營商環境視角下東北人才流動的困境及消解對策

［摘" 要］人才是區域高質量發展的重要動力源泉。由于東北地區針對各類人才流動的調控機制與經濟發達省份相比優勢不夠突出，人才外流的情況較為明顯。應通過打造優質高效的政務環境、構建公平有序的市場環境、優化法治與人文環境促進人才合理流動，加快東北振興進程。

［關鍵詞］人才流動；營商環境；東北振興

［中圖分類號］C962" ［文獻標識碼］A" ［文章編號］1672-2426（2023）10-0050-07

國家統計局發布的《中國統計年鑒2022》數據顯示，近年來東北三省人口流動依然活躍，2010—2020年的10年間東北人口已減少了近1101萬人。［1］從人口遷徙流動情況看，流動人口主要向經濟發達地區加速集聚。東北如何在保持人才合理流動和保留人才資源中打好攻堅戰，進而實現全面振興已迫在眉睫。

黨的二十大報告明確指出，“加快建設世界重要人才中心和創新高地，促進人才區域合理布局和協調發展，著力形成人才國際競爭的比較優勢”［2］。同時，2023年，習近平總書記在新時代推動東北全面振興座談會上提出：“進一步優化政治生態，營造良好營商環境。”［3］因此，在優化營商環境視角下探究東北振興中人才流動的失衡問題，并提出合理化建議，具有十分重要的意義：從營商環境視角助力東北振興，為地方政府制定人才吸引政策、抑制人才外流、吸引人才回流以及穩定區域內人才合理流動提供現實參考。

一、研究現狀概述

當前，國內學者對人才流動與營商環境的研究較為豐富，并取得了一定的研究成果。一是涉及東北人才流動與人口的研究，重點關注影響個體流動方向與意愿等各類要素。從經濟學與行為學視角對人才流失進行歸因分析，考慮人才外部客觀環境因素與人才內在需求因素等，總結出人才流動會受相應地區人才流動政策、高經濟待遇等因素的影響。［4］此外，人才流失意圖與組織承諾度、工作滿意度、工作投入度等因素密切相關。［5］社會保障與社會福利制度缺乏競爭力與就業需求發生改變等也是造成人才流失的主要原因。［6］從整體上看，東北人才流失通常與個人追求、薪酬待遇、擇業觀、產業結構等息息相關。［7］二是涉及東北地區營商環境的研究，重點關注營商環境評價體系、營商環境建設與優化等領域。提出影響營商環境的因素主要包括政務環境、市場環境、創新環境、法治環境等。［8］從市場主體的角度探討，東北地區營商環境的主要癥結在于深層次體制機制問題。［9］結合東北地區34個地級城市營商環境現狀，通過研究發現，金融環境、人力資源環境、公共服務環境等諸多外部因素條件對區域創新績效會產生顯著的影響。［10］三是關于人才流動、人才、勞動力與營商環境綜合考量的研究。通過實證研究發現，隨著營商環境的優化，營商環境促進居民就業的雙門檻效應顯著遞增［11］；在利用跨國面板數據檢驗營商環境對人才流動的現實影響基礎上，歸納出以經濟要素環境和社會法律環境兩個維度為表征的營商環境要顯著高于以生產要素市場環境和基礎設施環境兩個維度為表征的營商環境對國際人才流入的作用力。［12］

從現有研究結果來看，僅有少部分研究涉及人口流動與營商環境兩個要素，針對營商環境對人才流動影響的相關文獻更少。從整體上看，在促進東北全面振興中，關于東北人才流動的問題還缺少營商環境影響人才流動的現實依據。在推拉理論中，人口的自由遷移是在流入地拉力與流出地推力兩種力量的共同作用下完成的。同時，從經濟人角度來看，流動人才選擇偏好與流動人口選擇偏好上具有一定的相似性，他們都渴望較好的環境、較完善的公共服務、較好的就業機會等。而優化地區的營商環境本質上就是吸引人才、留住人才、發展人才的過程。［13］因此，建設與優化東北地區營商環境就是在持續增強東北吸引人才回流的拉力與削減人才流出的推力，繼而促進人才有序流動。基于此，從政務環境、市場環境、法治環境、人文環境四個維度出發，探討東北振興中人才流動與營商環境建設的關系，具有重要的理論意義與應用價值。

二、營商環境視角下東北人才流動的困境分析

（一）政務環境對東北人才流動的影響

1.人才隊伍建設的政策效力未能充分發揮。政策效力包括政策措施、政策目標、政策反饋、政策力度四個維度。［14］人才隊伍建設不僅依賴政策措施的變現能力、政策目標的具體化、政策反饋的標準化及政策力度的大小，而且與政策的協同性相關。有效形成人才隊伍建設的相關政策合力，可以增強人才流動意愿，從而吸引人才回流。首先在政策目標上，相較于西安、長沙等一些具有人才隊伍建設政策優勢的城市，東北地區出臺的人才政策目標在前瞻性與層次性上還存在不足。東北地區在人才評價機制制定中，人才政策目標未能與影響人才流動意愿要素實現充分協調，致使部分人才流出東北。同時，對于目標人才分類還不夠嚴格與精細，沒有充分考慮人才類別與層次的差異，這也間接影響著人才流動。此外，在具體政策措施的落實和政策力度上也存在不足，如吉林省科學技術廳發布的科技成果評價機制中，對于科技人才成果轉化的具體措施、科技人才激勵補貼等相關人才政策不夠細化，整體政策體系關聯相對松散，致使政策落實不到位。同時，對外埠人才家屬及其子女就業與教育等人才政策的支持力度還有待加強。在政策反饋上，東北地區各省政務網上關于人才政策的跟蹤反饋機制還不夠健全，人才政策效力未能充分顯現，導致部分人才遷移出東北。

2.與人才相關的公共物品供給不足。目前，東北地區的地方政府在與人才相關的公共物品的開發與供給方面不夠全面，政務營商環境建設仍存在缺口，這增加了人才流出東北的推力。具體表現為：第一，目前東北許多城市尚未將本科畢業生全面劃定為人才政策的受眾群體。而這些大學生是人才隊伍的儲備力量和有生力量，通過營造良好的營商環境，讓該人才群體留在東北具有現實的迫切性。第二，東北地區政務營商環境吸引人才的保障制度供給不足加劇了人才的流出。例如，上海青浦區的移動智地產業園為首批企業人才提供450多套“青橙智慧公寓”；南京向外地來面試的應屆生給予1000元補貼，憑畢業證書可直接落戶。而東北地區此類公共物品還不能較好滿足更多外埠人才的居留需求，東北地區的人才保障政策還不夠明確和精準，也制約了人才的有效回流。

3.人才公共服務體系不夠完備。首先，在人才公共服務理念方面，東北地區存在服務意識不足、服務意識的主導性不強等問題，這直接導致人才生活幸福感不高，為人才回流制造了阻力。其次，相較于有些城市發布的“海聚英才”相關引才需求、便利化措施，如實施“強基激勵計劃”等，并以“引、育、用、評、激、流”多維度來打造人才服務體系閉環等，東北地區各省的人才資源服務體系不夠規范與完備，企業與人才之間獲取資源的渠道不夠便捷，使人才被迫流向其他人才公共服務體系更加完善的地區。尤其是科技創新類人才，如果不能優化東北地區整體營商環境，很好地搭建兩者間供需橋梁，會減弱人才回流的拉力，導致東北地區內喪失大量高科技創新人才。［15］

（二）市場環境對東北人才流動的影響

1.地區就業環境難以吸引人才輸入。中國就業研究所（CIER）發布的《2023年第二季度就業形勢分析——基于智聯招聘網絡大數據》報告顯示，2023年第二季度CIER指數較高的城市仍分布在長三角、珠三角地區。［16］這表明這些地區的城市就業市場景氣程度較高，勞動力就業信心較高，有利于吸引人才涌入這些城市就業，而京津冀與東北地區就業競爭依舊激烈，這也說明東北地區就業機會相對較少，從而進一步導致東北部分人才向其他省份轉移，造成東北人才流失。

2.地區投資環境不利于人才駐留。營商環境的優劣不僅影響著地區招商引資的多寡，也直接影響著企業的生產與經營。如何讓“看得見的手”和“看不見的手”持續優化東北投資環境，解決阻礙人才回流的困擾，是亟待解決的問題。目前，東北地區投資環境存在基礎設施分布不均、居民可支配收入較少、人才匱乏等問題，使得東北地區企業缺少資金的支持，從而造成東北地區企業類型與業務內容缺乏多元化，縮小了為人才提供的發展空間，導致一些人才無法更好地施展拳腳，繼而造成人才大量外流，形成不良循環。

3.產業結構調整未能充分滿足人才就業需求。東北全面振興歸根結底是建立在產業結構調整之上。東北地區重工業比重較大、產業內部結構較為單一，而新經濟生態又無法短期內建立起來，致使人才專業結構與產業發展需求結構匹配性不高，這也阻礙了人才流向東北。人才流失最為嚴重的地區大多為傳統資源型城市，如雞西、鶴崗、撫順、松原和本溪等，這些城市的企業往往都是資源高度依附的企業，隨著當地資源的枯竭，帶來的是當地人口失業問題。這些城市功能的減退不僅會影響當地產業人才就業，也會影響高新科技人才的流入。如一些計算機、通信等數字化高技能人才如果選擇去松原就業，那么當地就需要提供與計算機行業相配套的企業與設施，否則人才將會發生轉移。

（三）社會環境對東北人才流動的影響

1.正式制度與非正式制度不協調造成人才不合理流動。東北地區在優化營商環境時要進一步理順正式制度與非正式制度之間的關系。當前東北地區的正式制度安排和非正式制度安排之間還未形成較好的互動和諧關系［17］，這也降低了東北對人才的吸引力。一方面，正式制度沒有較好地體現市場需求的導向，產生“事倍功半”的效果。在立法方面，沒有明確和全面劃分政企之間所應遵循的規章制度；在司法方面，法院執行規范化水平不高、為企業提供法律服務和法治保障流程不夠清晰是導致東北缺乏活力的主要原因之一。另一方面，非正式制度在某種程度上阻礙了正式制度的規范運行，這為人才流出東北增加了推力。它在弱化正式制度效力的同時，也致使正式制度與非正式制度之間形成不良的互動關系，降低了地區法治環境的效力以及人才對正式制度的信心，導致許多人才最終會選擇制度更完善的地區扎根落戶。

2.人文環境對人才吸引力不足。人文環境是指人類在改造客觀世界的過程中形成的精神文化、制度文化及其派生物的綜合［18］，提高地區人文環境的舒適性是保障東北全面振興的基石，也是推動人才集聚東北的關鍵一環。但許多國有企業或民營企業在選人用人上仍存在任人唯親的情況，不利于人才流入與成長。此外，東北如何更好地激發與維護企業家精神這種無形資產，也是目前急需完善與優化的重要內容。一些管理者企業家精神的缺失，為東北地方政府優化營商環境帶來了極大的阻力，這主要歸因于行政監管不到位、企業道德經營理念較薄弱等。維護東北的良好發展環境以促人才有序流動，不僅需要政府部門付出努力，而且需要政企同心，聚力克難。

三、營商環境視角下東北人才流動困境的解決對策

（一）打造優質高效的政務環境確保人才合理流動

1.增強人才政策效力穩住人才隊伍規模。第一，發揮政務網站的政策宣傳和信息整合功能。在“放管服”改革目標的驅動下，東北各省政府應該重視與加強政務網站建設，這也能夠對人才流動產生一定的間接影響。為滿足各級人才差異化需求，需要不斷增強政府門戶網站的政策宣傳功能，使之成為整合與人才相關的治理資源與服務資源的重要平臺，力求消除“信息孤島”，充分發揮人才的累積效應與疊加效應，統籌抓好人才隊伍建設，以吸引高層次人才合理流動，集聚東北。第二，凸顯人才政策內容的“一般化”與“特殊化”雙重要求，定位人才政策的系統性、科學性、便利性以及精準度等。目前，東北緊缺的人才主要聚焦在新能源、互聯網金融、冶金技術、機器人等領域。政府應加快推進對這類人才的培養，統籌專業技術人才、技能人才和高校畢業生“三支人才隊伍”，使其充分發揮人才的共生效應。第三，加強政策執行跟蹤反饋與評估。政府應持續跟進與調研東北各類重點項目、行業與企業等，收集各類人才需求信息，并與現行人才政策進行對比，根據最新人才需求以及未來發展導向重新設計人才政策，以此增強對人才的吸引力，減緩人才外流速度。同時，要加強對人才政策效果的評估，全面檢視政策功能效果，并組織多元主體共同實施人才政策評估機制，積極運行人才工作目標責任制考核。

2.完善公共物品供給補齊人才逆向流動的短板。首先，應建立“政—產—學”聯動體系，蹄疾步穩地推進面向畢業生儲備人才的“三段式”培養機制，三方共同強化對東北高校畢業生的就業指導，加大新時代所需公共物品——教育的供給量，降低人才流動的逆差。對已就業的人才，政府應針對人才的類別拓展多元化的交流和培訓的渠道與內容，實施分類管理策略，吸引人才流入東北。在數字經濟時代，還應為上述人群創造智能化技能培訓、數字產業國際人才交流等機會來提升流動人力資本的水平。

同時，優化東北營商環境需要完善基礎設施的建設與發展，提高企業與人才的生存品質，抑制人才外流。此外，東北各級地方政府為促進人才合理流動，還需不斷擴充更精準的人才綜合保障制度內容，包括住房、醫療、子女教育、家屬就業等，擴大保障的覆蓋面，這對人才引進具有一定的推動作用。

3.優化公共服務體系彌補人才流失缺口。首先，轉變服務理念。提升政務公共服務效能是積極打造人才營商環境的改革重點。樹立東北各地方政府服務意識、加強咨詢辦事效率、努力縮減人才需求表達渠道是核心問題。優化東北公共服務體系首要的就是深化人才工作的“放管服”改革。同時，以習近平新時代中國特色社會主義思想主題教育為契機，嚴抓干部作風問題，進一步明確政務人員在人才服務工作中的職責，為東北建設更加優質的人才營商環境而努力，從而提高地區對人才的吸引力。其次，完善人才服務體系。政企攜手共同搭建人才交流平臺，促進人才高質量就業，使東北地區的人才流動呈現均衡狀態。政府要致力于為企業和人才搭建雙向獲取資源的渠道，加快人才資源服務機構的建設，助力企業技術成果轉化質量和轉化效率的提升，為企業及時有效地匹配優質人才資本提供支持。采用“柔性引進”方法，探尋復合型的公共服務供給模式，同時著力吸引一批了解本地需求、引才渠道廣泛的專業化和市場化的人才，以提升東北各省人才流入質量。

（二）構建公平有序的市場環境確保人才合理流動

1.營造公平公開的就業環境，穩定人才就業創業。為滿足東北地區多層次人才的多樣化就業需求，政府與市場之間要搭建一個有益于人才發展的開放式應用平臺，杜絕不合理不合法的惡性競爭，降低通過“潛規則”入崗的虛假人才數量。第一，政府通過政策導向鼓勵人才創新創業，建立靈活高效的區域大學生創新創業平臺，實現就業信息共享；第二，各級地方政府要加強職業宣講教育，鞏固樹立公平意識，規范人員錄用機制，減緩人才外流速度；第三，完善與就業相關的法律制度，保障人才更好地就業，破除隱性限制，逐步消除人才市場中任何損害勞動者平等就業權利的行為。

2.營造良好的投資環境，牽引人才回流。政府只有建設良好投資環境，才能有效遏制東北地區資本和人才流失狀況。政府要繼續健全配套的財政金融互動政策體系，不斷革新東北三省融資投資體制，綜合運用再貸款、再貼現等手段扶持中小企業，加快發展地區股權交易市場，并為企業提供貸款擔保或風險補償，助推人才回歸。另外，還要注意提升市場和政府的整體公信力，通過打造優良市場環境體系，豐富招商引資渠道，加強對投資的稅收優惠政策，以及職能部門傾情服務，構建投資者和地方雙贏的局面，以良好的營商環境吸引人才回流，助力人才到東北地區就業創業。

3.推動產業多元化發展及轉型升級，滿足人才就業需求。通過建立“多元化、多層次、立體式”產業結構來優化人才發展的市場環境，讓人才與產業形成良性互動，以此來打造高質量東北營商環境。首先，政府應鼓勵多元化產業入駐，完善多元產業鏈條，健全多元產業配套設施，以此來完善產業布局，這也是人才發生流動的主要影響因素之一。央企與地方企業應采取橫向、縱向等多種靈活形式開展合作，不斷發展產業鏈條，從資金、設備、技術、市場等層面賦能新一輪東北振興，創建多元化產業創新城市，逐步改善人才的就業創業環境。其次，政府應構建產業轉型升級協作機制，加快傳統產業升級。此外，政府還應在積極推動工業化和信息化基礎上，推動產業數字化轉型，實現相關產業在更廣范圍、更深程度、更高水平上實現融合發展，實現就業結構的平衡發展，創造更多更優的就業崗位和就業機會，提高東北吸納人才的能力。

（三）優化法治與人文環境確保人才合理流動

1.營造濃厚的法治氛圍，加快形成人才回流“強磁場”。優化營商環境的基礎就是構建“親”“清”政商關系［19］，如何平衡正式制度與非正式制度是維持這種良性關系的核心。第一，良法善治。應將政企關系對照法律法規具體化、規范化，對于知識產權保護、社會誠信體系等領域要做到有法可依。第二，加強執法溝通。政企間要進行有效的雙向溝通，提升涉企監管執法能力，并對企業進行適度監管，控制行政檢查頻次，杜絕多頭執法。同時規范行政執法權力運行，打破固有關系網，壓縮權力彈性空間，增強地區政府公信力，以此增強對人才回流的拉力。第三，保證司法公正。東北各級政府部門間應積極開展廉潔公正檢查巡查，對執法不公、執法不廉等問題，進行現場糾正、反饋意見、下發整改通知。同時，要加大保護企業的產權和權益力度，解除人才流動的后顧之憂。從長遠來看，加強東北地區法治環境建設有助于最大程度發揮法治在人才工作中的固根本、穩預期、利長遠的保障作用。

2.創建健康向上的人文環境，形成吸引人才的新高地。東北地區各地方政府在引領人文環境建設促進人才正向流動方面應該發揮積極作用。首先，東北地區本就集聚了大量企業家隊伍和勞動者隊伍，企業家應發揮好示范帶動作用，充分發揮契約精神和企業家精神，促使大批人才真正追隨他們創新創業。同時，在市場中要形成良性競爭，加快構建企業征信系統的同時還要提高市場參與者信用意識，讓新進入行業的企業家留得住、扎下根。其次，要促進文化交流和教育推廣，東北各省應聯合共同打造人才友好型城市，提高人才參與城市經濟建設的積極性，從而激發市場活力和創造力。同時，東北地區還應倡導培育學習型城市，打造尊重人才、尊重知識的新興地區品牌，形成吸引人才的新高地。

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