公路交通基礎設施投融資現狀與改進建議

摘要 交通基礎設施的迅速發展對于目前投融資管理和制度提出了新的要求，由于制度與現狀不匹配的問題，造成交通基礎設施行業面臨著債務風險高、融資難、融資貴、項目收益低、投資結構有待完善和運維投入不足等問題。文章在對交通基礎設施投融資現狀分析的基礎上，對于固定資產的投資模式和來源進行了詳細探討，接著針對資金保障體系缺乏、投資政策缺乏統籌性和運維決策粗放等問題，探討了目前投融資制度存在的主要問題，最后從政策和管理體系兩個方面提出了改進建議。

關鍵詞 交通基礎設施；投融資；財稅政策

中圖分類號 F542 文獻標識碼 A 文章編號 2096-8949（2023）07-0186-03

0 引言

改革開放尤其是進入21世紀以來，隨著經濟社會的持續快速發展和內需擴大戰略的升級，我國的交通基礎設施取得了長足進步，基本形成了公路、水路和航空等不同運輸方式相互匹配、協調發展的局面，但與我國經濟發展規模和速度相比，仍存在較大的差距，根本原因在于我國交通基礎設施的投融資制度與經濟發展需求不完全匹配，造成投入資金不足[1-2]。鑒于我國公路交通基礎設施建設具有投入需求大、投資風險高、回收周期長等特點，因此多由市政主導建設，資金主要來源于財政。但隨著公路交通基礎建設投資的迅速增長、市場經濟的快速發展和投融資體制改革的深入，以財政投入為主體的投融資模式的可持續發展受到了較大挑戰，因此需要根據中國國情和地方政府狀況，發展適合我國國情和地方經濟發展的投融資模式[3-5]。該文首先研究了我國交通基礎設施投融資發展現狀，尤其是投資模式和資金來源，并分析了交通基礎設施投融資存在的問題，并提出了針對投融資模式的改進建議。

1 我國綜合交通基礎設施投融資現狀分析

“十二五”至“十三五”期間，我國近10年固定資產投資在持續快速增長，投資總額從2011年的2.05萬億元增長至2020年的3.48萬億元，累計增長幅度超過50%，且年平均增長為4.4%。交通固定資產的大規模投資，不僅完善了綜合交通基礎設施網絡，而且作為社會固定資產投資的重要組成部分，在穩定國家經濟增長方面發揮了重要作用。截至“十三五”結束，我國公路網達到5 198 000 km，其中高速公路占比2.98%，總里程達到155 000 km。

我國交通基礎設施建設維護的資金來源，目前已形成以財政投入為主、社會融資為輔的投資體系。該體系在過去幾十年帶動了交通固定投資的快速發展。“十三五”期間，我國鐵路、公路、水運、民航、郵政方面的投資金額和占總體比例如表1所示。

根據表 1 可知，我國公路交通基礎設施投資在“ 十三五 ” 期間得到了較大的發展，且占比高達 76.0%。各級財政 5 年累計投入近 7.5 萬億元，帶動交通運輸領域超過 16.0 萬億元的固定資產投資規模。對于財政資金來源進行分析，中央財政5年累計安排投資3.25萬億元，其中車輛購置稅收入補助和中央預算內投資占據了半壁江山，具體如表 2 所示。

2 固定資產投資模式和來源分析

2.1 各級政府投資

關于公路交通基礎設施固定資產構成分析，各級政府投資占據較大的部分，主要來源如下。

（1）交通部關于公路交通設施的補助資金，補助對象包括國道、扶貧道路和國防道路。

（2）省級交通部門關于省道、國道改擴建等項目的自籌資金。

（3）其他則是基層政府部門（地、市和縣級政府）對于轄區內道路籌集的資金。

綜上所述，中央政府投資資金主要來源于車輛購置稅和國債，地方投資資金主要來源于公路養路費、公路建設基金和地方政府財政撥款，即我國目前公路交通基礎設施建設對于國家和地方政府的財政依賴性較強。

2.2 國內商業銀行貸款

隨著交通基礎設施建設的發展，各級政府投資面臨較大的財政壓力，因此“貸款修路、收費還貸”的融資政策成為目前公路交通基礎建設的主要融資渠道之一。國內銀行貸款是數額和比重最大的，包括項目貸款和流動資金貸款，其中項目貸款多是中長期貸款，流動性資金貸款多為短期貸款。由于國內銀行政策限制，貸款還款期限和寬限期較短，但是公路交通基礎設施建設周期較長，投入運營初期交通流量達不到設計流量，且客流量增長速度較為緩慢，因此公路交通基礎設施在運營初期面臨較大的貸款償還壓力。

3 我國綜合交通基礎設施投融資存在的主要問題

我國目前交通基礎設施投融資主要依靠各級政府及其授權的管理機構，與目前交通基礎設施的發展存在一定的矛盾。

3.1 缺乏長期穩定資金保障體系

從交通基礎設施迅猛的發展趨勢來看，現有融資制度相對落后，已經無法支撐交通基礎設施網絡的長期發展。

3.1.1 財政性資金來源不穩定

受經濟下行和新能源銷售占比提升等因素的影響，中央財政資金中車輛購置稅收入增長明顯放緩，且目前已經出現了拐點。根據2022年統計數據，前三個季度的車輛購置稅收入同比出現較大下滑，達到30.9%，明顯出現增速拐點。

由于社會經濟持續發展的影響，地方政府的財政性收入目前處于恢復增長階段，加上近年來政府債務余額持續增加，財政赤字率和債務率持續升高，地方政府交通支出維持穩定規模存在巨大壓力。根據“十四五”我國公路交通基礎設施網（2021—2035年）的規劃，建設資金缺口將達到8.0萬億～10.0萬億元，維護資金缺口將達到7.0萬億～10.0萬億元。

3.1.2 社會投資意愿持續下降

隨著交通基礎設施逐漸完善，目前新建交通線路多處于路網的邊緣區域，或者屬于連接線和加密線，建設帶來的經濟效益和社會效益在逐步降低，交通出行量出現較大幅度的下降，許多經營性交通基礎設施的運營收入無法維持項目的正常運轉，運營公司合理的利潤也無法保證。從建設成本考慮，由于原材料和人工成本的上漲，造成交通基礎設施的建設成本大幅上漲，且未來還有繼續上漲的趨勢，因此新增交通基礎項目的融資日益困難，地方政府和企業的投資意愿空前降低。

3.1.3 財稅體制改革

我國財稅體制的改革，也給現有融資體系帶來一定的不確定性。尤其是消費稅改革，涉及征稅環節和收入歸屬等多方面的問題，加上車輛購置稅的整合，對以成品油消費稅和車輛購置稅為主題的中央財政資金來源產生較大影響，與之相關聯的交通財政資金的保障能力大大下降，對于交通基礎設施的融資資金產生了較大的不確定性。

3.2 多種方式投資政策缺乏統籌

交通運輸方式投資政策的差異，對交通基礎設施的發展產生了較大影響，由于普通公路、高速公路投資政策的差異，在一定程度上對投資增速產生較大影響。

3.2.1 普通公路

從投資額度和分布范圍考慮，普通公路普遍存在多、小、散的特點，在一定程度上造成項目的資金籌措和管理存在較大困難。普通公路由于沒有收益來源，造成債務性資金利用存在困難，地方投入保障機制缺失。根據目前政策，普通省道和農村公路明確為地方財政事權事項，雖然在“十四五”規劃中，中央財政仍然會“以獎代補”方式進行補助，但不承擔支出責任。根據長期規劃可以看出，中央資金支出規模和比例將會有較大程度縮減，會使得地方籌措資金的壓力進一步增加。

3.2.2 高速公路項目

相比普通公路的單一籌資來源，高速公路項目的投資模式、投資主體和融資方式相對靈活。由于大部分高速公路項目審批權下放至地方發改委，因此金融機構不僅對于地方高速公路融資具有較大的積極性，同時針對高速公路具有相對成熟的收費公路專項債券政策。在經濟下行影響下，高速公路更加受到地方政府青睞，成為拉投資和穩經濟的抓手。因此，近年來高速公路投資逐漸加速，收費高速公路發展體系逐漸完善，但綜合交通投資制度設計仍需要統籌設計和系統性完善。根據目前收費公路的統計分析，收費高速公路存在債務負擔重、收支缺口大等深層次問題。另外，早期修建的收費公路目前已進入收費后期，面臨著收入減少、養護管理費用增加等問題，使償債資金在一定程度上失去保障。

3.3 交通基礎設施建設維護投資決策相對粗放

隨著交通基礎設施大規模建設結束，目前交通投資政策環境正在發生較大幅度的改變，如何對大規模的交通資產進行投資管理，提高資源配置效率，成為目前交通行業面臨的重要問題。由于我國的公路交通基礎設施規劃、建設、養護和運維屬于不同部門，資金系統相對獨立，缺乏覆蓋交通基礎設施建設、管、養為一體的全壽命周期的資產管理體系，同時缺少相應的投資決策機制，造成目前缺乏科學的資金分配機制，投資低效、資源浪費和重建設輕管理的現象較為突出。同時由于資產運維責任不明確，錢和權的管理產生一定程度的脫節，甚至出現產權主體多元化、分散化和責任不明等問題。

4 我國公路交通基礎設施投融資模式的改進建議

由于目前公路交通基礎設施的投融資模式無法跟上交通基礎設施發展的步伐，因此根據實際情況進行改進顯得尤為必要。

4.1 做好可持續發展資金保障體系的頂層設計

為了實現公路交通基礎設施投融資的可持續發展，首先需要進行資金保障體系的頂層設計。具體來講，一是界定投資范圍和主體。結合財政事項改革，對于目前“交通強國”的各項任務進行分工，明確了各項任務的主體，即通過政策確定政府出資項目和市場承擔項目。二是建立分級財政資金保障機制。根據財政事權劃分，對于中央和地方各級政府在交通基礎設施方面的支出責任進一步明確，建立一般預算內的資金用于交通基礎設施的保障機制。三是建立穩定用于交通財政支出水平的機制。根據財稅改革發展趨勢，車輛購置稅目前仍為交通專項稅，但未來可能會發生較大的改變，一般稅收收入會成為交通財政資金的主要來源，因此一方面需要保持目前“誰使用，誰交費”的基本收費政策不變，另一方面建立財政轉移支付資金保障交通基礎設施建設可持續發展的機制，構建以“交通基礎設施中長期資本投融資規劃”為核心的資金預算管控機制。四是建立長期使用政策性和開發性金融支持的機制。在政策范圍內，擴寬交通基礎設施利用政策性、開發性金融貸款的支持范圍，爭取周期長、成本低的資金支持，推動地方政府、銀行和承貸主體之間的配合和溝通，完善償債機制和監督機制，對于貸款風險進行最大程度的管控。五是拓展市場化資金來源。充分發揮市場對資源的配置作用，構建多元化投融資渠道，吸引社會資本進入交通運輸領域，實現投資主體的多元化。同時，對于目前存量交通資產進行資本運作為交通基礎設施建設造血，并進一步提升交通基礎設施在資本市場上的吸引力。

4.2 構建綜合交通基礎設施資產管理體系

目前公路交通基礎設施固定資產較多，因此建立適合目前交通基礎設施發展的資產管理體系顯得尤為重要，具體可采取如下措施。一是建立公路交通基礎設施的資產管理體系，構建能夠支持交通行業有效投資決策的綜合交通基礎設施網和資產管理數據庫，形成大數據跟蹤分析體系。二是完善綜合交通基礎設施投資的預算績效管理制度，將控制導向型預算編制思路轉為績效導向型預算編制思路，基于綜合交通基礎設施資產管理系統，在規劃和預算中統籌考慮交通基礎設施全周期的服務需求、使用價值、維護成本和社會資源利用效率等，科學系統地制定新建和維護的投融資決策，提高交通領域財政資金配置效率。三是持續改善綜合交通基礎設施資產的投資績效，健全交通投資績效評價機制，確定資產管理的短期及長期目標，對資產性能進行監測評估，持續評審和改進資產管理的過程和績效，有效地管理平衡長短期效益、費用和績效，降低資產的全壽命周期成本，提升基礎設施運行的可持續性。

5 結語

公路交通基礎設施的發展對于相應的投融資制度和管理體系提出了新的要求，研究適應目前公路交通基礎設施發展的投融資制度是確保交通行業可持續健康發展的關鍵。基于對我國綜合交通基礎設施投融資現狀下投資模式和資金來源兩大重點方向的研究，找出目前交通基礎設施投融資存在的問題，提出了針對投融資模式的改進措施，希望能對我國交通基礎設施行業的健康、迅速、可持續發展提供支持。

參考文獻

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