新時代生態環境保護中公眾參與制度的完善

趙鑫鑫

（南京理工大學知識產權學院，南京 210094）

新時代，我國穩步推進美麗中國建設，推動形成綠色低碳的生產方式和生活方式，健全現代環境治理體系。而現代環境治理體系離不開政府、企業和公眾共治模式的形成與完善，以在“十四五”時期充分發揮生態文明體制改革措施的系統性、整體性和協同性，激發全社會力量參與環境保護。我國實踐取得一條非常重要的經驗，即在改革和發展的同時保持社會和諧穩定，目前已基本建成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制[1]。而生態環境的公共屬性決定了各種利益群體與公權力在這一領域中處于相對平等的地位，需要互相溝通并且以一種共同參與形式尋求解答方法[2]。

生態環境保護中，公眾參與是指公眾在環保領域內有權通過一定的程序或途徑，平等地參與環境立法、決策、執法、司法、監督、治理等與其環境權益相關的一切活動[3]。該項制度可以強化對權力的制約和民主監督，能促使公眾的環境權益獲得有效的實現和保障，有利于形成全民共治的環保合力。經過多年的發展，我國生態環境保護公眾參與立法逐步健全，監督與保障機制漸趨完善，推動公眾依法有序參與生態環境保護是發展社會主義民主政治的體現，并已經成為現代化生態環境監管體系建設的客觀要求。

1 我國生態環境保護公眾參與制度的演進

1973年8月，國務院召開第一次全國環境保護會議，審議通過“全面規劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護環境，造福人民”的環境保護工作32 字方針，充分體現我國環境保護工作要依靠公眾參與的思想[4]。1980—1989年和1990—1999年，由于改革開放政策的影響，在國際范圍內環境保護運動發展的驅動下，環境保護公眾參與相關政策法規發布和實施的數量迅速增長，分別為52 部和66 部[5]。這一階段，公眾參與已經逐漸發展成為環境保護法治的基本原則并主要通過環境影響評價制度加以落實。2002—2012年則是我國環境保護公眾參與制度全面確立的十年。《中華人民共和國行政許可法》《環境保護行政許可聽證暫行辦法》《環境影響評價公眾參與暫行辦法》《環境信息公開辦法（試行）》及《規劃環境影響評價條例》的先后出臺細化了環境保護公眾參與的實施方式、適用條件及法律責任。但是，由于相關規定大多缺乏可操作性，這一時期環境保護信息公開的標準仍不明確，公眾參與環境保護的范圍受限且形式單一。

黨的十八大以來，我國生態環境保護從認識到實踐發生歷史性、全局性變化，生態文明建設和環境保護成為人民群眾共同參與、共同建設、共同享有的事業[6]，社會組織的作用逐步提升，環境公益訴訟成為主要的公眾參與模式，生態環境保護公眾參與進入全新的發展時期。2014年，《中華人民共和國環境保護法》迎來具有里程碑意義的重大修訂，其中以專章的篇幅規定環境信息公開和公眾參與，對相關各方主體權利、義務和責任以及配套措施做出具體規定，確保和賦予公眾更大的知情權、監督權和參與權。《企業事業單位環境信息公開辦法》《環境保護公眾參與辦法》《環境影響評價公眾參與辦法》的陸續頒布與實施進一步豐富和完善環境保護公眾參與的規范內容。時至今日，公眾監督權的行使取得良好效果；我國生態環境保護中，公眾參與的主體、范圍以及途徑通過國家及地方各項立法得以明確；環保公益訴訟的確立也使得公眾參與模式逐步向多元化發展；以環境影響評價為核心，包含信息公開、決策參與、法律實施監督及權利救濟的生態環保公眾參與制度構建已基本完成。

從《中華人民共和國環境保護法》確立的基本原則，到環境許可行政不可或缺的規范要求，再到將社會公益受損訴諸司法救濟，生態環境保護中公眾參與制度的發展歷經三重維度的二元劃分，分別是有利害關系的公眾和無利害關系的公眾、個體性環境權和群體性環境權、環境行政和環境司法。這三重維度密切相關，逐層延展，共筑了生態環境保護中公眾參與制度的完整架構和邏輯內核。《聯合國人類環境會議宣言》等國際性法律文件明確闡釋在環境決策中保障和促進公眾參與主要是為了避免規劃落實與項目建成后對相關公眾財產與人身安全帶來無法挽回的損害，防患于未然并匯集公眾力量與智慧提供更多環保解決方案。作為生態環境資源公共財產的共同所有人，公共財產與信托理論及環境權理論亦使公眾參與原則在各國環境法律規范中確立之初就擁有扎實的理論基礎。但是，公眾這一概念本身在環境決策中有是否涉及自身利益的區分。當環境決策事關公眾自身人身及財產安全時，這一部分有利害關系的公眾當然享有環境決策信息的知情權、決策的參與權及相關利益受損后訴諸司法救濟的權利。從本質上來說，保障這些權利的實現乃是在保障群體性的私利，即使表達群體性環境權，在損害救濟時仍未脫離個體環境權的行使。社會組織的介入亦是主要彌補有利害關系公眾在專業知識、信息技術及時間精力上的不足，幫助環境影響評價等環境行政程序在公眾監督與參與之下規范進行，更好地完成利益訴求表達及協商溝通。可是，隨著環境公益訴訟的確立與實踐，檢察機關及符合法律規定的社會組織代表的則是與環境污染、生態破壞無直接利害關系的公眾，基于社會公益而不是群體性或個體性私利受損而行使訴諸司法救濟的權利。由此，權利的主體與內容發生了根本性轉變，使更加廣泛群體的環境利益可以通過環境司法得以實現。這極大豐富生態環境保護中公眾參與原則的內涵與實現路徑，有利于推動統籌環境行政與環境司法的新時代環境協同治理模式的形成與完善。

2 新時代環境保護公眾參與制度的主要癥結

2.1 環境權的類型化梳理及法律建構

生態環境保護中，公眾參與的功能旨在賦予公眾了解環境信息、參與環境開發決策、監督環境法律實施以及訴諸司法救濟的諸項權利，兼具私利與公益的多重性質。而在環境法學研究領域從來沒有任何一個議題像環境權一樣能夠如此持久地激發眾多學者的研究熱情，也沒有任何一個議題像環境權一樣能夠引發如此眾多的學術爭鳴[7]。作為包含眾多子權利的權利束，只有進行更加深入的類型化梳理及系統的法律建構，方能有效激發相關主體的內生動力，加快形成多元主體參與的生態價值轉化體系。當前，環境權的模糊使用和概念泛化在很大程度上影響生態環境保護中對公眾的準確界定。從環境影響評價中的環境決策利益相關方到環境民事公益訴訟中的公共利益代表者，再到生態補償中的市場交易主體，公眾的概念不斷出現但也常被錯誤地解讀，其根源還在于環境權的主體、性質以及權利內容不清。

與此同時，分別于2020年及2022年頒布的《中華人民共和國長江保護法》及《中華人民共和國黃河保護法》就在信息知情權、決策參與權及法律實施監督權之外，于綠色消費、高質量發展及生態補償等多重維度創設了公眾參與的規范內容，從單純的權利保障過渡到社會治理新模式的形成。社會治理是國家治理的重要領域，加強和創新社會治理，逐步實現社會治理結構的合理化、治理方式的科學化、治理過程的民主化，將有力推進國家治理現代化[8]。改革開放以來快速的經濟增長帶來大量的生態環境問題，隨著生活水平的不斷提高，公眾的環保意識不斷增強，對優美生態環境的要求也越來越高，對環保事務的關注及參與意愿更加強烈。環保信用、環境信息強制發布和環境公益訴訟等相關機制的確立及時回應社會公眾對突出環境問題的關切，有效遏制對生態環境的污染破壞行為，成為形成共建共治共享社會治理格局的重要組成部分。但是，生態環境保護中公眾參與的范圍仍然有限，社會組織的數量及能力仍未能滿足環境公益訴訟發展的需求，末端參與的傳統模式并未得到改變，可操作性強的激勵制度與評估機制亦未形成。為此，厘清環境公益與環境權的關系，重塑環境權的法律概念并解決環境權的司法救濟問題應成為生態環境保護中公眾參與制度革新與發展的重要理論前提。

2.2 環境行政的空間轉向及信息化變革

參與環境開發利用決策是公眾參與制度三重二元結構中關涉群體性私利的重要維度。有直接利害關系的公眾需要了解與自身利益密切相關的環境開發利用信息并通過合理可行的渠道充分地表達自身的利益訴求。其中，得以介入環境行政的前提就是對環境信息的掌握。可以說，如果公眾根本不知道政府要做出相關決策或者企業有污染環境的行為，那么公眾參與就無從談起[9]。也就是說，公眾參與的實現需要以有效的信息公開作為前提。時至今日，以環境影響評價制度為基礎，我國環境信息公開的法律體系漸趨完善，政府部門和環境污染嚴重企業作為環境信息公開的義務主體，法律責任相對明確。但自2020年起，我國以特定地域方式進行生態保護的法治建設取得顯著進展，《中華人民共和國長江保護法》《中華人民共和國黃河保護法》亦開創我國對流域整體進行生態保護的全新立法模式，昭示了生態環境保護法治工作的空間轉向。對于環境法而言，體察環境法與空間的關系尤其重要，就如流域呈現出自然單元、社會經濟單元、管理單元以及法律單元的多維面向，直指現行體制機制癥結，需要按照流域的生態屬性、經濟特征、利益維度，構建多元共治的流域綜合治理模式[10]。堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理亦是黨的二十大報告提出的明確要求。而關于如何在生態環保立法的空間轉向中有效整合社會資源，形成環境行政中協同聯動的生態環境信息共享機制，當前相關的規范內容還未有統一健全、系統完整的制度設計。在環境影響評價中，很難清晰界定整體區域及流域空間的利害關系人，生態補償與生態修復中的公眾介入也無法與環境影響評價實現承續連接。由于沒有統一的法治方案，生態系統生產總值（GEP）核算指標及生態價值轉化標準無法全面體現各方利益訴求，對環境信息公開的監督和評估體系亦有待強化。

與此同時，信息技術和信息資源作為生產要素進入再生產的全過程，給生產方式、生活方式和經濟社會發展帶來前所未有的深刻變革[11]。利用大數據及平臺優勢，可以有針對性地了解和評估環境開發決策中公眾的利益訴求，通過精準有效的信息提供和疏導，減少鄰避現象，并為判斷生態產品價值和補償標準提供實踐依據。但是，在生態環境保護公眾參與領域，環評信息反饋、環境違法舉報數據及生態價值轉化機制并未實現有效聯動，迫切需要生態環境保護領域統一的公眾參與平臺，可供融合、挖掘和分析的公眾參與大數據及科學的數據采集使用標準。2023年2月，中共中央、國務院印發《數字中國建設整體布局規劃》，首次將信息化技術、數字技術助力生態環境保護與治理工作提升到戰略高度[12]。環保公眾參與大數據及一體化信息平臺也將在污染防治和資源利用領域針對環境精準執法、精細監管、智能檢測和科學決策發揮更大的社會治理效能。

2.3 環境司法的裁量標準及利益平衡

在公眾參與制度的三重二元結構中，有直接利害關系公眾的群體性私利也會與無直接利害關系公眾的更為廣泛的社會公益發生矛盾。比如，為解決生活垃圾填埋的場地與污染問題，作為更加清潔環保的處理方式，垃圾焚燒及集中處理廠的建立勢在必行，但周邊居民的反對使多個相關項目難以落實。出于身體健康、生活環境、資產價值等多方面因素的考量，有直接利害關系的公眾顯然并不希望犧牲自身的利益來換取生活垃圾清潔處置的社會公益。而當個體由于垃圾焚燒廠、污水處理廠、煉油廠、采石場等建設項目或工業活動遭受水、空氣、土壤和噪聲污染時，可以依據民事法律中的相鄰關系或侵權損害獲得禁令形式和財產方式上的救濟。一般來說，作為侵權或妨害行為，對不動產使用權和用益權、人身和其他財產的損害必須是存在過錯的，或者因為是一項異常危險的活動而適用嚴格責任。如果損害的嚴重程度遠大于行為者行為的效益，或者說行為所帶來的損害是嚴重的，為補償損害所付出的經濟利益是巨大的，那么損害本身就是不合理的。法官在相關司法裁判中對故意侵犯的不合理性、損害的嚴重性和行為的效用所進行的充分考量就是利益衡量原則的適用。

但是，在涉及環保技術應用與社會公益性項目的特殊環境侵權中，經濟效益、社會效益以及生態效益的交織聯系使得對個體環境權利與群體性環境權益的平衡更加復雜與困難，尤其需要關注司法裁量的空間與界限。無論在環境侵權的私益訴訟中還是生態環境損害賠償訴訟及環境民事公益訴訟中，都有利益衡量原則在舉證責任分配、因果關系認定及責任承擔方式上的體現。從根本上來說，在多大程度上恢復和改善發生不利變化甚至遭受破壞影響的環境狀況，即在多大程度上保障生態利益訴求的實現，是生態利益與經濟利益進行衡量與取舍的關鍵[13]。不同于傳統民商法利益衡量的標準，環境法不再是“兩利相較取其重”，強調利益最大化，而是“兩害相比取其輕”，強調損失的最小化[14]。而在事關公益性環境決策造成的環境侵權案件中，法官不僅需要在生態利益和經濟利益之間進行權衡，更需要在規劃和項目實施所帶來的社會公益和個體和群體的私利之間進行考量，在不阻礙實現社會公益的前提下實現對被侵權人的有效救濟。

3 構建新時代環境保護公眾參與制度的路徑建議

3.1 強化環境權的理論研究及立法實踐

環境權是伴隨著環境危機而產生的權利概念，既是一項個人權利，也是一項集體權利，同時還是一項代際權利，其內容豐富且有多重的價值取向，無論法律規范中是否出現環境權的概念，作為當代人權的重要組成部分，它一直存在，只不過尚未通過法律要求國家擔負起保障人的環境權實現的責任[15]。即使不是《中華人民共和國憲法》所確立和保障的公民的基本權利，但《中華人民共和國環境影響評價法》《環境影響評價公眾參與辦法》及《建設項目環境保護管理條例》等多部法律規范都包含公民環境權益的詞語表達。為了加速推動環境權的理論研究和實踐發展，要站在創新社會治理的視角，基于社會公眾的現實制度需求，通過對信息公開、決策參與、法律實施監督、權利救濟、綠色發展及生態補償等新時代生態環境保護公眾參與的多項規范內容的整理與分析，厘清私利及公益雙重語境下的公眾環境權益并明確相關法律責任，使環境法律關系中的義務主體，即環境開發利用行為人及國家都有更為清晰的履行義務指向。

事實上，法律并不只是一套可以確定的規則組成的靜態集合，任何時候都可以透過它們去分析一個既定概念的法律內涵與關系，且概念在法律中具有象征作用，代表某種態度或方向，它的意義超過任何一套確定的規則，本身也是法律發展的重要工具[16]。環境權理論與實踐的突破反過來也會進一步促進對環境問題的平等對話機制，推動自愿協議式環境管理與環境圓桌對話會議的發展，降低公眾環境維權成本，鼓勵和引導社會組織參與環保事務，形成對政府和企業環境行為的制衡。可以說，生態環境保護中公眾參與的發展過程實際上也反映近年來環境法價值理念的轉變，其重要意義之一就在于遏制高能耗、重污染企業的發展，通過社會力量倒逼企業的綠色轉型，促進綠色技術的研發、轉化與推廣。

3.2 促進環境行政信息的整合公開及數字化應用

黨的十九大及二十大報告均指出，要尊重自然、順應自然、保護自然。習近平總書記提出的“生命共同體”概念更是從生態整體主義哲學的高度來對待我國環境保護事業，是山、水、林、田、湖生態系統整體保護思想的延伸和發展[17]。大自然是一個相互依存、相互影響的系統，如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態的系統性破壞[18]。生態環境保護立法空間轉向包括對人與自然和諧共生關系的追求，也涵蓋尊重自然規律和對生態系統各元素統籌保護的整體觀念。在此前提下，對于流域及區域性環境開發及治理，要打破地方以及各行政管理部門的分割管理狀態，解決多部門職責交叉、界限不清、信息不對稱的問題，注重生態環境信息的整體性、協同性和關聯性，合理引導公眾對生態環境的需求與預期，讓公眾參與權與監督權的行使更加有的放矢。

事實上，發展至今，我國國家級生態環境大數據建設已涵蓋生態環境領域近200 個業務系統、1 170 個數據集；山東省、福建省、貴州省、重慶市等地亦啟動省級生態大數據建設項目[19]。生態環境保護信息公開與公眾參與應當順應信息化與大數據時代的發展趨勢，強化網絡信息技術的使用，充分利用新媒體傳播優勢，構建集信息發布、環境管理決策和公眾參與于一體的政民互動共治平臺，為環境立法、環境質量評價、環境績效考核、環境風險預警、環境監督執法、環境司法審判及生態補償等提供全方位的服務。利用大數據支撐生態環境信息公開、網上一體化辦事和綜合信息服務，可以有效提高公共服務共建能力和共享水平，發揮生態環境數據資源對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用[20]。需要注意的是，我國有關大數據利用和管理的立法還很不完善，規范公眾參與信息和數據的收集和使用、做好個人信息保護及數據安全保障工作為生態環境大數據及公眾參與平臺建設的規范基礎。

3.3 提升環境司法的能動作用及協作成效

面對環境污染與生態破壞的特殊性與不確定性，環境司法在環境損害的評估與認定、環境公益與個體私利的平衡、與相關部門機構的協作及法律責任的具體承擔方式上都有較大的自由裁量空間，可以充分發揮綠色司法的能動作用，高效化解環境司法糾紛并回應社會需求，促進形成多元共治的現代環境治理格局。為充分保障公眾參與制度中訴諸司法救濟的權利，除適用《中華人民共和國民法典》中有關侵權責任的規定，更應在環境公益訴訟和生態環境損害賠償訴訟中強化對環境侵權私益救濟的支持。為了避免復雜關聯性導致生態環境損害的私益成分被混同，在線索篩查和移送階段，賠償權利人應依據《環境損害鑒定評估推薦方法（第Ⅱ版）》區分人身損害、財產損害和生態環境損害[21]，并進行公示，由被侵權人自行選擇和確定是否請求救濟及請求救濟的具體方式。

與此同時，在不違背司法自治基本精神的前提下，行政機關可借助行政權的作用，斡旋于當事人雙方，促使其達成協議，使受害人早日獲得賠償，從而解決因訴訟拖延和繁累致使受害賠償緩不濟急的難題[15]。雖然原《中華人民共和國環境保護法》中關于行政機關依法進行行政調解的條款（第41 條第2 款）被刪除，但最新修正和施行的《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國土壤污染防治法》《中華人民共和國噪聲污染防治法》等法律規范依然保留相關行政機關對污染民事糾紛的調解處理權限。在進一步明確處理機構、管轄范圍、處理程序和處理方式的基礎上，被侵權人可以在尋求司法救濟之前借助行政機關的專業調查和政府威信，更加有效地了解相關項目的實施情況并提高獲賠的可能性。另外，在環境開發決策中，被侵權人因行政行為受到的不當影響也可以通過行政賠償獲得損害賠償救濟。根據最高人民法院于2022年3月發布的《關于審理行政賠償案件若干問題的規定》中受案范圍的第一條和第二條，針對行政機關及其工作人員違法行使行政職權造成公民、法人或其他組織勞動權、相鄰權損害的情形，行政機關及其工作人員不履行法定職責侵犯人身權、財產權的情形，行政機關及其工作人員作出的不產生法律效果但事實上損害公民、法人或者其他組織人身權、財產權等合法權益的情形，受害人均有權提起行政賠償訴訟。

4 結語

新時代，中國生態環境保護問題涉及多方利益群體，各種矛盾交織疊加，治理修復面臨的形勢復雜嚴峻，這就更加需要有效整合社會資源，形成生態環境保護的社會合力。生態環境保護中的公眾參與制度作為中國環保法治發展的重要組成部分，依托發展理念和發展戰略的重大轉變，已經促進形成解決中國環境問題自下而上的社會力量。除卻環境影響評價，環境民事公益訴訟、生態修復、生態補償等多項制度內容都涉及對公眾參與的引導與規范。生態環境保護公眾參與的要求和標準逐漸明確，但仍然需要進一步夯實理論基礎，厘清三個維度的二元關系，在環境權研究、環境行政信息共享及平臺建設、環境司法的能動作用和糾紛的協作解決方式上尋求突破與進步。