新時期高質量推進高速公路項目前期工作探究

摘要 交通運輸是興國之器、強國之基。“十四五”新時期，我國將加快交通強國建設，推動公路交通高質量發展。文章結合國家出臺的系列經濟政策和浙江省公路“十四五”發展規劃，分析“十四五”新時期高速公路發展形勢，梳理高速公路項目前期面臨的主要困難或壓力，提出了新時期高質量推進項目前期工作的新思路及新舉措，為后續高速公路項目前期推進提供借鑒。

關鍵詞 十四五；高速公路；高質量發展；前期工作

中圖分類號 F542 文獻標識碼 A 文章編號 2096-8949（2023）07-0178-03

0 引言

高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，黨的二十大報告指出“加快構建新發展格局，著力推動高質量發展”，再次強調了“交通強國”在發展實體經濟中的戰略地位。《國家公路網規劃》提出，到2035年，基本建成覆蓋廣泛、功能完備、集約高效、綠色智能、安全可靠的現代化高質量國家公路網。國家公路網規劃總規模約46.1萬公里，其中國家高速公路約16.2萬公里[1]。在高速公路網絡加快完善的同時，提質增效和高質量發展的要求更加迫切[2]。“十四五”新時期，是開啟加快建設交通強國新征程，推動公路交通高質量發展的關鍵期，如何高質量推進高速公路項目前期工作，需要我們進一步研究和探索。

1 新時期高速公路發展形勢分析

1.1 高速公路建設迎來新“黃金期”

《公路“十四五”發展規劃》提出，“十四五”期間，我國將新改建高速公路2.5萬公里，其中新建2萬公里，擴容改造5 000 km；高速公路將通達城區人口10萬以上市縣，基本實現“71118”國家高速公路網主線貫通[3]。《浙江省公路發展“十四五”規劃》提出，“十四五”期間，續建和開工建設約2 600 km，建成約1 100 km，增設和改造高速公路互通31個，完成投資約4 800億元；到2025年，高速公路總里程超6 000 km，高速公路六車道以上比例達到42%；省際接口達到24個，10萬人口城鎮通達率達到90%，實現海島縣縣通高速[4]。

今年以來浙江省委省政府相繼出臺了“8+4”經濟政策體系、擴大有效投資“千項萬億”工程等一攬子政策措施。根據浙江省政府辦公廳印發的《浙江省擴大有效投資“千項萬億”工程實施方案（2023—2027年）》，今后五年綜合交通強省領域將實施重大項目291個，計劃投資2.1萬億元，其中公路類交通項目176個，計劃投資約1.2萬億元。按照《浙江省山區26縣跨越式高質量發展實施方案（2021—2025年）》要求，到2025年將基本建成省域、市域、城區3個“1小時交通圈”。

1.2 高速公路建設迎來政策“紅利期”

2022年以來，國家和省級行業部門相繼出臺了一系列政策支持項目推進，力度空前。自然資源部在項目用地辦理方面出臺了一系列政策，“三區三線”的劃定將原來項目用地紅線內涉及的永久基本農田調出，解決了永農補劃落實難的問題。浙江穩經濟38條措施中指出“加大增值稅留抵退稅政策力度”“加大基礎設施和重大項目建設金融支持”。當前國際經濟下行，大宗物資價格持續下降，鋼材從6 000元/噸下降到4 000多元/噸。同時，王浩省長在“千項萬億”工程部署會上強調，要求全力以赴加強重大項目建設協調服務保障，堅持政策和要素跟著項目走，切實提高項目落地率和投資績效。可以預見，在土地、稅收、融資、審批機制等方面將迎來諸多利好政策，項目建設擴量提速充滿機遇。

2 高速公路項目前期面臨的主要困難或壓力

2.1 經營性項目投資人落地難

由于高速公路造價高、資金需求大，然而新建項目交通流量不足，投資效益普遍不佳，通行費收入無法支撐建設投入[5]，后期運營普遍虧損嚴重，在與地方政府商談投融資方案、運營期補虧方案上難度大。經營性項目投資人招標、相關協議簽訂及項目公司組建等環節均受制于項目補虧方案、地方訴求部分的出資路徑、改擴建項目新老項目公司的選擇及稅費補償等問題，存在反復多變、多次博弈、長時間拉鋸的現象，投資人落地難，前期工作推進困難。

2.2 土地等要素保障難

一方面是占用永久基本農田審批難。根據《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發〔2017〕4號）的要求，一般建設項目不得占用永久基本農田，重大建設項目選址確實難以避讓永久基本農田的，需報自然資源部用地預審，報批流程復雜、周期長。另一方面是耕地占補平衡指標落實難[5]。浙江省可補充的耕地資源匱乏，靠省內調劑和省級統籌無法徹底解決問題，采用跨省統籌解決批復周期長；部分“十四五”前期項目不在《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》（國辦發〔2018〕16號）政策有效期內，耕地占補平衡指標落實存在不確定性，直接影響用地預審工作推進，報批周期長。此外，隨著路網的加密，項目制約因素增多，生態保護紅線、水源保護區、文物保護區、風景名勝區和濕地公園等均有可能成為制約項目的核心要素。

2.3 工程造價逐年攀升

高速公路工程規模、技術標準、橋隧結構比例和征地拆遷是影響造價的主要因素。根據浙江省交通運輸廳統計數據[6]，“十三五”時期全省高速公路項目的平均橋隧比提高至70.66%，個別項目超過90%；平均互通間距從20 km縮短至9.52 km，個別項目5 km設置一個互通。橋隧比提高、互通樞紐增密等因素，對造價影響尤為明顯，一個互通少則1億元、多則5億元，大型樞紐平均造價則高達3到8億元。此外，征地拆遷成本逐年增高，國家統籌指標水田平均54萬元/畝，旱地平均39萬元/畝，被征地農民社保費全省平均已近11萬元/人，經濟發達縣（區、市）高達15萬元/人，部分新建項目征遷費占總投資的比例接近40%。

3 新時期高質量推進高速公路項目前期的新思路及新舉措

3.1 深化投融資研究 加速投資人落地

（1）明確投融資模式規則。目前，高速公路建設項目有政府還債、PPP模式和經營性三種投融資模式。政府還債模式采用發債形式籌措建設資金，收費公路專項債較其他融資工具成本低、期限長，且無需投資人招標，程序簡單。經營性模式可通過向金融機構融資來籌措建設資金，渠道和方式靈活多樣，且不占用政府債務空間，需投資人招標。PPP模式主要采用可行性缺口補助的回報機制，國高網項目可申請到中央車購稅資金，收費年限最長可為25年，有利于吸引社會資本積極參與。

近年來，浙江在專項債券發行加大了支持力度，如《浙江省擴大有效投資政策二十條》明確，力爭2022年全省地方政府專項債券額度達到3 000億元，占全國比重6.5%。為用足用好籌資紅利，“十四五”期間省主導高速公路項目投融資模式，建議國高網項目優先采用政府還債模式，盡可能爭取車購稅補助；無法滿足政府專項債要求的國高網項目，可采用PPP模式，爭取車購稅補助；其他省級高速公路原則上采用經營性模式，收費年限最長可為25年。

（2）建立資本金補充機制。針對資本金比例下降后的資本金差額，建議省市縣按照資本金出資比例承擔相應的補充資金責任。地方補充資金來源應為出資主體、土地出讓金、列入規劃的礦產資源出讓金及收益等較為明確且依法合規的資金；地方補充資金根據金額大小在項目建設期內完成出資或在項目建成后5年內完成出資。

（3）建立補虧機制。《浙江省人民政府關于深化鐵路、高速公路投融資改革的若干意見》（浙政發〔2020〕33號）明確運營期各股東要按照股權比例補虧，但補虧機制落實是一個焦點和難題，一是地方資源開發的程序本身就比較復雜和漫長，二是缺少監督機制。建議在資源開發的方式上可以采取相對靈活的方式，可以由地方出資主體獨自開發、可以參股經營不控股；二是建議實施機構監督地方出資主體落實補虧方案。

3.2 強化要素保障 助推項目建設

（1）強化土地保障。按照自然資源部關于開展“三區三線”劃定工作的要求，浙江省已正式啟用“三區三線”劃定成果。此次“三區三線”劃定，將原來項目用地紅線內涉及的永久基本農田調出，解決了永農補劃落實難的問題。前期項目要搶抓政策“窗口期”，用好用活“三區三線”劃定成果，針對改擴建項目、無法落實永農補劃的新建項目建議按照“三區三線”劃定后的項目用地紅線上報用地預審，對實際超出的少量永久基本農田通過設計優化等舉措進行核減。深入政策動態分析，主動加強與國土部門、地方政府溝通，積極爭取土地占補平衡指標等方面支持。

（2）提升報批質量和效率。以解決突出問題為核心，逐一梳理用地報批過程中方案比選不充分、建設規模有爭議、永農補劃難落實等難點堵點，成立土地工作專班，建立土地報批質量內審機制，通過論證固化用地紅線、提前申請土地指標等，嚴格落實節約集約用地，切實提升組件質量。強化與地方政府、行業部門及土地第三方單位的溝通銜接及上下協同，建立定期會商機制，及時解決審批中存在的問題；把握關鍵節點和時序，發揮“盯關跟”，實現“少補件，早批復”，著力縮短報批周期。

（3）抓好專題審批。高速公路前期階段需開展規劃選址及用地預審、社會穩評、文物和環評等“8+N”項前期專題，涉及主管部門多，協調工作量大、審批周期長。工可前置專題的審批進展直接制約工可報批推進，可打包納入工可編制一并招標，強化設計與專題的銜接。強化與國土、生態、水利、文物、鐵路等部門的溝通對接，及早發現并盡可能避開制約項目推進的敏感點，及時將環保、水保和占水補水等補償措施在設計方案中有效落地。在專題管理中實行“專題包干制”，專人跟進、協助相關專題的編制和審批工作，提升專題審批效率，保障項目順利推進。

3.3 加強造價管控 降本提質增效

（1）嚴控工程規模。圍繞造價管控目標，加強與省級部門和地方政府的溝通協調，建立造價聯動控制機制。嚴格落實節約集約用地，針對互通樞紐工程用地，嚴格執行浙江省交通運輸廳《關于進一步加強我省高速公路造價控制的若干意見》（浙交〔2019〕166號）“設區市（市區）范圍內的互通間距應控制在5 km以上，其他區域的互通間距應控制在10 km以上”和《公路工程項目建設用地指標》相關規定。在投融資方案中明確省市共同投資范圍，確需超標準、超規模的，工可階段地方政府提前征求國土和交通行業部門的意見，經同意后超標準、超規模部分由地方自行承擔。

（2）推動造價管控理念融入設計方案。從源頭管控造價，做深、做細、做精、做優設計。結合交通量、地形等情況，因地制宜合理選擇平縱線形指標，盡可能減少結構物數量和規模，防止片面追求高指標。深化初步設計線位、路橋隧方案等的技術經濟比選，開展高邊坡“一坡一設計”，合理選擇支護型式，強化橋涵標準化設計，深化隧道地質勘察，合理確定設計參數。此外，深化不同交通流量下路面結構優化、施工標段劃分、土石方平衡等研究工作。強化現場動態設計，及時根據現場地形與開挖地質等變化情況優化設計方案。開展方案競賽工作，引入第三方專業咨詢機構對設計方案進行咨詢優化，以提高設計質量，降低工程造價。

（3）科學編制征遷概算。拆遷補償方面，加強與國土部門合作，加強與地方政府的溝通談判，合理確定并統一同一地區的征地拆遷補償標準；深化征遷數量核查，做深做細土地選線，嚴控耕地、房屋、廠房等數量；提前開展涉鐵、電力、天然氣遷改等專項設計，強化征遷費用全過程管控。政策支持方面，爭取部分規費減免，如耕地開墾費地方留存部分減免；補充耕地指標盡可能使用地方指標，合理確定被征地農民社保人數，嚴格執行“人地對應”政策。

3.4 踐行綠色低碳 打造綠色公路

（1）強化頂層設計。注重前期規劃統籌，秉持“因地制宜、少開挖、少破壞”的綠色生態理念，堅持“生態選線、環保選線”的設計原則，科學規劃線位，實現公路與環境敏感區域、生態脆弱區域、生態紅線“近而不進”。靈活選用平、縱面技術指標，盡可能避免高填深挖以維持線位走廊帶原貌，并最大程度實現土石方填挖平衡。因地制宜設計景觀綠化，避免過度設計，尤其山區高速公路應盡量保留原生植被，隧道洞口不宜過分裝飾，努力做到與大自然融為一體。

（2）統籌資源利用。統籌棄土棄渣的綜合利用，將全線路塹和隧道開挖的棄土、棄渣的統籌作為路基填筑、路面和結構物集料等，合理降低造價。堅持永臨結合、建管養一體化理念，將施工便道與地方永久道路和運營期養護檢修通道相結合，助推山區扶貧。加強推廣機制砂、瀝青路面冷再生、裝配化建造等低碳新技術，打造高品質、高耐久的低碳示范高速公路。

（3）強化過程管控。施工階段加強生態環境保護，實現最大限度地保護、最小程度地影響、最有力度地自然恢復。隧道洞口采用“早進洞、晚出洞”的理念，最大限度地減少洞口自然邊坡開挖。高邊坡施工嚴格落實“開挖一級、防護一級、綠化一級”要求，及時復綠，最大限度減少水土流失。鉆孔泥漿經沉淀處理后集中堆放處理，避免對水體產生二次污染。

4 結語

公路交通作為引領社會經濟發展的先行支撐，國際國內新形勢對“十四五”公路交通發展提出了新的更高要求，對高速公路項目前期工作也提出了新的更高要求。該文基于新時期高速公路發展形勢、面臨的主要困難，重點從投資人落地、土地要素保障和造價控制等方面入手，提出了新時期高質量推進項目前期工作的新思路及新舉措。然而，高速公路項目前期工作涉及面廣、程序復雜，不同項目類型、不同地區均存在差異，還需進一步深入研究和實踐探索。

參考文獻

[1]國家發展改革委交通運輸部. 國家公路網規劃[Z]. 2022.

[2]饒宗皓， 王宇， 崔姝， 等. “十四五”高速公路建設重點解讀[J]. 中國公路， 2022（19）： 28-32.

[3]交通運輸部. 公路“十四五”發展規劃[Z]. 2022.

[4]浙江省交通運輸廳. 浙江省公路發展“十四五”規劃[Z]. 2021.

[5]吳堅， 朱沛林， 饒瑤. 浙江省“十四五”期間高速公路建設思路和重點研究[J]. 中國交通觀察， 2022（44）： 9-13.

[6]浙江：高速公路造價實行全過程管控[EB/OL]. https： //www. chinaarticle/65379929. html.