基于全壽命周期的普通公路“建養一體化”模式研究

摘要 基于普通公路的公共屬性，不同于收費公路，沒有可經營性收入，主要依靠政府財政籌集。但隨著國家對地方政府性債務管理政策的變化，政府財政配套資金壓力逐年增大。文章針對當前普通公路建設和養護過程中面臨的問題，從政策、全壽命周期、質量、契約等方面進行系統分析，研究探討普通公路“建養一體化”模式的可行性及必要性，為普通公路建設模式的選擇及建設資金緊張問題的化解提供參考。

關鍵詞 建養一體化；公路養護；全壽命周期

中圖分類號 F542 文獻標識碼 A 文章編號 2096-8949（2023）07-0189-03

0 引言

普通公路是相對于收費的高速公路而言的，通常指高速公路以外的公路，包括普通國道、省道、縣道、鄉道、村道和專用公路。該文所稱“普通公路”指屬于政府職責范圍（包括部、省補助資金及本級政府財政撥款）提供服務項目的非收費的上述公路（含農村公路及其所屬設施）。

截至2020年末，全國公路通車總里程達到519.81萬公里，其中，國道通車里程約37.07萬公里、省道通車里程約38.27萬公里、農村公路通車里程約438.23萬公里。普通公路構成了我國公路網的主體，是連接高速公路的重要通道，也是我國覆蓋范圍最廣、服務人口最多、提供服務最普遍、公益性最強的交通基礎設施，具有突出的連通、干線和集散功能，是保障社會經濟發展和人民生產生活的重要基礎條件。

“建養一體化”是指將建設工程的施工及工程竣工驗收后一定時期內的工程養護（維護、修繕）工作委托給同一個承包主體負責實施的工程承包方式。通常，“建養一體化”合同約定工程建設款中部分款額的支付與養護績效評價結果掛鉤。

自2014年9月開始，國家加強地方政府性債務管理，規范地方政府舉債政策實施后，普通公路“建養一體化”模式開始在公路建設工程中應用。2015年10月，為加快農村公路發展，貴州省印發《貴州省“十三五”農村公路“建養一體化”服務項目實施方案（試行）》，在農村通村公路建設中率先采用“建養一體化”模式。2016年4月，貴州省交通運輸廳在借鑒本省農村公路“建養一體化”模式經驗的基礎上，制定并出臺了《貴州省“十三五”普通國省干線公路“建養一體化”實施方案》，將“建養一體化”模式推廣應用到全省普通國省干線公路建設中。當“建養一體化”模式在貴州省普通公路建設中成功應用后，一些省份借鑒貴州經驗，也在公路建設領域推廣“建養一體化”模式，如2018年5月，湖北省人民政府以鄂政發〔2018〕20號文印發《湖北省干線公路三年攻堅工作方案（2018—2020年）》，提出推動交通項目“建養一體化”模式試點。2018年，隨著國家加強政府債務風險管理，部分機構及人員認為“建養一體化”模式存在增加政府隱性債務風險，“建養一體化”模式在普通公路建設領域的推廣受到了一定阻礙。

該文從政策、全壽命周期、質量、契約等方面探討普通公路“建養一體化”模式的可行性及必要性。

1 公路建設政策

1.1 普通公路的基本屬性

普通公路具有公共產品非排他性和非競爭性的基本特征，屬于公共供給品，屬于所有使用者，有需要的使用者均可使用；在公路發生擁堵前，增加一個使用者不影響其他使用者使用。普通公路還具有自然壟斷性、投資大、分布廣、服務面大、規模效益顯著等特點。

1.2 普通公路的提供及支出責任

普通公路的公共產品屬性決定了其供給主要依靠政府，并以政府購買最終實現，依靠市場提供普通公路將出現“市場失靈”，若政府提供的普通公路不滿足道路使用者需求，則無法避免“政府失靈”[1]。從公共收入理論及財政支出責任理論看，政府提供公共產品屬于政府事權責任，主要依賴政府財政。

國家從立法層面明確了普通公路的提供及支出責任。《公路法》規定公路建設應納入國民經濟與社會發展計劃，建設資金包括財政撥款、貸款及社會集資等，養護資金采用依法征稅的辦法籌集。2018年的《公路法修正案（草案）》補充了政府舉債方式籌集公路建設資金，草案中的“政府舉債”對應了《預算法》中一般公共預算“增列赤字”。

2019年6月，國務院辦公廳以國辦發〔2019〕33號文印發《交通運輸領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》，同年9月又以國辦發〔2019〕45號文印發《關于深化農村公路管理養護體制改革的意見》。前述兩個政策文件均明確普通公路屬于財政事權和支出責任范圍，應列入財政預算。

1.3 普通公路建設政策演變

2004年7月，為建立市場配置資源的市場環境，國務院以國發〔2004〕20號文印發《關于投資體制改革的決定》，引導投資體制改革。在政府部門直接融資的同時，地方政府陸續成立融資平臺公司，承擔部分政府融資職能，為政府投資“買單”。債務的擔保者及債務背后的實際債務人仍為政府，政府債務逐年增加。

2014年9月以前，政府投資的普通公路項目主要由交通運輸主管部門及其下屬事業單位或政府融資平臺直接向銀行貸款籌集。隨著國務院相繼出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）、《關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號），從制度上對政府債務的無序擴張進行封口，規定政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。

一方面，國民經濟的高質量發展催生更大范圍、更高服務水平的普通公路提供，另一方面，政府債務又限制了政府對普通公路的投入。2014年11月，國務院《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）指出，要完善公路投融資模式，促進普通公路持續健康發展，推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。2015年5月，隨著國務院辦公廳以國辦發〔2015〕42號文轉發《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》，PPP模式逐步被大眾熟知并得以廣泛推廣，部分地方采用PPP模式建設普通公路。

2015年10月，貴州省提出農村公路“建養一體化”模式。

2017年2月，《關于創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》（國辦發〔2017〕17號）提出，推廣“建養一體化”模式建設和養護農村公路。

2017年4月，為規范地方政府舉債融資行為，財政部等六部委聯合印發《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）；同年5月，財政部印發《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號），要求規范地方政府舉債融資行為，禁止地方以政府購買服務名義違法違規融資。

2018年4月，交通運輸部《農村公路建設管理辦法》（中華人民共和國交通運輸部令 2018年第4號）提出，鼓勵農村公路采用設計、施工和交工驗收后一定時期養護工作合并實施的“建養一體化”模式。

2019年9月，國務院辦公廳《關于深化農村公路管理養護體制改革的意見》（國辦發〔2019〕45號）指出，禁止農村公路建設采用施工方帶資的建設—移交（BT）模式，禁止地方以“建養一體化”名義新增隱性債務。“建養一體化”模式因可能新增政府隱性債務嫌疑，該模式推廣應用受到限制。

受宏觀政策調整影響，普通公路作為基礎設施建設項目，其建設政策持續的窗口期并不固定，隨宏觀政策調整而變。同時，多部門多政策之間的相互沖突，也影響了普通公路“建養一體化”模式的推廣。

1.4 政策沖突

制度（規則）變遷具有連續性、漸進性和治理性，變遷過程產生沖突，需要協調、解釋和逐漸被理解，解決沖突又將增加社會成本。目前，普通公路“建養一體化”模式的推廣應用也受相關政策沖突的影響。

（1）定義缺失。“政府購買服務”的內容在國務院辦公廳印發的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號）中未被準確定義，而在財政部、交通運輸部聯合印發的《關于推進交通運輸領域政府購買服務的指導意見》（財建〔2016〕34號）定義的“公路服務”中包括農村公路建設與養護。

（2）立法沖突。在我國，宏觀政策中細化的約束條件以部門規章及規范性文件為主，不同部門間有不同的約束條件，并隨不同時期變化。立法沖突包括同級沖突及下位法與上位法的沖突。財政部財預〔2017〕87號文件禁止將建設工程與服務打包為政府購買服務項目與財政部與交通運輸部聯合印發的財建〔2016〕34號文件允許農村公路建設與養護打包沖突，也與國務院辦公廳國辦發〔2017〕17號文件支持推廣“建養一體化”模式沖突。

（3）理解歧義。國辦發〔2019〕45號文件禁止農村公路采用施工方帶資的建設—移交（BT）模式及以“建養一體化”名義新增隱性債務，其禁止的是“新增隱性債務”，而非“建養一體化”模式，而且該文件明確鼓勵將農村公路建設和一定時期的養護進行捆綁招標。部分行政部門及從業人員望文生義，曲解國辦發〔2019〕45號文的本義，認為“建養一體化”模式一定增加政府隱性債務，進而禁止在普通公路建設中應用“建養一體化”模式。

2 公路全壽命周期及合同契約

2.1 普通公路質量問題

相較于高速公路，普通公路的質量通病相對突出，主要是路面使用性能（PQI）偏低，存在早期損壞現象，路面使用年限達不到設計標準，如二級公路瀝青路面的設計使用年限為12年，但達到設計使用壽命的相對較少。在建設養護管理方面，普通公路存在重建輕養現象，以被動養護為主，缺少預防養護。從市場行為看，普通公路也存在著施工單位、養護單位與政府的信息不對稱，制約著普通公路質量通病的消除。

2.2 公路全壽命周期

1998年，美國聯邦公路局頒布“道路設計中的全壽命費用分析”（Life-Cycle Cost Analysis in Pavement Design），將公路全壽命周期列入相關規范和手冊。全壽命周期成本可以定義為在整個項目壽命周期內所發生的一切與建設、維護、管理等有關的費用。公路項目的全壽命成本分析（LCCA）作為評價投資決策成本效益的一種經濟分析手段，當所有的成本和它們的適用時間被確定，將未來的成本折現到基年的成本并加上初始成本，即計算凈現值（NPV），其表達式如下[2]：

（1）

式中，C0——初始值，即建設成本；Ct——養護或維修策略或使用者的成本；i——折現率，參照市場貸款利率；n——全壽命周期年數，按路面大修發生年計。

具體實施時，由于公路項目生命周期長，通常將施工與養護分別委托不同單位承擔，因此未將項目生命周期內的施工和養護工作捆綁起來考核全壽命周期費用。公路施工與養護的割裂造成全壽命周期管理績效考核的不可達性，施工及養護承擔者互相推諉質量責任，制約了公路全壽命周期管理[3]。

2.3 合同契約

信息不對稱理論認為克服信息不對稱的方法包括重復交易、第三方背書（擔保）、質量保證、延保、收入共享等。我國古人以保固合約設立質量保證期，如《荀子·富國》“境內之聚也，保固，視可。午其軍，取其將，若撥麷。”相當于現在的質量延保。

為解決鋼箱梁橋面早期損害問題，部分企業投資項目探索以“建養一體化”模式延長質量保證期。2012年，安徽省馬鞍山長江公路大橋鋼橋面鋪裝工程采用“建養一體化”模式承包，合同期為“建設期+維修養護期（項目交工驗收通過之日后10年）”。2015年，武漢市四環線沌口長江公路大橋鋼橋面鋪裝采用“建養一體化”模式承包合同，合同期限為“建設期+缺陷責任期2年+養護期8年”。

從合同契約關系看，“建養一體化”模式是一種延長建設工程質量保證期的合同架構。“建養一體化”模式下，施工與養護由同一家單位承擔，迫使承擔者按整個合同期核算成本，片面追求施工利潤而忽視施工質量的行為將是得不償失的。

3 結論

（1）普通公路的財政支出責任政策決定了普通公路建設資金應列入財政預算，現行政策未禁止對于已明確列入財政預算的普通公路采用“建養一體化”模式。

（2）“建養一體化”模式是一種工程建設發包方式，該種合同框架將工程建設質量與建成后維護質量有機捆綁和黏合。對于普通公路項目，公路技術狀況的核心權重指標為路面使用性能（PQI），在合同體系上，“建養一體化”模式對施工質量進行延保，并與養護質量掛鉤協同，體現了全壽命周期質量控制理念，可較好實現普通公路的經濟績效。

（3）從全壽命周期看，普通公路建養一體化模式發揮了市場配置資源的優勢，整體上降低了社會成本，提升了公路的公共服務水平。

（4）現行政策對普通省道、農村公路車購稅補助主要采用“以獎代補”方式，并建立了“以獎代補”考核數據支撐系統，以完成項目的績效評價結果作為分配獎補資金的依據。由于“建養一體化”模式可平滑建設期資金支出額度，地方政府可探索當年度預算緊張、未來中長期預算有保障時，以“建養一體化”模式過渡建設期預算資金不足問題，以完成普通公路建設績效及爭取車購稅補助。

（5）普通公路采用傳統施工、養護分離模式與“建養一體化”模式的對比研究數據較少，建議加強該方面的分析研究，由行業主管部門建立普通公路全壽命周期數據庫，并按年度公開當年路面大修情況。不同地域、不同交通量及不同當量荷載對公路路面耐久性的影響程度有待深入研究，并提出普通公路年度養護費的合理區間。

參考文獻

[1]鄧艷. 公路養護的政府財政責任分析[D]. 北京：財政部財政科學研究所， 2014.

[2]沈鴻雁. 基于全壽命周期的公路建設政策理論、方法與應用[D]. 上海：同濟大學， 2007.

[3]沈鴻雁， 陳艾榮. 全壽命成本分析方法及其對我國公路建設的現實意義[J]. 價格理論與實踐， 2007（9）： 62-63.