推行農民相對集中居住存在的問題與對策研究

摘" 要：為促進城鄉協調統籌發展，近年來我國大力推進新農村建設。農民相對集中居住是一項由政府推動的工程，通過鼓勵農民集中居住的方式，實現農村居民的城鎮化，可以降低人口轉移的成本和時間，加速農村和城市邊緣地區居民的市民化進程。農民相對集中居住是國家鄉村振興戰略的重要內容也是實現城鄉一體化的重要途徑，其既能提升農民居住品質，同時也有利于破解大都市發展空間瓶頸與建設用地指標趨緊雙重難題。該文通過對推行農民相對集中居住產生的問題進行分析，提出改善提升農民參與感、提升完善補償制度、完善公共服務建設和加強對集中居住區管理等建議，希望能夠影響加快整體工作的實行。

關鍵詞：農村；相對集中居住；鄉村振興；城鄉一體化；城鄉均衡發展

中圖分類號：F323" " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2023）22-0062-04

Abstract： In order to promote the coordinated and overall development of urban and rural areas， our country has vigorously pushed forward the construction of new countryside in recent years. The relatively centralized residence of farmers is a project promoted by the government. By encouraging the centralized residence of farmers to realize the urbanization of rural residents， the cost and time of population transfer can be reduced， and the process of citizenization of residents in rural and urban fringe areas can be accelerated. The relatively concentrated residence of farmers is an important part of the national rural revitalization strategy and an important way to realize the integration of urban and rural areas. It can not only improve the living quality of farmers， but also help solve the dual problems of the bottleneck of the development space of the metropolis and the tightening of the construction land index. Based on the analysis of the problems caused by the implementation of farmers' relatively centralized residence， this paper puts forward suggestions on improving farmers' sense of participation， improving the compensation system， improving the construction of public services， and strengthening the management of centralized residential areas， hoping to influence and accelerate the implementation of the overall work.

Keywords： rural areas; relatively concentrated residence; rural revitalization; urban-rural integration; balanced urban-rural development

隨著我國社會的快速發展，城鎮化進程也在不斷加快[1]。為了滿足城市建設的用地需求，政府采取了一種新型的農村土地利用方式，即農民相對集中居住[2]。所謂農民相對集中居住，就是指政府通過購置或征收農民分散的耕地和宅基地，將這些土地進行整理、規劃、開發，用于城市建設或其他公共用途。與此同時，政府為農民提供了新的居住區域，讓他們從原來散落在各個村莊的房屋搬遷到城鎮或中心村的集中居住區，享受更好的基礎設施和公共服務。但是在政府推行相對集中居住工作時會改變原有地區的鄉村風貌，改變農民原有的生產方式和生活習慣，同時，形成統一集中居住社區也需要政府部門加大對于公共管理的能力提升，加強對于社區的管理，社區公共服務的建設問題及如何讓農民在推行相對集中居住工作中有參與感和歸屬感是實施鄉村振興戰略和推進城鎮化進程所面臨的問題。

1" 研究意義

1.1" 有利于改善鄉村環境與布局，集約高效地利用土地和人力

宅基地在農村地區占地面積大但是帶來的收益和利用率卻低下，為了提高土地用地效率和土地資源產出，使農村用地結構優化調整，需要使低效宅基地面積減少，為城市的發展騰出空間[3]。推行農民相對集中居住可以節約土地，優化農村地區布局，提升土地利用效率。節約出的土地資源有利于保護耕地，維持糧食安全和農業可持續發展。耕地是糧食生產的主要條件，也是國家戰略資源。節約農村土地資源，可以減少耕地流失，保持耕地總量和質量，保障國家糧食供給和自給能力，促進農業結構調整和技術進步，提高農業生產效率和競爭力。有利于保護生態環境，促進綠色發展和美麗鄉村建設。農村土地資源不僅包括耕地，還包括林地、草地、濕地等生態用地，這些土地都是生態系統的重要組成部分，對維持生物多樣性、水源涵養、氣候調節和防災減災等生態服務功能具有重要作用。避免過度開發和濫用土地，減少土壤侵蝕、荒漠化、水土流失等環境問題，增強生態系統的穩定性和恢復力，構建和諧的人與自然關系。節約農村土地資源有利于增加農民收入，改善農民生活和社會福利。節約出來的土地資源，可以提高土地的使用效益，增加農民的經濟收入。同時，也可以優化農村空間布局，改善農村環境，完善農村基礎設施和公共服務設施

1.2" 有利于健全農村公共服務體系，確保農民切實享受到公共服務

近年來隨著經濟發展模式轉變，政府需要將有限的資金合理使用，尤其是在偏遠的郊區鄉鎮。城市的建設和公共服務建設標準自然高于農村，而農村分散的居住模式意味著如果每個角落都要有完善的公共服務覆蓋，將會使用大量的資金來實現，這顯然對于農村的發展是不利的。因此公共服務要從量變到質變，而推行相對集中居住有利于提供更好的公共服務。把分散的人集中到一起統一管理，就可以把有限的資金集中投入到集中居住區的行政、醫療、教育、養老和文體等設施，提高公共設施質量和運營維護水準，為農民提供更加優質和完善的公共服務，同時也避免了公共服務雜而不精，設施過多卻疏于管理無人維護等現象。推進農民相對集中居住是政府的一個長遠計劃，為了實現可持續發展，使資金合理運用，尤其是在農村分散的居住模式導致公共服務的低效和浪費的情況下，推行相對集中居住有利于提高公共服務的質量和效益，為農民提供更好的生活條件。

1.3" 有利于加快鄉村振興和城鄉一體化的建設步伐

目前，我國正處于全面建設社會主義現代化國家的新發展階段，鄉村振興戰略是實現中華民族偉大復興的重大任務之一。為了加快農業農村現代化，我國大力發展新農村，推動城鄉一體化，實現鄉村產業、人才、文化、生態和組織的全面振興。在這一過程中，農民相對集中居住是一項重要舉措，它不僅有利于加快鄉村振興戰略的實施，提高農業生產效率和質量，增強農村發展活力和創新能力，促進農民增收致富和社會保障；而且對落實鄉村振興戰略和實現鄉村現代化具有重要推動作用。同時也承載著廣大農民對改善生活居住條件的期盼，滿足他們對美好生活的向往，增強他們的幸福感和獲得感[4]。

城鄉一體化發展是我國社會主義現代化建設的重要內容和目標，它要求在經濟、政治、文化、社會和生態等方面實現城鄉的協調統一和共同進步。農民相對集中居住是城鄉一體化發展的重要手段和保障，它能夠協調城鄉一體化發展，對農業、農民、農村等都有著巨大的貢獻，為農業生產提供更加優越的條件，為農民生活提供更加便利的服務，為農村建設提供更加合理的規劃。農民相對集中居住，可以加強城鄉間的公共設施建設，如交通、通信、水利、能源、教育和衛生等，逐步縮小城鄉之間的差別，實現城鄉公共資源的均衡配置和有效利用。同時，也可以使農村能夠和城市一樣共享現代文明，如科技、文化、藝術和娛樂等，提高農村的文化素養和社會參與度。這樣，就可以更好地推動城鄉一體化的實現，促進經濟、社會、環境的和諧發展，構建新型城鄉關系。

2" 開展農民相對集中居住存在的問題

2.1" 農村風貌建設不全面

農民相對集中居住模式的社區建設效仿城市布局建設，房屋建造整體布局井然有序，按照科學方法合理分配空間，農民生活環境得到了極大程度的改進。但農村原本的風土地貌、不同農村獨有的風采卻不曾呈現[5]。以往的村民在農村中生活能夠隨處可見熟悉的大山和樹林，當地村民也習慣了在自然環境中的生活方式，但是當搬遷至集中居住區后，原本的這些自然風貌卻消失了。

政府在推進農民集中居住過程中，建設的集中居住社區在一定程度上忽略了原本農村特有的鄉土文化和特色；政府推進農民集中居住后也容易產生鄰里糾葛和矛盾，在搬遷至集中居住區后，村民的生活環境，鄰里關系發生了很大的改變，一部分村民由于對居住環境和補償制度的不滿意，隨著矛盾的不斷堆積最后演變成糾紛。同時搬遷至集中居住區后村民的社會環境也發生了改變，原本的鄰居變成了新的鄰居，鄰里之間的關系也不如以前親近，集中居住模式相較于曾經的鄉村居住模式少了許多人情味，使得大部分的村民來到新環境后感到不適應。

2.2" 農民補償制度不完善

近年來，隨著社會的不斷發展與進步，農民們對生活質量的要求也不斷變高，在搬遷至集中居住社區后，由于城市整體消費水平高于農村消費水平，并且在日常生活中部分不可避免的城市消費也提高了農民們的生活成本。大部分農民家庭的人口數量比城鎮家庭人口數量多，但他們的年收入卻不及城鎮家庭收入的一半，按照城市的生活水平會讓農民的生活十分困難。在面對搬遷過程產生的高昂費用，以及在集中居住社區帶來的新開支時，政府提供的資金補償難以及時、充分到位，這給農民在遷入集中居住區和日后的生活質量帶來了隱患，同時也影響了集中居住工作的順利進行。

推行農民集中居住也極大程度地改變了農民傳統的生產生活方式，而政府提供的補償雖然能夠幫助農民緩解短暫的生活壓力，但這不利于經濟的持續發展。隨著搬遷至集中居住區后生活成本的提高、物質需求的增長，短暫的資金補償難以實現農民想要能夠切實有效地提升生活質量的期望，必須通過長期穩定可靠的經濟收入來源，而這只能依靠農民參與就業或自主創業[6]。目前，農民集中居住區的農民缺乏能夠進入工作的就業機會，沒有政府的扶持更加難以實現自主創業，搬遷后的農民收入來源及后續經濟發展面臨困難。

2.3" 集中居住社區公共服務建設存在的問題

公共服務可以很好地滿足農村居民對美好生活的向往，但是因為公共服務所具備的公益性特點，以及鄉鎮財政資源的緊張，使得農村公共服務的體系相較于城市非常滯后[7]。農村公共服務體系滯后的原因有很多，比如缺乏資金、人才、技術等方面的支持，以及政策和管理方面的不足。為了改善農村公共服務體系，需要加大對農村公共服務建設的資金投入，提高農村公共服務的質量和效率，加強政策實施和管理方面的支持和保障。在推行農民相對集中居住模式后，相較于曾經的農村，集中居住區不管是在生態環境建設還是醫療設施教育資源等方面都進行了很大的改善，但是和城市社區生活相比，集中居住社區公共服務建設的欠缺會導致搬遷至集中居住區的村民們生活的不便，不能享受到公共服務帶來的便利。在集中居住區的公共產品和服務供給質量偏低，不僅受限于在建設資金和后期維護資金的缺乏，同時也受到很多村民平時生活習慣所影響，例如在搬遷至集中居住社區后大多村民由于以前沒有物業管理，不愿配合支付社區物業管理的維護費用，導致很多社區的物業管理費用無法順利收取，社區公共衛生服務和治安安保費用最后都是由地方政府出資維持。長此以往，地方政府由于受限于自生能力也會盡量控制成本，這就導致了社區公共衛生服務和社區治安質量無法得到保障。農村公共服務建設的滯后，不但難以滿足社區居民對精神文化和物質生活的需求，同時也不利于進一步推進相對集中居住工作，阻礙了城鄉一體化建設的步伐。

3" 完善農民相對集中居住的對策建議

3.1" 提升農民的參與感和歸屬感

農民是農村的主體，也是集中居住的核心對象，因此，在推進農民相對集中居住工作中，除了對選地的經濟狀況、生態環境和未來發展趨勢等進行規劃考察外，更應該重視當地農民自身意愿和改進需求[8]。只有聽取農民的意愿，從提升農民的利益出發來制定和推行政策，不斷引導農民享受更高品質的生活，才能贏得支持，讓農民集中居住工作順利開展。

在推進農民相對集中居住時，政府為強調工作專業性，忽視了農民群體的自身意愿，農民在參與集中居住工作時的主動性、積極性不足，導致搬入集中居住點后，農民對整個集中居住區域缺乏家園感，便只考慮自己是否方便，對集中居住區的環境維護毫不關心，為社區管理工作埋下隱患。這種情況不利于農民集中居住區的長期發展和穩定，也不符合政府推進農村改革和提高農民生活質量的目標。因此，在進行農民集中居住區的規劃和建設時，應該充分考慮和尊重農民的需求和喜好，讓他們參與到整個過程中來，增強他們對新家園的認同感和歸屬感。同時，應該加強對農民的教育和引導，讓他們了解集中居住區的優勢和價值，培養他們的環保意識和社區責任感，促進他們與新環境的適應和融合。只有這樣，才能真正實現農民集中居住區的可持續發展和社會效益。

3.2" 提升農村社會保障制度

建立健全農村基本養老保險制度。農村老齡化問題日益突出，農民退休后的生活保障成為迫切需要解決的問題。政府應該加大對農村基本養老保險的財政支持，提高農民參保意愿和水平，合理確定繳費標準和待遇水平，實現全覆蓋、充分保障、可持續發展[9]。完善農村醫療保障體系。農村醫療資源相對匱乏，農民看病難、看病貴的問題仍然存在。政府應該加強對農村基層醫療衛生機構的建設和管理，提高醫療服務質量和水平，擴大新型農村合作醫療的覆蓋范圍和報銷比例，降低農民的醫療負擔。加強農村最低生活保障制度。農村低收入人口仍然較多，面臨著生活困難和風險。政府應該完善農村最低生活保障制度，合理確定標準和范圍，及時發放資金，確保困難群眾基本生活得到保障。推進農村社會福利事業發展。農村留守兒童、婦女、老年人等特殊群體需要更多的關愛和服務。政府應該加大對農村社會福利事業的投入和支持，建設一批符合鄉村特色的福利設施和服務機構，培養一支專業化的社會工作人員隊伍，提供多樣化的社會福利服務。

3.3" 加強集中居住區公共服務的建設

農村公共服務是鄉村振興的重要內容，也是農民群眾的切身需求[10]。政府應該從以下幾個方面加強農村公共服務體系建設，提升農村公共服務能力和水平。

一是加大財政投入，優化資源配置。政府應該將農村公共服務作為重點支出領域，增加對農業農村基礎設施、教育衛生、社會保障等領域的投入，實現城鄉公共資源均衡配置，縮小城鄉發展差距。二是推進體制機制改革，激發發展活力。政府應該深化農村改革，完善農村基本經營制度，保障農民土地承包經營權和財產權利，促進土地流轉和規模經營。同時，政府應該推進鄉鎮政府職能轉變，增強鄉鎮公共服務功能，提高鄉鎮治理效能。三是運用新技術新手段，提高服務效率和質量。政府應該充分利用互聯網、大數據、人工智能等新技術，實現農村公共服務信息化、智能化、便捷化。例如，建立農村網絡教室、遠程醫療、智慧社區等平臺，讓農民享受到與城市同步的優質公共服務。四是加強社會參與和監督，增強服務公平和透明。政府應該鼓勵社會力量參與農村公共服務建設和管理，發揮社會組織、志愿者、慈善機構等在扶貧救助、文化體育、環境保護等方面的作用。同時，政府應該加強對農村公共服務的監督和評估，建立健全公開公示、民主評議、問責追責等機制，保障農民群眾的知情權、參與權、監督權。

3.4" 政府加強對集中居住區的管理

政府應該根據當地的自然條件、經濟發展、人口變化等因素，制定符合實際的農民集中居住區規劃，明確建設目標、規模、范圍、標準和時序等內容，避免盲目擴張、超標建設、重復建設等現象[11]。加強規劃的執行和監督，及時調整和完善規劃，解決規劃與實施之間的矛盾和問題。建立健全農民集中居住區管理體制機制，明確管理職責和權限，加強部門協作和信息共享，形成工作合力。采用網格化管理模式，將農民集中居住區劃分為若干網格單元，指派專人負責每個網格的日常管理和服務，實現全覆蓋、無死角的管理。加強對農民集中居住區的巡查和考核，及時發現和解決管理中的問題和隱患。充分利用信息技術，提高農民集中居住區的服務效率和質量。政府可以建立農民集中居住區服務平臺，提供便捷的在線咨詢、申報、辦理等功能，方便群眾獲取各類公共服務信息和資源。政府還可以推廣智能化設備和系統，如智能照明、智能安防、智能消防等，提高農民集中居住區的安全性和舒適性。尊重農民集中居住區內部的文化多樣性，保護和傳承各類鄉土文化和民俗文化，豐富群眾的精神生活。政府還應該培育和弘揚社會主義核心價值觀，加強思想道德建設，促進農民集中居住區內部的文化和諧與共融。

4" 結束語

城鄉一體化是解決“三農”問題的根本途徑，農村經濟發展滯后，城鄉發展不平衡，制約了我國全面建成小康社會。如何縮小城鄉之間的差距，使得城鄉均衡發展是落實鄉村振興戰略的關鍵。農民相對集中居住是推進鄉村振興戰略的一項重要工作，能夠改善農民的住房環境，提升農民生活質量，保護耕地面積，節約土地資源，健全農村公共服務體系，加快新農村建設的步伐。因此，對于開展農民相對集中居住工作中所產生的問題需要有針對性地解決改善，確保農民相對集中居住工作能夠切實有效地提升農村發展。本文研究了在開展農民相對集中居住工作時產生的農村風貌建設不全面，補償制度的欠缺，公共服務體系建設的不完善等問題。根據這些問題有針對性地提出了一系列相關的改進建議，提升農民的參與感和歸屬感，提升農村社會保障制度，加強公共服務建設，加強集中居住區的管理等途徑，希望能夠進一步完善農民相對集中居住工作的開展，加快城鄉一體化建設的步伐，實現鄉村振興。

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