貴州省國土空間開發保護現狀評估及未來風險識別

楊廣宣，楊佐反，李作為

（貴州省第一測繪院，貴陽 550000）

貴州省地處我國西南地區，生態環境優勢突出，它是國家生態文明試驗區。作為長江經濟帶的重要組成部分，近年來，貴州省生態文明建設和經濟社會發展保持高位態勢，發展與保護在空間治理上的沖突日益明顯。本文通過評估貴州省國土空間開發保護現狀，識別未來可能面臨的風險，然后提出相應對策，以更好地利用國土空間資源。

1 貴州省國土空間開發保護現狀

1.1 安全方面

一是糧食安全保障任務艱巨。貴州省耕地以旱地為主，耕地質量以中低產田為主，石漠化耕地占總耕地面積的7%左右；土地墾殖率居全國前列，但人均耕地面積遠低于全國平均水平；農田灌溉方式落后，耕地水資源利用超載現象突出；不適宜種植生產區約占現有耕地面積的25%；糧食自給率不足70%，呈逐年下降趨勢；用于高標準農田建設的資金短缺，高標準農田建設任務難以完成。二是水資源總量高，但時空分布不均，水源工程體系不完善，工程型缺水問題突出。貴州省水資源總量占全國水資源總量的比重接近3.5%，人均水資源量約為全國平均的1.3 倍，但全省水資源南多北少、東豐西缺，汛期水資源量占比超過45%；水資源開發利用率在7.8%～12.0%，不足全國平均水資源開發利用率的一半；大中型水庫和大江大河引調工程少，全省有調蓄能力的大中型水庫供水能力僅占總供水能力的42%左右。三是能源有效供給面臨壓力。貴州省能源自給率保持在110%以上，萬元地區生產總值（GDP）能耗逐年下降，電力正在從“水火優勢互濟”到“風光水火多能互補”轉變，但全省煤炭占一次能源的比例仍高達76%。四是地質災害點多面廣，人居安全保障任務艱巨。貴州省地質災害廣泛分布，暴雨時節易發生洪澇災害，人居安全受到威脅。

1.2 創新方面

目前，貴州省創新投入不足，高新技術產業鏈短，創新能力與市場多元化需求不匹配，產業發展能力較弱。大力實施工業強省戰略以來，貴州省工業取得長足發展，但整體未脫離資源主導特征，煤、電、煙、酒占比高，工業結構趨重、產業鏈條偏短，創新創業能力不強，研發機構數量少，研發能力弱，研發投入低，研發人員少，創業孵化平臺數量偏低，科技服務機構數量不足。產業發展能力弱，高新技術企業數量少、占比低，經濟規模小，產業重合度高，產業鏈條不健全。

1.3 協調方面

一是城鎮規模逐漸擴大，配套基礎設施不足。貴州省普通國省干線公路發展相對滯后，有待加強。二是城鎮發展較快，但規模偏小，輻射帶動能力不足。貴州省點狀式、組團式的城鎮發展特征突出，城鎮組團之間的聯系往往需要修建大量基礎設施，存在較高的投入產出比，城鎮建設成本遠高于平原地區，城鎮規模整體偏小[1]。 “十三五”時期，貴州省在處置存量土地方面成效顯著。近年來，貴州省積極推進城鎮低效用地再開發，加大存量土地處置盤活力度，土地供應量總體上升，同時存量土地供應比例也逐年上升。三是城鎮化數量提升過度依賴政策拉動，城鎮化質量仍然不高。2012年以來，貴州省城鎮化水平快速提升，而政策推動是城鎮化快速發展的重要動力，城鄉屬性調整是新增城鎮人口的重要來源。四是產業支撐能力弱，城鎮化發展動力培育不足，區域協同能力較弱。近年來，貴州省產業發展取得較大成就，但工業化水平依然較低，勞動密集型產業匱乏，就業吸納能力有限。五是人口密度大，人地關系緊張，人口外流量大。貴州省土地資源相對偏少，但人口密度接近全國平均的1.5 倍，人地關系較為緊張。全省常住人口比戶籍人口少800 萬人左右，人口外流問題突出。

1.4 綠色方面

一是水土流失和石漠化問題依然嚴峻，生態保護壓力大。貴州省廣泛分布喀斯特地貌典型發育的區域，土層淺薄且不連續，保水保肥能力差，植被生境條件惡劣，生態環境本底條件脆弱。全省農村人口比重高，耕地墾殖率高，不合理的墾殖導致地表植被遭到破壞，加劇水土流失和石漠化。“十三五”時期，貴州省生態治理穩步推進，石漠化綜合治理及水土流失治理面積快速提升，但后續治理任務仍舊艱巨。二是產業能耗相對較高，用水效率總體低下，仍有較大的提升空間。為推進生態文明建設，貴州省產業結構正向節能、環保、高效的高端產業轉變，屆時產業萬元GDP 能耗與水耗將明顯下降，水資源、能源利用效率持續提升，綠色發展能力顯著增強，為可持續發展提供有力保障。在節水優先的前提下，貴州省水資源保障能力仍有較大的提升空間。此外，貴州省農村生活垃圾收運處置體系行政村覆蓋率超過90%，但生活垃圾得到有效治理的比例遠不及90%；農村生活污水處理設施的建制村覆蓋率不足20%，收集處理設施缺失，生活污水亂排亂放現象仍較為普遍。

1.5 開放方面

“十三五”時期，貴州省基礎設施建設大踏步前進，多條高鐵相繼開通，貴州省已全面融入全國兩小時航空飛行圈。國家級開放創新平臺加快建設，數博會、酒博會、國際山地旅游暨戶外運動大會等重大國際開放活動成效明顯。服務業創新發展十大工程協同發力，旅游業呈井噴式增長，“十三五”時期，全年接待境內外游客總數和旅游總收入均名列全國前茅。近年來，貴州省對外開放發展形勢一片大好，但對外開放在全國范圍內仍處于落后水平。貴州省應抓住機遇，積極探索貫通江海、內陸開放的新路徑，加強對外開放格局建設，積極融入國家戰略通道。

1.6 共享方面

貴州省生態環境質量較好，空氣質量優良天數比例高，醫療設施及社會福利設施相對完善，城鎮就業形勢一片大好，屬典型的宜居、宜養、宜業之地。貴州省在解決就業、退休養老、醫療衛生等方面取得較大進展，城鎮基礎設施及公共服務設施不斷完善，城鎮生態環境不斷改善，城鎮功能及城鎮綜合承載力均得到明顯提升，人民的獲得感、滿意度和幸福指數得到提高。

2 未來風險識別

2.1 生態空間與糧食空間沖突區域多，糧食安全與生態安全同時受到威脅

貴州省生態保護極重要區中耕地面積約占8%，占全省耕地面積的14%左右，空間沖突明顯。生態極重要區內的耕作活動將會帶來土壤污染、水源污染、植被破壞等風險，威脅生態安全，而退出生態極重要區內的耕地會使耕地數量減少，降低糧食產量，糧食安全受到威脅[2]。

2.2 礦產、能源資源開發與生態保護相互構成威脅

礦產資源開發、能源項目建設和生產運營將會對周邊生態環境產生不可避免的破壞，如改變地質結構、污染水體等。能源及相關產業占貴州省GDP 的比重在1/3 左右，為保生態，限制對礦產、能源的開發將對全省GDP 增加造成沖擊，短時間內生態價值轉換為經濟價值的效率低下現狀難以得到改變，可能會帶來經濟增長目標難以實現的風險。

2.3 人為活動給生態保護帶來風險

目前，貴州省生態保護紅線內仍然有一定的農村人口，因農村生活垃圾處理及生活污水處置配套設施不完善，當地居民在生產生活中必然會對水體、土壤等造成一定的污染，對周邊植被造成不同程度的破壞。未得到有效治理的石漠化與水土流失區域會出現水土流失和石漠化的惡性循環，致使生態環境遭到破壞。因此，生態環境在未來一段時間內遭受破壞的風險較大[3]。

2.4 建設空間需求給糧食安全保障帶來風險

為實現預期人口及城鎮化率目標，城鎮發展需要一定的建設空間保障，但城鎮建設適宜區與種植業適宜區高度重合。貴州省農業發展優勢區主要集中在黔中地區，而城市群也集中在黔中地區，主要糧食產區位于為數不多的平坦地區，該區域同時承載經濟社會的高強度發展需求，城鎮建設容易擠占壩區優質耕地，給糧食安全保障帶來風險。

2.5 生態保護成本高，生態價值轉換成效低，財政可持續存在風險

為保障兩江（長江、珠江）屏障功能發揮，貴州省積極開展植樹造林、水質保護和生態修復等生態建設工作。石漠化治理、水土流失治理、重要江河湖泊水功能區水質達標率等均超過預期規劃指標。同時，加快綠色發展轉型。2010年以來，貴州省單位GDP的地耗、能耗、水耗降幅均超過60%，原煤占一次性能源的比重下降至76%左右。貴州省生態建設和發展成績突出，但投入同樣巨大，生態價值轉換不足的現實增加貴州省的財政可持續負擔[4]。

3 結論

本文結合貴州省國土空間開發保護現狀，識別未來可能面臨的風險，然后提出對策建議。一是強化底線約束，夯實永續發展基礎。強化生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界三條底線約束，保障生態安全、糧食安全和國土安全。二是牢筑生態安全格局，增強生態系統功能，切實提高防災能力。立足八大水系水土保持、流域涵養功能定位、增強水體功能，加強防護林體系建設，開展石漠化治理，防治水土流失，切實保護生物多樣性和特有自然景觀，增強生態系統功能，強化應對防范極端天氣與自然災害的能力。三是推動鎮村聯動發展和產城融合發展，落實鄉村振興戰略，著力消除城鄉二元矛盾。正視自然地理條件限制多和發展階段相對滯后的現狀，貴州省可通過“強省會”戰略率先實現突破，深入實施鄉村振興戰略，大力推進農業現代化，構筑高質量發展的鄉村建設體系[5]。四是統籌優勢資源，注重產業結構調整，全面增加產業就業。推進煤層氣、頁巖氣等新能源產業和信息化高度融合，優化能源結構，提升資源總體利用效率。積極推進旅游城市、旅游景區的生態文明建設，發展山地旅游、生態旅游等，通過試點、示范的帶動，開創旅游生態文明發展的新局面。五是推動城鎮發展從中心集聚到網絡集群的轉變。做實黔中城市群，做大貴陽-貴安-安順都市圈及兩大省級副中心，做強多個城鎮組群，全面推進城鎮發展從中心集聚到網絡集群的轉變，構建新型城鎮化空間格局，把黔中城市群建設成為全省核心增長極和西部地區重要的經濟增長極。