特點；最后從政策工具的系統化設計、供給型和環境型政策工具的內部結構、需求型政策工具的使用方面，提出了基礎教育信息化政策改進建議，以期為進一步優化我國省級基礎教育信息化政策供給提供參考。

關鍵詞：政策工具；基礎教育；教育信息化政策；政策文本；內容分析法

【中圖分類號】G40-057 【文獻標識碼】A 【論文編號】1009—8097（2023）06—0064—09"【DOI】10.3969/j.issn.1009-8097.2023.06.007

近年來，隨著我國教育信息化的深入發展，教育信息化政策研究日漸成為學術界關注的熱點。但通過文獻檢索發現，目前學界關于教育信息化政策的研究多聚焦于國內外教育信息化政策演變及比較、政策文本解讀、政策實施與評價等方面，對省級教育信息化政策的關注度不夠。然而實際上，省級教育信息化政策在我國教育信息化政策體系中處于承上啟下的關鍵位置，既是落實、細化上位政策的重要“中樞”，也是省內各級教育管理部門、學校等開展教育信息化工作的“行動指南”。開展省級教育信息化政策研究不僅有助于了解省級教育信息化政策的共性特征、區域特征，也有助于優化省級教育信息化政策的制定和實施。其中，省級基礎教育信息化政策作為我國基礎教育信息化政策的重要組成部分，在推動地方基礎教育數字化轉型、賦能基礎教育高質量發展中更是發揮著重要作用。另外，政策工具作為推行政策的方法或手段，近年來在各級教育信息化政策文本中被大量運用，從政策工具的視角開展政策文本研究，有助于準確把握政策設計的內容導向及其演變過程。基于此，本研究以省級基礎教育信息化政策文本為研究對象，以“政策工具—政策時間”為分析框架，通過分析省級基礎教育信息化政策文本中供給型、環境型和需求型政策工具的使用現狀和特點，以期為進一步優化基礎教育信息化政策供給提供參考。

一 政策文本分析框架

1"政策工具概述

政策工具理論認為政策由一系列政策工具搭配組合而成，政策工具是政府賴以推行政策的方法或手段^[1]，能直觀映射政策實施的方向和影響程度，體現決策層的政策價值和理念。政策工具搭配組合的科學性是實現政策價值目標的必要條件，也是進行政策文本分析的基本單元。如今，隨著對政策工具研究的不斷深入，其在社會各領域已顯示出強大的解釋力和廣泛的應用性^[2]。其中，在教育信息化領域，已有學者運用政策工具開展了一些政策文本研究，如基于“政策議題—工具”框架的教育信息化2.0系列政策分析^[3]、基于“政策工具—政策要素”框架的《教育信息化工作要點》分析^[4]、基于“政策工具—創新價值鏈”框架的國內外人工智能政策分析等^[5]。上述研究為進一步深化政策文本研究奠定了堅實基礎，也為本研究提供了有益的借鑒。

2"構建政策分析框架

本研究借鑒Rothwell等^[6]提出的政策工具分類理論，將政策工具分為供給型、環境型和需求型。該分類來源于科技創新和工業再造領域，它淡化了政策工具的強制性特征，強化了政府作為推進政策實施過程中的環境營造者角色——這與當前《教育信息化2.0行動計劃》倡導的建立全社會參與的推進機制相吻合。另外，鑒于政策工具重點關注的是“如何解決問題”，為實現對基礎教育信息化政策的多維透視，還需增加其他維度進行考察。考慮到政策總是在特定的時代背景下發布，因此將政策發布時間作為考察維度，能更全面地展示政策變遷過程中政策工具的選擇和使用情況。基于此，本研究以“政策工具—政策時間”為分析框架，來全面呈現基礎教育信息化政策工具的切入點、聚焦點及變遷過程，以期系統總結基礎教育信息化政策的制定經驗，為優化基礎教育信息化政策提供依據。

（1）政策工具維度

供給型政策工具主要通過基礎設施、人才培養、財政支持和公共服務等手段，推動教育信息化事業創新發展，體現的是其對基礎教育信息化建設的推動力；環境型政策工具側重于通過目標規劃、組織策略、制度標準以及稅收優惠等手段，為企業創新行為或學校應用行為創造良好的政策環境，體現的是其對基礎教育信息化的影響力；需求型政策工具則強調通過示范工程、購買服務、對外交流等手段，降低教育信息化產品進入教育市場的阻力，以推動企業研發與教育應用的良性互動，從而拉動教育信息化在基礎教育領域快速、健康發展，體現的是其對基礎教育信息化發展的拉動力。這三種政策工具分別對應不同的政策目標：供給型政策工具主要作用于生產要素端，對教育信息化發展有直接作用；環境型政策工具作用于教育信息化發展和創新應用兩個方面；需求型政策工具則主要作用于教育信息化的創新應用。因此，不同的政策目標應選擇與之對應的政策工具。

（2）政策時間維度

時間維度有助于呈現省域內基礎教育信息化政策的變遷過程，因此本研究選取教育信息化“十二五”“十三五”發展規劃發布的時間節點，作為分析省級教育信息化文本“政策時間”維度（分別用Z1、Z2表示），以窺測政策工具的演進規律。

二 政策文本分析過程與結果

1"數據來源與編碼

為便于開展區域間和區域內政策的比較，本研究在兼顧“十二五”“十三五”發展規劃文本可獲得性的基礎上，從我國東部、中部和西部地區共選取9省/自治區/直轄市（下文統稱“省”）公開發布的教育信息化“十二五”和“十三五”發展規劃（或文件中明確提出“貫徹/根據/依據教育部‘教育信息化發展規劃’精神/意見”的規劃文本）作為研究樣本，如表1、2所示。剔除樣本文獻中的職業教育、高等教育、繼續教育等內容，本研究運用Nvivo"12軟件，以“政策文本具體條款中的句子”作為編碼對象，由兩位研究者對樣本進行獨立編碼和歸類統計，最終得到1404條編碼結果。經Kendall’s W系數檢驗，結果為0.74，可知當前編碼結果可信度較高。

2"政策工具維度分析

本研究根據基礎教育信息化政策工具分布頻數和占比，總結了X—Z二維交叉頻率，如表3所示。表3顯示，樣本省在制定政策時大多綜合運用了供給型、環境型及需求型三種政策工具，但主要以環境型政策工具為主（占48%以上）、供給型政策工具為輔（占37%以上），需求型政策工具的使用比例較小（占8%左右）。進一步分析，本研究還發現：

①政策工具的使用與工具自身的特點密切相關。其中，供給型政策工具一般由政府主導，較少涉及其他機構，且具有易操作、易管理、高強制性的特點，可高效推進政策目標的實現，故選用較多；環境型政策工具重在鼓勵和引導，具有投入低、效率高的特點，因而被廣泛運用；需求型政策工具則從學校和師生的實際需求出發，通過發揮市場化機制促進教育信息化的創新應用，由于該政策工具需要借助大量的實踐調查來有效化解市場帶來的不確定因素，在實踐中操作和管理難度較大，故選用較少。

②由于不同省份的教育信息化發展水平不同，各階段關注的重點不同，因此政策工具的選用也存在差異。不同時期政策工具選用的省域比較如圖1所示，可以看出：Z1期間，浙江、廣東、江蘇等相比其他省更注重需求型政策工具的使用，云南、山西等則更多地使用環境型政策工具；Z2期間，浙江、廣東、寧夏相比其他省更側重使用供給型和環境型政策工具。從以上政策工具的差異性應用中可以發現：①教育信息化發展階段直接影響教育信息化政策工具的使用。根據《中國教育信息化發展報告（2020）》，浙江、江蘇等地的信息化發展指數高于均值（簡稱“高均值”）^[7]，相應地在其政策文本中各政策工具的內容設計也先于其他地區。如Z1期間，江蘇的供給型政策工具中對校園網寬帶覆蓋率、寬帶速度、物聯網技術應用項目以及優質數字化教學資源覆蓋情況的設計等均超前于其他省份，該省需求型政策工具的使用同樣呈現出相似的特征。②政策工具的使用與地方重大教育信息化建設項目的實施高度相關。如Z2期間，寧夏獲批全國首個“互聯網+教育”示范區，其需求型政策工具的使用比例明顯高于信息化發展同水平地區，且各類政策工具使用占比與“高均值”省份（如上海、浙江等）沒有明顯差異，這反映出政策工具的使用與地方重大教育信息化項目的實施明顯相關。③各階段政策工具之間具有內在關聯性。例如，山東的供給型政策工具中強調“加強信息化服務隊伍建設”，與其對應的環境型和需求型政策工具中則分別使用了“……制定相應的評聘辦法”“通過培訓研討和交流學習等方式……”等。整體來說，三種政策工具的使用呈現出頻率上的同步性和內容上的關聯性，這與達到理想的政策效果和長遠的政策收益需要政策工具之間的相互補充和制衡相一致^[8]。因此，政策工具的系統設計是未來政策制定中需重點考慮的內容。

3"政策工具內部維度分析

進一步從政策工具內部來看，各省基礎教育信息化政策在三類政策工具的11個方面均有不同程度的體現，但使用占比存在差異，X—Z二維交叉頻率如表4所示。

（1）供給型政策工具

由表4可知，供給型政策工具內部維度中基礎設施、人才培養和公共服務在Z1、Z2期間占比均超過20%。這說明，供給型政策工具在我國基礎教育信息化發展中發揮著重要作用，從政策文本內容看，主要通過建網（基礎設施）、建隊（人才培養）、建庫（公共服務）等推動基礎教育信息化從建設驅動向應用驅動演化，如我國開展的“三通兩平臺”建設、中小學教師信息技術應用能力培訓、學校校長信息化領導力培訓等都是典型的供給型政策工具。由于供給型政策工具的易操作和強制性特點，使其在實施效果方面往往優于其他政策工具。

表4的統計數據還顯示，供給型政策工具中財政支持的占比不足10%，這說明財政支持在供給型政策工具中還未得到充分體現。在我國基礎教育信息化發展中，財政支持的主要方式是經費投入，而投入不足已經成為制約發展的首要問題^[9]。另外，從現實情況來看，作為我國基礎教育信息化經費主要來源的國家財政性教育經費，多數涉及生均公用經費和專項經費。其中，專項經費按項目撥款用于縮小學校之間在基礎設施、硬件設備方面的差距^[10]，強調實現教育均衡化，但普遍存在“重硬輕軟”的現象^[11]。另外，雖然Z1、Z2期間各省政策文本中均提到了“加大財政投入”“建立政府主導的教育信息化經費投入保障機制”“鼓勵多方投入”等內容，但普遍缺乏經費來源、分配和保障的執行機制，這反映出政策制定過程中各方責權的不明確以及地方政府財政的巨大壓力，政策執行與實際效果可能存在差距。

（2）環境型政策工具

目標規劃是對一段時間內基礎教育信息化階段性目標的規劃或方案，組織策略則是為實現目標規劃所提出的策略性措施或實踐路徑。兩者均具有低成本、高自主性的特點，因而使用頻度也較高（均超過25%）。從政策文本看，Z1期間各省對目標規劃、組織策略的表述普遍較為宏觀；到Z2期間，目標規劃已逐步細化，組織策略則具有更強的執行力。以廣東和湖南為例，Z1期間廣東將目標規劃表述為“形成……實現信息技術與教育全面深度融合……”，到Z2期間則進一步表述為“實現教育信息化向‘主戰場、大規模、常態化’發展，……”。在組織策略方面，Z1期間廣東提出了“積極開展國內外合作與交流”，到Z2期間則進一步拓展為“依托國家‘一帶一路’倡議及有關教育對外開放合作平臺，……”。同樣，湖南Z1期間提出的“加強學生信息技術教育”，到Z2期間則進一步細化為“深入開展中小學電腦制作活動、機器人競賽等……”等。另外，組織策略的表述多以鼓勵、動員為主，主要是對Z1期間實踐經驗的總結和推廣，對政策制定者和實施者而言，既易于實現，又具有較高的靈活性，因而使用也更加廣泛。

制度標準是指通過各種標準和機制來規范教育信息化活動，以化解教育信息化發展障礙，具有簡單、高效等特點。由表4可知，其Z1、Z2期間制度標準的占比均超過20%，且Z2比Z1高出7.96%，但從政策文本看，制度標準的使用仍存在三方面的問題：①簡單套用國家教育信息化政策內容，如大部分省的規劃文本中都提及了“制定學分互認制度”“教育技術能力納入教師資格認證和考核體系”等內容，但卻無具體的指導性措施。②雖然政策文本中提及了若干制度、標準（如“完善教育信息化相關政策制度”“建立市場準入制度”等），但內容較模糊且均未提及如何開展試點、推廣等。③行政法規涉及較少，這會在一定程度上弱化政策的執行力。

稅收優惠是指政府運用稅收政策，對課稅對象給予減輕或免除教育信息化稅收負擔的一種措施。政府通過稅收優惠政策，以扶持特殊地區、學校、企業、產品以及個人的發展，促進教育信息化產業結構的調整和地區教育信息化的協調發展。雖然稅收優惠具有較強的激勵功能，在自主創新中也發揮著重要作用，但由于市場化行為往往存在較大的不確定性，使其在政策文本中較少涉及（Z1、Z2期間的占比均不足2%）。比如大部分省的Z1、Z2中雖涉及“學校的網絡使用資費優惠機制”“落實國家稅收優惠等調控手段”等內容，但內容較單一，且對具體涉及哪些部門、由誰負責統籌、由誰負責政策的制定和落實，以及企業、組織或個人享有何種優惠等都未明確規定。這些關鍵信息的缺失勢必會影響政策的執行效果，這或許與政策的制定主體僅為教育管理部門有一定關系。

（3）需求型政策工具

需求型政策工具具有更強的用戶導向性和靈活性，有助于激發企業和學校的創新活力，使其更好地滿足學校和師生的個性化需求。但由于此類政策工具的管理難度較大，需要政策制定者具備較高的專業知識和技能，以及強大的數據分析能力，因而相對于其他政策工具，其在Z1、Z2期間的使用頻次均較低。

在需求型政策工具內部維度中，示范工程、購買服務和對外交流在選用上也存在差異，其中示范工程在Z1、Z2期間的占比最高，均高達49%以上，這說明示范工程是需求型政策工具的主流形式。從政策文本中也可以看出，我國基礎教育信息化領域的示范工程往往以“工程項目”的形式及“試點先行”的推進方式開展^[12]，存在的主要問題是其連續性、銜接性相對較差^[13]。比如廣東Z1期間的“粵教云”示范應用、云南Z1期間的推進區域性項目試點等在Z2期間均未涉及，這是一個值得注意的問題。購買服務在需求型政策工具中占比最低，Z1期間只有13.46%，但Z2期間已上升到了20.63%。分析政策文本發現，大部分省的購買服務內容主要是數字教育資源，存在的主要問題是購買形式單一、監督機制尚未建立、信息溝通與傳遞機制不完善及法律法規不健全等。對外交流在需求型政策工具中占比高于購買服務，但低于示范工程，Z1、Z2期間的占比均超過了25%，進一步分析政策文本發現，雖然各省基礎教育信息化政策中大多提到了推進國際化和跨地區交流的內容，但開展的方式較為單一，缺乏創新性和多樣性。只有寧夏出臺了多種方式的交流政策，值得借鑒和推廣。

三 基礎教育信息化政策改進建議

研究發現，省級基礎教育信息化政策文本對政策工具的依賴，不僅與政策工具自身的特點有關，而且與各地區教育信息化的發展水平有關。理想的政策制定應體現政策工具的有機組合，在功能上實現互補，以形成政策合力，發揮預期的政策效應^[14]。基于此，本研究認為，未來基礎教育信息化政策的完善應重點關注以下幾個方面：

1 注重政策工具的系統化設計

政策工具的選擇，既要考慮其自身特點，也應考慮其與政策目標的匹配程度。多種政策工具的組合設計已成為政策制定的趨勢，這樣能有效實現政策工具間的互補，彌補使用單一政策工具的不足。目前，各省基礎教育信息化政策文本大多傾向于使用環境型和供給型政策工具，忽視了需求型政策工具的使用。因此，為促進教育信息化創新應用和推廣，尤其要探索需求型與其他政策工具的疊加使用，以形成多種政策工具間的合力。比如數字資源建設既需加大資源供給力度和資金支持力度（供給型），也需增添數字資源相關標準和制度的保障（環境型），還需建立購買服務機制或推進優質資源的共享交流（需求型），以解決資源供需匹配問題。只有三種政策工具配置合理，才能確保政策體系在完整性、關聯性和層次性上達到最優化。

2 及時調整供給型政策工具的內部結構

政府作為教育信息化建設和發展的關鍵力量，應為教育信息化建設提供支持和保障。目前的政策中大量使用了“基礎設施”和“公共服務”等政策工具，如網絡基礎設施配置、“三通兩平臺”建設、“網絡學習空間”應用等。這些政策工具的使用極大地改善了不同地區學校存在的信息不對稱、資源不均衡等問題，今后應在繼續加大教育信息化發展中“基礎設施”“公共服務”等政策工具使用的基礎上，及時調整供給型政策工具的內部結構，加大“人才培養”的政策設計，創新人才培養的形式和途徑，著力建設一支強大的教育信息化管理和業務骨干隊伍。另外，還應細化“財政支持”政策設計，在確保“國家投入、企業贊助、學校自籌、全社會廣泛參與”的經費保障機制下，從“建、配、管”轉向“用、研”，尤其要重視數字資源和人才培養投入的設計，以提高資金使用效益。

3 持續優化環境型政策工具的內部結構

教育信息化的發展與完善離不開環境型政策工具的保障，應持續優化省級教育信息化政策中的“目標規劃”和“組織策略”等內容，尤其在“組織策略”方面要出臺指導性的配套措施，以提高政策執行的靶向精準度，使政策執行簡單高效。另外，還要完善“制度標準”中的法律法規內容，如“財政支持”中的預算管理制度及項目資金審計靈活度，要注重運用法治思維解決當前教育信息化事業發展中的諸多現實問題，以提升教育信息化事業發展的法制化與規范化水平。此外，稅收優惠是解決教育信息化資金問題的基本方式，有助于激發企業與學校開展教育信息化建設的動力和活力，如在數字資源個性化購買服務方面，可通過補貼優惠、減免企業所得稅等形式，激發各類學校、師生、企業參與教育信息化建設的熱情與活力。

4 適當強化需求型政策工具的使用

在政府治理從管理走向服務的時代背景下，適當提高需求型政策工具的使用，不僅可以提高政策執行力和滿足多方利益訴求，還能夠消解因政策的模糊性帶來的不確定性，以拉動教育信息化發展，具體可從三方面入手：①強化“示范工程”的可持續性設計。面對各省項目試點可持續性不強的現實，應加大對試點項目實施效果的研究，萃取經驗，以保障后續項目設計的連貫性。②豐富“購買服務”方式。在制定政策時，應從服務內容、服務形態、服務方式、服務評價等多方面考慮^[15]，如“購買服務”的政策設計既可以包括大數據處理、學習分析、云服務、咨詢設計服務等新興服務業態，也應將研發服務、教學設計、管理咨詢等教育信息化咨詢服務以及教師培訓服務等納入其中^[16]。③進一步拓寬“對外交流”渠道。可考慮將重大項目建設納入“對外交流”政策工具設計，通過學校教育信息化經驗交流、地區活動項目，推進全方位的交流合作；也可以將短期交流效果納入長效機制設計、經驗交流和傳播納入政策體系之中，以實現本校本地區教育信息化發展經驗的傳播與共享；還可以設計一些與企業開展交流合作的項目，以更好地對接學校需求。

四 結語

政策文本作為剖析政策成效的關鍵切入點，是研究政策發展軌跡和政府行為的重要路徑^[17]。分析教育信息化政策文本，有助于政策制定者準確把握政策設計的內容導向、演變過程、政策工具的選擇以及政策實施情況等。本研究對省級教育信息化政策文本進行分析，并提出改進建議，希望能夠為政策制定者更好地把握政策的導向和目標、 了解政策的實施成效提供新的視角，同時也為其及時調整和優化教育信息化政策、提高政策的針對性和有效性提供參考依據。

參考文獻

[1]黃忠敬.教育政策工具的分類與選擇策略[J].國家教育行政學院學報，2008，（8）：47-51.

[2]黃紅華.政策工具理論的興起及其在中國的發展[J].社會科學，2010，（4）：13-19、187.

[3]張雙志.教育信息化2.0：議題構建與路徑選擇——基于政策工具分析的視角[J].教育學術月刊，2020，（9）：57-63.

[4]劉瑞儒，陳沖.政策工具視角下我國教育信息化政策量化研究——基于2013-2020年《教育信息化工作要點》的文本分析[J].中國教育信息化，2021，（9）：1-5.

[5]毛子駿，梅宏.政策工具視角下的國內外人工智能政策比較分析[J].情報雜志，2020，（4）：74-81、59.

[6]Rothwell R， Zegveld W.An assessment of government innovation policies[J]. Policy Research Review， 1984，（3-4）：436-444.

[7]教育部教育信息化戰略研究基地（華中）.中國教育信息化發展報告（2020）[M].北京：人民教育出版社，2021：24.

[8]關志康.政策工具視角下我國新時代教育評價政策研究——基于《深化新時代教育評價改革總體方案》的分析[J].當代教育論壇，2021，（3）：32-40.

[9]張虹.基礎教育階段區域教育信息化經費研究[J].中國電化教育，2010，（2）：42-46.

[10]艾瑞咨詢.中國中小學教育信息化行業研究報告[OL]. lt;https：//www.iresearch.com.cn/Detail/report？id=3959amp;isfree=0gt;

[11]魏易.縣域中小學教育信息化投入、建設和應用[A].北京大學中國教育財政科學研究所.中國教育財政政策咨詢報告（2015-2019）[C].北京：社會科學文獻出版社，2019：668-677.

[12]閆寒冰.我國信息化促進教育公平的演進特征與路徑研究[J].中國教育學刊，2019，（9）：22-26.

[13]張國強，薛一馨.改革開放四十年我國教育信息化政策特征與展望[J].電化教育研究，2018，（8）：39-43.

[14]陳學飛，林小英，茶世俊.教育政策研究基礎[M].北京：人民教育出版社，2011：321.

[15]劉名卓.教育信息化服務類企業的現狀調研與發展建議[J].現代遠程教育研究，2018，（6）：89-96.

[16]劉名卓，李昊森，童琳，等.政府購買服務視域下教育信息化服務現狀與發展建議[J].電化教育研究，2020，（4）：102-108.

[17]何玲玲，付秋梅.政策工具視角下中國精準扶貧政策文本量化分析[J].江漢大學學報（社會科學版，2020，（4）：63-77、127.

Text Analysis of Provincial Basic Education Informatization Policy from the Perspective of Policy Tools

YANG Xiao-hong LI Xiao-feng MA Juan YI Zhou-lin

（1. School of Educational Technology， Northwest Normal University， Lanzhou， Gansu， China 730070;

2. Pre-school Education College， Kaifeng Vocational College of Culture and Art， Kaifeng， Henan，

"China 475000;"3"Academic Affairs Office.Longnan Teachers College， Longnan， Gansu 742500）

Abstract："At present， although the research on education informatization policy has become a hot topic in academic circles， most of its"researche focuses on"domestic and foreign education informatization policies， the text analysis of national education informatization policies， and other levels， and the attention"on"provincial education informatization policies is not enough. Based on this， taking"the publicly released texts of basic education informatization policies in nine provinces （including autonomous regions and centrally administered municipalities） as"research objects， a policy text analysis framework based on “policy tool - policy time”"was constructed based on the analysis of the current status of policy tools and their applications. Secondly， the status and characteristics of the policy tools in texts of provincial basic education informatization policies"through content coding. Finally， some suggestions on the improvement of basic education informatization policy were proposed from the aspects of systematic design of policy tools， internal structures"of supply-oriented and environment-oriented policy tools， and the use of demand-oriented policy tools，"so as to provide reference for further optimizing provincial basic education informatization policies in China.

Keywords： policy tools; basic education; educational informationization policies; policy text; content analysis method