區域創新發展視域下江西省高層次人才政策文本研究

劉敏佳

［摘 要］區域創新驅動發展戰略背景下，高層次人才是推動經濟社會發展、促進產業轉型升級的重要力量，是提升城市創新力和競爭力的重要手段。人才政策對高層次人才的集聚和配置具有重要促進作用。基于61份政策文本，從政策發文趨勢、政策發文主體、政策主題類型和政策工具四個維度對江西省高層次人才政策進行分析，得出結論：江西省高層次人才政策服務于區域創新發展目標趨勢明顯，但仍存在政策發文主體單一、政策體系不全面和政策工具使用失衡等問題。結合江西省區域創新發展目標，應推進各部門協同治理，建立系統性政策體系，提高政策工具與區域適配性，進一步優化江西省高層次人才政策。

［關鍵詞］江西省；區域創新發展；高層次人才；政策文本

［中圖分類號］C962 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1005-7544（2023）11-0039-09

［作者簡介］劉敏佳，豫章師范學院經濟與管理學院講師。

［基金項目］江西省社會科學“十四五”基金青年項目“江西省人才集聚現狀評價與提升路徑研究”（22GL47）

一、研究背景

區域創新發展對高技術研發、高技術企業和高技術人才的需求強烈。江西省長期以來貫徹落實人才工作戰略理念，致力于人才強省建設，推進人才引進、培養和配置工作，以人才推動產業發展，以人才資源支撐經濟高質量發展，尤其重視高層次人才工作，但在核心技術研發人才和原始創新人才集聚方面，與周邊省份相比仍存在差距。2010年《國家中長期人才發展規劃綱要》中指出高層次創新型人才仍是制約經濟社會發展的主要因素，強調要重點完善發展高層次人才和高技能人才體系建設。［1］圍繞地方經濟高質量發展，江西省制定了一系列聚焦關鍵核心技術、重大科技創新平臺及學科發展等高層次和重要人才的政策，持續開展“才聚江西，智薈贛鄱”活動，以推動省內優勢學科和產業發展。截至2023年4月，江西省對高層次人才的崗位需求量仍有6000余個。基于此，本研究對江西省高層次人才相關政策進行文本分析，掌握高層次人才政策文本制定的特點與趨勢，對地方高層次人才政策文本進行評估，結合江西省區域創新發展實際情況，為高層次人才政策的制定提供一些優化建議。

二、人才政策相關文獻回顧

高層次人才是知識創新的創造者和推動者，在城市產業轉型升級中起著推動作用，是區域競爭力取得優勢的關鍵所在［2］，科學而有效的高層次人才政策是促進人才有效集聚及地區經濟社會績效提升的重要手段。［3］區域范圍內高層次人才政策的有效供給有利于增強市場、政府、制度、資金、人才、信息等要素間的互動，進而提升市場上人才的有效配置率，為一定時期區域發展戰略提供人力保障。［4］

人才政策是相關部門為實現發展目標，針對各類人才制定的一系列法規、條令、措施和辦法等，用制度政策等來實現人才競爭。［5］國外學者對人才政策的研究較早，現有關于人才政策的研究多從人才管理的過程、人才政策的演變和政策工具視角出發。人才管理過程的研究主要包括人才引進、人才培養和人才的激勵等方面，Sharma等國外學者指出各國均對高層次人才的引進和激勵非常重視，通過對比發達地區的引才政策發現福利待遇是較為重要的手段；［6］Reiner認為發展環境、個人責任和成就感等是除薪資待遇外的更為合理的人才政策手段。［7］在對高層次人才政策演變和評價方面，陳怡安等從引、育、用三個方面設計指標體系，對“千人計劃”等高層次人才政策進行評估，并提出了政策優化建議；黃海剛、付月等從科技人才政策實施的主題、工具、數量和主體方面進行政策文本分析并評價。［8］關于人才政策工具的研究方面，根據政府在政策中的主導程度，Howlett和Ramesh將政策工具劃分為自愿型、強制型和混合型；［9］學者Rothwell等提出了供給型、需求型和環境型三種類型政策工具，這種分類標準被大多數學者所參考借鑒。供給型政策工具指政府直接對高層次人才進行要素投入和扶持，如資金、技術、培養和學習等幫助；需求型政策工具是政府完善服務發展，發揮市場在人才工作中的作用，如引進高層次人才、鼓勵人才交流、服務外包等；環境型政策工具是政府通過制定法規政策支撐高層次人才及所在領域的發展，改善外部設施為人才提供制度保障，營造有利于吸引和配置人才的環境，如法規政策制定、落戶補貼、子女教育和稅收優惠等。［10］國內對政策工具的研究從2002年開始逐漸增多，多集中于對政策工具類型及在不同領域上的應用。陳杰、李國梁等基于政策文本的定量研究，構建模型對政策進行更深入的分析，進而提出完善建議。［11］

三、江西省高層次人才政策文本分析研究設計

（一）高層次人才概念界定

國內學者對高層次人才的定義有多種，但普遍認為高層次人才具備一定的知識和能力，通過在不同行業和不同領域內作出貢獻，對社會和發展帶來進步與影響。［12］為明確政策文本的收集，在對高層次人才界定的基礎上，結合2022年修訂的《江西省高層次人才引進實施辦法》中對高層次人才的認定及江西省級人才工程項目文件內容，將“在各領域產生一定影響力，具有較好能力和潛力的高技能和青年優秀人才等”界定為高層次人才。

（二）政策文本來源

本研究的政策文本主要來源于人才江西網站上公開發布的官方文本。為使收集的文本更全面和準確，本研究同時選取“高層次人才”“人才”“獎勵”“引進”等作為關鍵詞。地區對于高層次人才的政策不僅僅局限于專項人才政策中，在教育類、獎勵類、財政類和其他綜合型政策中也會有所體現，因此在江西省人力資源和社會保障廳、江西省人民政府等官方網站上對相關政策進行文本內容瀏覽檢索，來完善補充收集到的相關政策文本。文本選取的時間范圍為2012年1月至2022年12月31日。本研究對初期收集到的86份政策樣本進行查閱后，將重復、相關度不高、國家級和市級政策文本篩除，對修訂后的文本選用最新版，最后整理出61份與江西省高層次、重點人才關聯度較高的政策文本作為研究樣本。

（三）研究方法

本研究主要運用內容分析法和統計法對文本進行綜合分析。文本內容分析法指通過量化文本內容、關鍵詞和概念等特征，對其進行分類，發現政策文本的內在規律并預測發展趨勢；統計法通過對文本資料進行統計分析來發現政策外部特征，以全面掌握政策文本的演進過程。［13］本研究主要從政策發文趨勢、政策發文主體、政策主題類型和政策工具四個維度構建文本分析框架，以政策工具理論為依據構建政策分析框架，將篩選出來的61份政策文本的具體條款內容作為分析單元，運用微詞云對政策條款內容進行分詞和詞頻統計，在解讀政策文本內容的基礎上對文本內容進行編碼，并進行歸類統計分析，以此對江西省高層次人才政策文本的整體情況和特征進行分析與評價。

四、江西省高層次人才政策文本現狀分析

（一）政策發文時間和發文數量特征

對61份高層次人才政策文本近10年發文數量分布情況和增長趨勢分析可知，江西省對高層次、高技能和重點人才頒布的相關政策文件呈現出三個較為明顯的階段。2012年至2016年屬于起步階段，相關政策發布零散，針對高層次人才的文件比較少。最早的高層次人才政策可以追溯至2002年的“世紀百千萬人才工程”。第二個階段是2017年至2020年，屬于政策密集發布階段。十九大以來，新時代人才工作強調的人才強國戰略推動江西省不斷探索高層次人才的培養和激勵途徑。由圖1可知，在此期間高層次和重點人才頒布的政策數量增長快速，出臺的相關政策共計49份。這一階段為適應江西省“十三五”人才發展規劃綱領，各機構深入加快人才強省政策制定，從各方面搭建高層次人才集聚平臺，為制定政策提供保障。第三個階段是零散發布期，因前期頒布的高層次人才政策具有持續性特點，如2015年頒布的《江西省高層次人才引進實施辦法》，此后每年以此作為認定實施準則，因此2020年以后頒布的政策文本數量與之前發布的相比較為零散。

（二）政策發文主體分析

通過對高層次人才政策發文主體的統計發現，2012年至2022年期間相關政策發布主體涉及17個部門，其中單獨發文的有9個部門，聯合參與發文的有14個部門；單獨發文政策共計53項，聯合發文政策8項，表1為各部門和機構發文數量統計情況。根據政策發文主體近十年間發文情況可知，2017年以前，高層次人才政策的制定以單獨發文為主，此后人才政策發布機構從過去的單一化向多元化轉變，參與政策制定的部門增加，這體現了省級各部門對高層次人才工作的重視。江西省人力資源及社會保障廳單獨和參與頒布的政策量最多，期間共頒布38項高層次人才政策（包括單獨發文和聯合發文政策），占比62.3%，由此可知江西省人力資源和社會保障廳是人才政策制定的主要部門。江西省人民政府辦公廳、江西省委人才工作領導小組、江西省財政廳和江西省教育廳，主要是參與協同發文，根據國家高層次和技術人才戰略綱領聯合制定各相關領域政策。同時，江西省其他部門機構在高層次人才經費、職稱評審、技術轉換等相關政策制定中發揮了輔助作用，為政策文本出臺提供保障。如2017年的《中共江西省委關于深化人才發展體制機制改革的實施意見》，參與發文的機構有江西省委組織部、省教育廳和省人社廳三個部門。

（三）政策主題類型分析

《中國人才發展報告》中根據人才政策內容的主題和側重點將人才政策分為六種，包括人才引進、人才激勵、人才培養、人才保障、人才評價和人才流動。［14］此外，各地方以國家人才戰略為綱領制定的人才政策包括以上多個方面，因此將綜合性人才政策納入主題內容之一。61份江西省高層次人才政策中，頒布數量前三位的政策主題類型分別是高層次人才保障類政策、激勵類政策和評價類政策。這三種類型政策發布數量均衡，合計占比68.85%（如圖2），說明近十年間江西省在如何留住、用好和激勵高層次人才方面非常重視。綜合性人才政策、高層次人才引進政策和培養政策，分布占比分別為11.48%、9.84%和8.2%。人才的引進和培養具有長期性持久性，因此獲取到的政策文本在各周期內頒布數量較為穩定。

在時間趨勢上不同類型主題高層次人才政策的發文情況呈現出一定的特征。從表2可知，2015年以前高層次人才政策內容主要偏向人才保障、人才評價和綜合性內容；2015年至2020年期間，政策主要側重于人才保障、激勵、評價和引進，政府從財政、職稱評定、科研資金使用和獎勵表彰方面制定了更多的留人政策，同時通過專項計劃如“雙千計劃”等，加大對高端人才引進。各類政策的發布集中在“十三五”期間，這一階段國家加快推進人才體制改革，發布了《關于深化人才發展體制機制改革的意見》。江西省圍繞“人才集聚，聚天下英才而用之”發布了大量高層次人才政策。

（四）政策工具分析

如何將人才政策從設計到落實、從目標轉變為具體行動，主要靠政策工具來推動落實，對高層次人才政策工具進行分析能夠深入評估和理解政策設計的效果，為高層次人才政策制定提供優化建議。國內外對政策工具的分類有多種，現有學者們對政策工具的研究多參考Rothwell等提出的政策工具劃分類型。本文以此分類為參考，將江西省高層次人才政策工具劃分為供給型政策工具、需求型政策工具和環境型政策工具。在已有研究基礎上，根據江西省高層次人才政策文本具體內容，將提取的高頻詞匯進行歸類，進而對三類政策工具進一步劃分子維度。其中，供給型政策工具包括資金支持、人才培養、技術支持、基礎設施建設、公共服務五個具體工具；需求型政策工具包括服務外包、產學研交流合作、人才管理、人才引進四個具體工具；環境型政策工具包括政策措施、金融稅收、目標規劃三個具體內容，具體政策工具指標解釋及詞頻統計結果，如表3所示。

根據對江西省高層次人才政策工具使用情況進行維度劃分和高頻詞詞匯歸類統計的結果可知，近十年間江西省在高層次人才工作方面三種政策工具類型均有涉及。從表3可知，使用最多的是供給型政策工具，占比50.4%，一半以上政策文本內容編碼后可歸類于供給型政策；其次是需求型政策工具，運用占比32.09%；運用較少的是環境型政策工具，占比17.50%。江西省對高層次人才的集聚工作傾向于直接提供支持和幫助，在發揮市場功能和間接優化人才集聚環境方面較少。對各類政策工具的具體內容分布進一步分析發現，供給型政策工具中技術支持和資金投入的頻數最多，出現的次數分別為71次和111次。政府主要通過前沿技術和信息技術的開發與支持、各類項目專項資金投入以及高層次人才生活福利待遇的提高等方式為人才的工作與生活提供保障。環境型政策工具中政策法規和策略措施工具運用較多，出現頻次占比分別為9.24%和5.35%，如制定的關于人才發展體制機制改革的意見、資金管理的辦法及人才引進的實施辦法等；其次是財政上的支持、個人及企業稅收上的優惠政策，使用頻次占比2.11%。需求型政策工具中人才評價管理為主要工具，出現次數為116次，占比18.8%，政府及各部門主要通過制定高層次人才的職稱改革、隊伍建設和資格認定等政策來完善人才隊伍的管理與評價；其次是人才引進工具，主要通過人才工程政策和高層次人才引進實施辦法來形成人才拉力。整體來看，產學研交流合作及目標規劃等工具運用較少，更強調對高層次人才工作和發展提供直接支持和環境優化，在人才交流合作培養及長期規劃等方面運用不足。

五、結論與建議

（一）區域創新發展視域下高層次人才政策研究結論

1．人才政策服務于區域創新發展趨勢明顯

通過以上對江西省高層次人才政策文本的內容分析可以發現，各部門單獨或聯合制定實施的各類政策對于吸引和培養高層次科技型人才具有關鍵影響作用，對于促進江西省區域經濟的創新發展和進步提供了重要的人才保障和智慧支撐。多元化的政策工具通過對科技項目的資助、對企業技術創新的支持、對資源配置的優化及對人才環境的改善等方面驅動區域創新發展。據表3可知，近十年高層次人才政策工具服務于江西省區域創新發展目標趨勢明顯。2014年以來頒布的《關于支持鄱陽湖國家自主創新示范區建設的若干政策措施》《江西省鼓勵科技人員創新創業的若干規定》《關于進一步做好招才引資促進創新發展的實施意見的通知》《江西省深化科技獎勵制度改革實施方案》等政策文件有利于產業優化升級、科技創新發展、人才創新培養和技術融合發展，有利于提升江西省區域競爭力和吸引力，不斷開發高層次人才的創新能力，為促進江西省區域創新發展提供理論指導。

2．高層次人才政策體系系統性有待完善

系統的區域人才政策體系應具備協調性、連續性和針對性等特點，同時在政策主題上包括對人才的吸引、培育、激勵、配置和評價等人才管理的各個環節。但通過對江西省高層次人才政策文本進行分析發現，雖然近十年發文數量增多，參與發文部門豐富，但政策呈碎片化特征，系統性不足。由表1可知，江西省人力資源和社會保障廳單獨發文數最多，部門聯合發文數遠少于單獨發文數，這說明在人才政策制定方面各部門之間的統籌協調不強，各機構在陸續出臺相關文件時忽視了人才政策之間的協調性和互補性，導致各政策主題內容重復或不一致。此外，政策針對的人才群體側重于當下熱門領域和行業，缺少長期規劃性和連續性。同時，政策在滿足不同類型人才的需求和發展方面缺少針對性，不利于人才的長期發展。由圖1可知，人才引進、人才培養和促進人才流動的高層次人才政策占比不到20%，尚未形成完整的人才管理體系，不利于發揮高層次人才的潛力。

3．高層次人才政策工具類型分布不均衡

對江西省高層次人才政策工具具體內容分析發現，2012年以來政策的制定和頒布具有連續性和穩定性特征，人才政策工具類型豐富，涉及到人才供給服務、人才環境優化、項目技術支持、稅收政策優惠等，多元化的政策組合有利于提高江西省區域經濟創新發展競爭力。但各類政策工具在促進區域發展中存在分布失衡現象，供給型和需求型政策工具分布占比較高，發揮主要功能作用，而需求型政策內容中的產學研交流合作占比僅0.97%。區域創新發展離不開各部門和機構的參與，政府、科研機構、高校和企業等在高層次人才政策的制定和頒布中應協同發揮作用，因此需求型政策工具的應用有待提高。此外，人才環境型政策工具的應用較為匱乏。人才環境型政策工具通過提供優質的公共資源、鼓勵創新創業和改善環境等措施促進區域人才集聚，政策工具的不均衡不利于實現政策目標的轉化。過度依賴于供給型工具加重政府負擔，不能實現高層次人才吸引與培育配置同步進行。

（二）區域創新發展視域下高層次人才政策優化建議

1．促進各部門協同治理，確保人才政策可操作

人才政策從制定到落實是一個長期過程，涉及的部門較多。新時代人才工作中強調發揮各職能部門的作用，調動社會力量參與人才工作。高層次人才政策從調研設計、形成、實施到反饋整個過程，需要各機構形成合力，思考如何更好地調動人才的工作動力和潛力，需要加強從用人部門到相關部門的工作協調性，發揮合力。在高層次人才政策工作中，政府部門發揮好引領和組織作用，鼓勵各職能部門發揮職責和作用。人力資源和社會保障部門做好人才發展規劃和人才流動工作，規范人才市場，促進高層次人才合理流動和配置。需加強與人才工作小組、財政廳、科技廳、教育及企業行業等溝通協調工作，共同完善區域創新發展機制、協同參與高層次人才政策管理工作，形成治理合理，打破政策隔閡、不斷探索人才政策協同治理新模式。同時，擴大科研機構和院校等用人單位在人才配置和職稱評定中的自主權，建立以創新為導向的人才工作體系，確保高層次人才政策的可操作性和落實性。

2．加強高層次人才政策系統性建設，突出政策創新導向

高層次人才對區域創新發展作用關鍵，江西省正處于轉型升級發展的關鍵時期，而科技創新水平不高仍是發展的最大阻礙。這一階段亟需人才尤其是高端人才為構建新發展格局提供支撐。高層次人才政策不應只為現階段的發展解決人力問題，更應為省域長期發展提供人才儲備。政府及相關部門應從人才工作“選育用留評”五個環節出發，建立系統的高層次人才管理政策體系，打破原有的碎片化政策模式，形成從人才引進、人才培養、人才配置、人才激勵到人才評價的全面管理鏈條，使人才政策更具吸引力。同時，加強人才政策、產業政策與科技政策等的協調，合力發揮人才潛力和作用。區域創新發展下創新性在高層次人才政策中的要求日益凸顯，《江西省引進培養創新創業高層次人才“千人計劃”實施辦法》中強調對能突破關鍵技術的人才和創新型人才的引進和培養，但只有部分政策有所體現。江西省應繼續突出科技創新發展在人才引進各環節中的導向作用，細化對創新型和關鍵核心人才的評定細則，在現有高層次人才政策基礎上，完善對促進區域創新發展的人才政策的制定。

3．提高政策工具與區域發展匹配性，合理配置人才政策工具

政策工具的運用與地區區域發展的戰略目標相匹配，這樣才能更好發揮政策的作用。因此，江西省在制定高層次人才政策時，要以區域創新發展戰略目標為指導，立足當地經濟和產業發展需求，提高其與政策工具的適配性。《江西省發展2035年遠景目標綱要》強調把科技創新作為全省高質量跨越式發展的戰略支撐，圍繞“2+6+N”重點產業促進創新發展。近年來，江西省高層次人才政策工具中供給型政策工具使用較多，需求型和環境型政策工具應用不均衡，結合區域發展目標，應提高對需求型和環境型政策工具的使用。江西省與發達城市相比在人才吸引力上優勢不明顯，在環境型政策工具方面，要重視對公共服務資源的供給完善，關注子女入學、醫療服務、配偶工作和住房等影響人才留贛的現實問題。要加強對知識產權的保護，提高人才的創新動力，保障人才的創新成果，簡化項目資金使用的審批流程，為高層次人才營造良好的支持環境，充分運用好環境型政策工具的保障功能。要進一步加強對需求型政策工具的使用，重視產學研合作，促進人才服務外包業務，發揮企業在人才工作中的能動性，創新政策工具的使用，合理運用多種政策工具。

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Research on Policy Texts About High-level Talents in Jiangxi Province From the Perspective of Regional Innovation and Development——Based on the Content Analysis of 61 Policy Texts

Liu Minjia

Abstract： Under the background of regional innovation-driven development strategy， high-level talents are an important force in promoting economic and social development， industrial transformation and upgrading， as well as an important means to enhance urban innovation and competitiveness. Talent policies play an important role in promoting the aggregation and allocation of high-level talents. Based on 61 policy texts， this paper analyzes the high-level talent policies in Jiangxi Province from four aspects： policy issuance trends， policy issuers， policy theme types， and policy tools. The study finds that the high-level talent policies in Jiangxi Province are clearly aimed at serving regional innovation and development goals， but there are still problems such as the single subject of policy documents， the incomplete policy system， and the imbalanced use of policy tools. In combination with the regional innovation and development goals of Jiangxi Province， it is necessary to promote collaborative governance among various departments， establish a systematic policy system， and improve policy tools and regional adaptability， and further optimize the policy for high-level talents in Jiangxi Province.

Key words：? Jiangxi Province; Regional innovation and development; High-level talents; Policy text

［責任編輯：熊文瑾］