全椒縣鄉村數字治理實踐困境與突圍之策

摘 要：鄉村治理是國家治理的基石，也是鄉村振興的基礎。當前，安徽省滁州市全椒縣鄉村數字治理取得了較大成就，但也面臨著較大困境：在治理理念方面，認同感不強，理念滯后；在治理能力方面，數字素養不高，治理能力不足；在保障體系方面，機制不健全，基礎設施建設薄弱。為了有效解決這些問題，全椒縣應積極轉變治理理念、強化多元共治，提升治理主體的數字素養、激發治理效能，完善治理機制、夯實治理基礎。

關鍵詞：鄉村振興；數字鄉村；鄉村數字治理

中圖分類號：F49；D422.6 文獻標志碼：A 文章編號：1674-7909（2023）03-18-4

0 引言

建設數字鄉村既是鄉村振興的戰略方向，也是數字中國建設的重要內容，是實現民族復興的必由之路。無論是《數字鄉村發展戰略綱要》的頒布，還是《數字鄉村建設指南1.0》等政策的出臺，無不反映了黨中央對數字鄉村建設的高度重視。而鄉村數字治理體系作為數字鄉村建設的重點，關乎國家治理現代化的速度和深度。筆者主要就安徽省滁州市全椒縣鄉村數字治理的實踐困境進行分析，并提出針對性的解決對策。

1 國內研究進展

近年來，鄉村數字治理已經成為研究熱點。國內學術界對鄉村數字治理的研究主要圍繞其科學內涵、現實困境、實踐路徑等方面展開。

1.1 關于鄉村數字治理科學內涵的研究

當前，學術界對鄉村數字治理內涵的理解尚未達成共識，主要從工具論和價值論兩個維度進行解讀。工具論維度主要從鄉村治理數字化的層面進行解讀。張建鋒［1］提出，數字治理可以解決“制度遷移”難題，依托數字技術，建立起一套“非人格化”的數字技術體系，能最大限度地減少人為因素的影響。價值論維度主要從鄉村數字化治理的層面進行解讀。韓瑞波［2］從鄉村數字化治理的實踐取向進行總結，認為鄉村數字化治理主要呈現出“智治主義”“簡約主義”“人本主義”3種實踐取向。

1.2 關于鄉村數字治理困境的研究

關于我國鄉村數字治理困境的論述，不同學者有不同的觀點。王海穩等［3］認為，我國鄉村數字治理主要面臨4方面現實困境，即數字信息的壟斷傾向阻礙其流通與整合、傳統權威性地位被數字技術實現逆強化、傳統保守性思想盛行難以實現價值革新、技術封閉性阻礙鄉村社會公共治理群體效能凝聚。陽夢華［4］指出，我國鄉村數字化治理存在4方面困境，即城鄉之間存在數字鴻溝、鄉村數字化治理理念落后、鄉村數字化治理人才不足、鄉村數字化治理環境受限。

1.3 關于鄉村數字治理實踐路徑研究

關于這方面的研究，不同學者針對不同情況提出了不同的實踐路徑。李曉夏等［5］從數字鄉村治理的內容組成、政策體系、技術升級、主體參與等方面進行路徑研究。崔元培等［6］提出通過彌合城鄉數字鴻溝、強化數字化規則適配能力、發揮數字技術引導效用、構建多元主體聯合機制、加快數字基礎設施建設等途徑提升鄉村數字化治理水平，推進農村高質量發展。

2 全椒縣鄉村數字治理現狀

2.1 全椒縣鄉村數字治理進展情況

安徽省實施分類梯次推進鄉村振興工程，將全省104個縣（市、區）分成先行示范區、正常推進區、持續攻堅區，以有力有序全面推進鄉村振興。全椒縣農業農村發展基礎較好，鞏固拓展脫貧攻堅成果任務輕，被列為“正常推進區”，發展目標是到2025年，農業農村現代化體系初步建立，鄉村振興取得階段性成果。近年來，全椒縣產業發展突飛猛進，各項經濟指標不斷增長，鄉村振興穩步推進。2022年，全椒縣深入推進“數字鄉村”建設，積極探索構建符合當地發展實際的鄉村數字治理體系。

2.1.1 打造智治平臺。全椒縣通過整合政法、綜合執法等部門資源，打造智慧網格化綜合治理平臺，推動實現鄉村社會治理工作數字化、網格化、精細化。智慧網格化綜合治理平臺通過“三屏”（指揮大屏、管理中屏、治理小屏）聯動機制支撐治理工作。其中，指揮大屏分別從黨建綜合、公眾服務、經濟發展展現不同層面的發展態勢，并用于聯動指揮和決策支撐；管理中屏（PC端）支撐智治中心日常綜合管理和業務調度工作；治理小屏（手機App）滿足網格員移動辦公需求，支撐事件處置、調查走訪等工作。“三屏”業務互聯互通，協同管理，通過指揮調度、業務協同、綜合網格管理和社會治理App支撐綜合治理工作，實現包括對亂停亂放、亂倒垃圾、街面違章經營、沿街晾曬等30余類事件的24小時智能監控，并及時處理發現的問題。此外，對于個別無視頻覆蓋或特殊區域，網格員使用無人機進行巡查。無人機系統與綜合治理平臺對接，進行視頻傳輸，工作人員通過大屏監控無人機拍攝的實時畫面開展相關治理工作。

2.1.2 組建工作隊伍。全椒縣以自然村為一級責任網格，由村書記擔任一級網格長，對網格工作進行統籌管理；按照滁州市政法委對網格劃分的相關要求劃分二級網格，并指定各網格的網格員負責網格內的各項事務。此外，全椒縣還制定了隊伍聯勤聯動機制，從網格員事件發現、智治中心管理員分派任務到相關部門或執法隊伍進行事件處置，形成高效的閉環處置流程。

2.1.3 探索實施綜合考核。為切實做好“網格化+網絡化”工作，加強智治中心建設和管理，進一步推進數字綜合治理工作，全椒縣結合先進地市的考核經驗和當地試點鎮的實際情況，制定了相應的考核細則，從崗位、專項工作、團隊、業務模塊4個方面對相關部門和人員進行考核。其中，對于網格長、網格員、執法隊、管理員，在年初賦予其每人100分的基數分，然后按照考核細則進行加減分，月度通報當月得分情況，年末進行統計匯總，并作為其績效考核依據。

2.2 全椒縣鄉村數字治理的實踐困境

2.2.1 治理理念方面：認同感不強，理念滯后。一是部分基層干部缺乏數字化治理思維。全椒縣一些基層干部年齡較大、文化水平有限，對新的社會治理模式接受能力較差，尤其是對鄉村數字治理的重要性認識不深刻，甚至存在偏差。他們認為數字治理在鄉村應用性不強、可行性不高，沒有必要投入大量資本和精力，所以其數字治理積極性不高，在具體工作中仍采用傳統方式，導致數字化治理流于形式。二是部分農民對數字治理的接受度和認同感不足。當前，全椒縣的鄉村普遍存在村莊空心化、農戶空巢化、農民老齡化現象。當地留守的婦女、兒童、老人等群體存在固化思維和膽怯心理，排斥新興事物，尤其是數字技術，認為其難以掌控，擔心信息泄露、上當受騙等，因而對數字治理漠不關心，遇到問題更傾向于線下找村干部溝通解決。三是多元共治力度不足。鄉村數字治理涉及農民、村委會、鎮政府及縣直相關單位等諸多主體，需要各主體協調統一、統籌兼顧、綜合施策、同步推進。但是，全椒縣在推進鄉村數字治理的過程中，尚未實現多元共治，具體表現在：農民參與數字治理的主體意識薄弱，主動性不強；部分縣直單位雖有所參與，但存在定位不準、職責不清、各自為政的現象；社會組織參與鄉村數字治理的渠道不暢、積極性不高。

2.2.2 治理能力方面：數字素養不高，治理能力不足。鄉村數字治理本質是數字賦能鄉村治理從而帶來鄉村治理結構和秩序的變革，意味著通過大數據、物聯網、人工智能等技術讓參與鄉村治理的多元主體能夠最大限度釋放出其能力，從而激發鄉村社會的內生動力，助推鄉村振興［7］。但當前，鄉村數字治理面臨著治理主體數字素養不高、參與主動性不強、治理能力不足等問題。一是農民數字素養不高。當前，全椒縣很多留守村民的網絡運用能力不足，不能及時、準確地獲得具有價值的治理信息，特別是老年人，對智能手機和一些治理小程序使用存在困難。二是治理主體參與主動性不強。全椒縣部分鄉鎮在開展網格化治理過程中，部分村民對參與村內公共事務數字治理熱情不高，認為這是政府的事情，與自身關系不大；還有一部分村民雖然有一定的參與熱情，但在涉及與自身利益相沖突的事宜時，則極不配合。此外，全椒縣的鄉村數字治理主要是縣政府主導，鎮政府及村干部具體負責，市場化力量參與治理的渠道不暢，且缺乏軟硬件的支撐和相應政策的支持，仍需進一步推動多元主體協同共治。三是數字治理能力不足。目前，數字化專業人才短缺，尤其是在鄉村。相較于城市，鄉村的薪資低、生活質量差、發展空間小，人才“引不進”“留不住”是常態，嚴重制約了數字治理效能的提升。此外，基層黨組織建設薄弱，治理能力有待提升。近年來，隨著城鎮化水平不斷提升，農村青壯年大量外流，留村年輕人很少，加之村干部待遇低，一些有文化、有能力的青年人不愿擔任村干部，從而導致部分村落的村干部隊伍存在整體年齡偏大、文化層次較低、業務素質不高等問題，導致基層黨組織凝聚力、戰斗力、引領力不強，推動鄉村數字化治理存在一定的難度。通過調查發現，當前全椒縣部分基層干部只能做一些信息收集、錄入等較為簡單的工作，常常面臨對管理平臺操作不熟練，遇到系統交辦的事情不會處理等問題，有的村干部甚至不會使用電腦，在數字治理工作中困難重重。

2.2.3 保障體系方面：機制不健全，基礎設施建設薄弱。健全的保障體系是保證鄉村數字治理有效落地的關鍵。當前，全椒縣鄉村數字治理保障體系較為薄弱。

一是數字治理機制不完善。全椒縣雖然開展了鄉村數字治理工作，但尚處于起步階段，僅個別鄉鎮制定了相關考核細則。此外，全椒縣鄉村數字治理面臨著治理主體權責邊界模糊不清等問題，嚴重阻礙了鄉村數字化治理的進程。

二是數字基礎設施建設薄弱。受經濟發展水平、地理位置、人口規模等因素的影響，全椒縣的數字基礎設施硬件和軟件建設都存在短板。硬件方面，全椒縣只開展了部分鄉鎮試點工程建設，鄉村數字治理平臺建設覆蓋面較窄。此外，全椒縣雖然實現了“雪亮工程”在農村地區的全覆蓋，并投入實際運用，但部分農村點位取電和取光難度仍較大。軟件方面，由于缺乏統一的數據標準和配套設施，全椒縣農村已有的基礎數據資源和平臺系統難以實現整合共享與互聯互通［8］，嚴重制約了鄉村數據資源的應用支撐能力，無信息或“信息孤島”現象較為明顯。

3 全椒縣鄉村數字治理的突圍之策

3.1 轉變治理理念，強化多元共治

一方面，全椒縣要大力宣傳和推廣數字治理這一新事物，使基層政府、社會組織、村民等各類治理主體全面認識和理解鄉村數字治理的重要性和必要性，從思想層面認同和接受鄉村數字治理，繼而升級為主動參與的行動自覺，主動運用數字治理方式解決實際問題，促進數字治理的全面覆蓋。

另一方面，全椒縣要堅持多元共治理念，探索多元共治、多方參與、多效融合的治理模式，協調政府、社會組織、農民等多元主體，利用數字技術突破信息共享的空間局限，破解信息不對稱問題，促進數字技術與鄉村治理的深度耦合。

3.2 提升數字素養，激發治理效能

對于鄉村數字治理而言，各治理主體的數字素養和治理能力至關重要。

3.2.1 要提升農民的數字素養。《數字鄉村發展戰略綱要》明確提出“到2035年農民數字素養顯著提升”的目標，2022年中央一號文件也提出要加強農民數字素養與技能培訓。鄉村數字治理要以農民為中心，注重農民的數字教育和培訓。全椒縣要根據各地的實際情況，加強對農民數字技術應用能力的培訓，尤其是針對留守婦女、老人等弱勢群體，要探索適宜的培訓方式，強化其數字化思維，使其掌握參與數字治理的基本技能。

3.2.2 加強專業化人才的引進和培養。全椒縣可通過政策傾斜、提高薪資待遇、改善工作生活條件等方式增強鄉村對專業人才的吸引力，拓寬專業人才引進渠道。同時，當地應與高校、高職高專、中等職業學校等合作，培育本土專業人才。此外，全椒縣要注重提升基層干部的數字化治理能力。全椒縣可針對基層干部構建專業化、系統化的教育培訓體系，通過線下鄉鎮黨校、線上“微黨課”等方式開展教育培訓，促使基層干部將理論與實踐相結合，綜合提升基層干部的數字素養和治理能力。

3.2.3 振興農村基層黨組織。2022年，習近平總書記在海南考察時強調：“推動鄉村全面振興，關鍵靠人。要強化農村基層黨組織建設，充分發揮基層黨組織戰斗堡壘作用。”作為黨的肌體的“神經末梢”，農村基層黨組織起著承上啟下的中堅作用。因此，要想推進鄉村數字治理，必須充分發揮好農村基層黨組織的引領作用。全椒縣不僅要做好村“兩委”換屆前半篇文章，選優配強村“兩委”班子，而且要持續抓好村黨組織領導班子的專題教育，做好村“兩委”換屆的后半篇文章，加強政治理論武裝、強化實踐鍛煉，不斷提升村黨組織領導班子的“四力”（政治領導力、思想引領力、群眾組織力和社會號召力）。

3.3 完善治理機制，夯實治理基礎

3.3.1 要不斷完善鄉村數字治理機制。鄉村數字治理能否有效落地，有無健全的制度保障體系是關鍵。雖然國家在數字鄉村建設、數字治理等方面已經制定了《數字鄉村發展戰略綱要》《關于開展國家數字鄉村試點工作的通知》《數字鄉村發展行動計劃（2022—2025年）》等一系列政策措施，形成了有力的頂層設計與政策支撐。但是，目前全椒縣的鄉村數字治理機制仍不健全，缺乏配套的政策保障。全椒縣要根據實際情況，制定并完善相關政策和工作制度，如明確各主體在數據使用中的權利和義務，防范數據泄露問題的發生［9］。同時，全椒縣要完善治理主體的聯動工作機制，實現多元主體協同共建；健全數字治理效果的反饋機制、風險防范機制等，增強各治理主體數據信息安全意識，并提升其風險預警與應急處理能力；積極構建市場力量參與激勵機制，激發市場力量參與鄉村數字治理的積極性和主動性，扎實推進鄉村數字治理。

3.2.2 要持續夯實鄉村數字治理基礎。2021年9月，中央網信辦、農業農村部等七部門聯合印發《數字鄉村建設指南1.0》，明確提出在數字鄉村總建設框架基礎上要不斷加快鄉村數字基礎設施建設，夯實數字治理基礎。因此，全椒縣要加快數字治理基礎設施建設，夯實鄉村數字治理基礎，持續彌合城鄉“數字鴻溝”，促進鄉村治理供需對接。全椒縣要深耕數字惠民工程，加快鄉村“雙基共建”，持續擴大5G網絡覆蓋范圍。同時，全椒縣要在大數據等技術的支持下，對鄉村治理特點及村民個性化需求進行可視化分析和預測，以此作為鄉村治理情境設計的參照標準，建構鄉村治理模塊，提供個性化定制治理與服務項目，促進治理供需對接［10］。

參考文獻：

［1］張建鋒.數字治理：數字時代的治理現代化［M］.北京：電子工業出版社，2021：21.

［2］韓瑞波.敏捷治理驅動的鄉村數字治理［J］.華南農業大學學報（社會科學版），2021（4）：132-140.

［3］王海穩，吳波.鄉村數字治理的現實困境與路徑優化研究［J］.杭州電子科技大學學報（社會科學版），2021（6）：47-52.

［4］陽夢華.鄉村振興視角下鄉村數字化治理的模式、困境與路徑研究［J］.當代農村財經，2021（6）：41-44.

［5］李曉夏，趙秀鳳，張天然.數字鄉村治理：實踐基礎、關鍵問題與優化策略［J］.農業經濟，2022（2）：42-44.

［6］崔元培，魏子鯤，薛慶林.“十四五”時期鄉村數字化治理創新邏輯與取向［J］.寧夏社會科學，2022（1）：103-110.

［7］鄭永蘭，周其鑫.鄉村數字治理的三重面向：理論之維、現實之困與未來之路［J］.農林經濟管理學報，2022（6）：635-643.

［8］肖若晨.大數據助推鄉村振興的內在機理與實踐策略［J］.中州學刊，2019（12）：48-53.

［9］逄紅梅，侯春環.共同富裕視角下鄉村數字化治理的現實困境和實現路徑［J］.農業經濟，2022（12）：42-44.

［10］馮獻，李瑾，崔凱.鄉村治理數字化：現狀、需求與對策研究［J］.電子政務，2020（6）：73-85.