河北省推進鄉村振興與鞏固脫貧攻堅有效銜接機制研究

摘" 要：脫貧攻堅與鄉村振興兩大戰略的銜接具有可能性和必然性。目前對兩大戰略的邏輯關系及兩大戰略有效銜接的路徑研究相對比較充分，但現有研究中對兩大戰略有效銜接的機制體制研究、政策對接研究等還不夠充分，無法很好地指導實踐。該文通過分析脫貧攻堅與鄉村振興的內在邏輯關系，探索兩大戰略有效銜接的結合點，構建機制研究框架。結合河北省兩大戰略有效銜接發展現狀，有針對性地對河北鄉村振興體制機制建設提出建議，一是要明確各方職責，加強部門優化重組；二要增強政策普惠性，逐步縮小地區政策差異；三要建立考核評價體系，強化考核評價機制。

關鍵詞：鄉村振興；脫貧攻堅；銜接機制；河北省；邏輯關系

中圖分類號：F323" " " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2023）18-0070-04

Abstract： The convergence of the two strategies of poverty alleviation and rural revitalization is possible and inevitable. At present， the research on the logical relationship between the two strategies and the path of the effective connection of the two strategies is relatively sufficient， but the existing research on the mechanism and system of the effective connection of the two strategies and policy docking is not enough to guide the practice. By analyzing the inherent logical relationship between poverty alleviation and rural revitalization， this paper explores the combination of the effective connection of the two strategies and constructs the research framework of the mechanism. Based on the current situation of the effective convergence of the two strategies in Hebei Province， this paper puts forward the following suggestions on the construction of the system and mechanism of rural revitalization in Hebei Province. First， it is necessary to clarify the responsibilities of all parties and strengthen the optimization and reorganization of departments. Second， it is necessary to enhance the universality of policies and gradually narrow regional policy differences. Third， it is necessary to establish an assessment and evaluation system and strengthen the assessment and evaluation mechanism.

Keywords： rural revitalization; poverty alleviation; cohesion mechanism; Hebei Province; logical relationship

脫貧攻堅與鄉村振興兩大戰略的銜接具有可能性和必然性。兩大戰略都對準了解決鄉村發展問題這一主題，兩者目標具有一致性。2020年，我國脫貧攻堅取得了決定性勝利，這為鄉村振興戰略的實施提供了豐富的、可借鑒的經驗。與此同時也要認識到，鞏固拓展脫貧攻堅成果的任務也依然艱巨。因此，兩大戰略的有效銜接是推動鄉村全面振興的不二之選。2018年，中央一號文件提出了鄉村振興戰略，同時明確要求要做好兩大戰略的有機銜接。隨后2019年至2022年的中央一號文件中均提及并部署了兩大戰略的有效銜接，頂層設計和目標要求逐漸明確。

兩大戰略有效銜接的相關研究取得了積極進展，但在體制機制銜接等方面的研究并不充分。近年來，學界對兩大戰略有效銜接開展了大量的研究，主要集中在以下幾個方面。一是對兩大戰略有效銜接邏輯關系進行的研究。高強[1]研究指出兩大戰略在目標、內容、主體和體制機制等方面既存在共性也存在著明顯的差異。張克俊等[2]認為兩大戰略相輔相成，既有內容的統一性，同時也存在較強的異質性。汪三貴等[3]認為兩大戰略均是我國農業農村發展的重大戰略任務，二者具有承接關系。二是關于兩大戰略有效銜接的路徑研究。曹兵妥等[4]認為要從產業、人才、治理和組織體系等角度探索兩大戰略的銜接路徑。豆書龍等[5]認為應從體制機制建立、多元化產業發展、主體積極性的培育等路徑進行銜接。劉奇[6]認為要圍繞鄉村振興戰略的5項目標任務總要求進行銜接。

綜上所述，目前對兩大戰略的邏輯關系及兩大戰略有效銜接的路徑研究相對比較充分，但現有研究中對兩大戰略有效銜接的機制體制研究、政策對接研究等還不夠充分，無法很好地指導實踐。因此，本文通過分析兩大戰略的邏輯關系，探索兩大戰略有效銜接的結合點，并明確各方主體責任，構建機制研究框架。對河北省兩大戰略有效銜接的現狀開展研究，并有針對性地對河北省鄉村振興戰略機制建設提出建議。

1" 脫貧攻堅與鄉村振興的內在邏輯關系研究及銜接路徑

1.1" 兩大戰略的內在邏輯關系

脫貧攻堅與鄉村振興戰略的相關部署緊密銜接。2015年11月，中共中央、國務院發布了《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，確立了精準扶貧的方略。2018年1月，中共中央、國務院出臺了《關于實施鄉村振興戰略的意見》，明確提出了鄉村振興戰略。2018年先后出臺的《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》和《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》中都提出了要統籌銜接兩大戰略。2019年中央一號文件指出，做好兩大戰略的銜接，要通過實施鄉村振興戰略鞏固發展成果。2020年中央一號文件要求要抓緊研究制定兩大戰略有機銜接的意見。2020年12月相關意見正式出臺，對兩大戰略有效銜接作出了頂層設計、規劃。2021年中央一號文件再次要求要實現兩大戰略的有效銜接。從一系列政策部署可以看出中央對兩大戰略銜接的部署環環相扣，逐漸明確。

要統籌推進兩大戰略的有效銜接，需要明確兩大戰略目標、主體、內容與措施的異同，辯證地分析二者的內在邏輯關系，具體見表1。

兩大戰略都以“兩個一百年”奮斗目標為指引，不同的是脫貧攻堅服務于全面建成小康社會這個第一個百年奮斗目標，而鄉村振興戰略指向全面建成社會主義現代化國家這個第二個百年奮斗目標。兩大戰略均針對農村地區人口這一主體，但脫貧攻堅的主體是建檔立卡的貧困人口，而鄉村振興戰略的主體范圍更廣，包括了全體農村地區人口。兩大戰略的主要內容都是解決鄉村發展問題，脫貧攻堅是要消滅絕對貧困，而鄉村振興要實現鄉村全面振興。兩大戰略均將產業發展作為主要發展措施，脫貧攻堅更關注不同貧困群眾的具體原因，進行精準施策，而鄉村振興更強調整體謀劃，有計劃、有步驟地整體推進。

1.2" 兩大戰略有效銜接路徑及主體責任

基于上述對兩大戰略的邏輯關系分析，可以看出兩大戰略的有效銜接具有必然性和可行性。要做好兩大戰略的有效銜接，需要從頂層設計、規劃編制、基礎對接3個層面做好銜接工作。

中央和省級層面做好兩大戰略有效銜接的頂層設計，做好兩大戰略體制機制層面銜接。重點從政策銜接、組織銜接、項目統籌機制銜接和考核評價機制銜接等方面著力。市縣層面負責編制兩大戰略有效銜接規劃，做好頂層設計的細化。需要結合市縣具體情況，從產業發展、生態保護、人口布局、基礎設施建設和公共服務等方面著手編制好鄉村發展規劃。鄉村層面則要做好兩大戰略有效銜接的具體工作。將產業、生態、教育、黨建和就業等方面扶貧的豐碩成果與鄉村振興的五大興旺有效銜接。

2" 構建兩大戰略有效銜接機制研究框架

從政策、組織、項目和考核4個方面入手，構建兩大戰略有效銜接的機制研究框架。如圖1所示。

2.1" 政策銜接

制定兩大戰略有效銜接細則及實施方案，綜合考慮兩大戰略的邏輯關系，實現平穩過渡的同時，積極推進鄉村全面振興。在實施方案的指導下，做好財政投入政策、金融服務政策、土地支持政策和人才智力支持政策等幾類政策的有效銜接。

2.2" 組織銜接

一是領導體系銜接。在兩大戰略有效銜接過程中，首先要構建有力的領導體系。強化五級書記抓振興，健全各級鄉村振興機構，明確編制、待遇等，完善相關工作機制。二是工作體系銜接。加強基層組織建設，通過村兩委換屆優選帶頭人，扎實推進鄉村振興工作。借鑒脫貧攻堅階段的有效做法，繼續選派駐村干部和工作隊助力鄉村振興，進一步優化干部駐村工作機制。

2.3" 項目統籌機制銜接

在項目統籌上，將脫貧攻堅階段尚未完成、需進一步推進和提檔升級的項目統一納入鄉村振興項目庫，實現統一管理、統籌實施。同時，可以通過涉農項目管理體制改革，對機構、項目、人員進行整合，進而解決涉農項目碎片化的問題。設立鄉村振興專用的資金池，統籌用于鄉村振興的產業發展、社會建設基礎上。

2.4" 考核評價機制銜接

在考核評價方面，要借鑒脫貧攻堅階段實施的干部考核、第三方評估等脫貧攻堅階段積累的經驗做法。一是要從兩大戰略有效銜接的總體要求出發，結合地方實際情況，從經濟、生態、文化和治理等方面制定科學有效的績效考核標準。同時適時引進第三方評估，確保考核結果的公正性和有效性。二是要明確兩大戰略有效銜接過程中各項任務的責任人，列明責任清單，對各級干部實行績效考核，并將考核結果與干部任免掛鉤。

3" 河北省兩大戰略有效銜接發展現狀

3.1" 河北省兩大戰略有效銜接取得的階段性成果

3.1.1" 明確了頂層設計，提供了組織保障

2021年3月，河北省委、省政府出臺了《關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），明確了兩大戰略有效銜接的頂層設計。《實施意見》中明確指出，在過渡期內要從政策、組織體系、項目規劃和考核機制等多方面做好兩大戰略的銜接。脫貧攻堅戰略實施以來，五級書記抓脫貧攻堅和向貧困村選派駐村干部和工作隊對口幫扶等做法為脫貧攻堅提供了強有力的組織保障。由此可見，五級書記抓振興、常態化駐村工作等做法必將從組織層面和政治層面保證兩大戰略的有效銜接。

3.1.2" 形成了防返貧長效機制，奠定了制度基礎

2019年9月，河北省委辦公廳、省政府辦公廳出臺了《關于建立健全脫貧防貧長效機制的意見》（以下簡稱《意見》）。防返貧機制的建立是兩大戰略有效銜接的重要前提。《意見》明確要求要將社會保障相關政策與扶貧政策銜接，多措并舉，開展復合式的防返貧措施，有效防止返貧發生。全省經過不斷實踐，建立了民政、教育、醫保等多部門聯動，省市縣鄉貫通的防致貧工作機制。省民政廳研發的防止返貧監測系統，通過多部門信息共享，對致貧風險進行動態監測、動態預警，實現了及早發現，精準幫扶。

3.1.3" 積蓄了豐厚的扶貧資產，奠定了經濟基礎

2015—2020年，河北省投入各級財政專項扶貧資金共計503.1億元。其中，中央財政占比29.48%，年均增長13.2%；省財政占比44.13%，年均增長33.9%；市縣財政占比26.40%，年均增長38.7%。脫貧攻堅期內，河北省發展特色農業產業，建光伏電站，開發旅游農業，發展林木、中藥材等特色產業等，通過產業發展實現脫貧。在產業發展過程中，形成大量的項目資產，這些資產為鄉村振興奠定了經濟基礎。

3.1.4" 加大培育力度，積累了豐富的產業扶貧經驗

脫貧攻堅期內，河北省加大高素質農民培育工作力度。截至2020年，全省打造了7個全國高素質農民培育示范基地，累計培養25.4萬高素質農民，指導萬余名農民參加職業技能鑒定、職稱評定，引導2.3萬余名農民接受中、高等職業教育，培育了一批高素質新農人。此外，全省持續開展科技扶貧，選派科技特派員，建設創新驛站、農業科技園等，實現了省內貧困縣全覆蓋。全省突出特色，多元發展，建立特色種養、鄉村旅游、電商、林業和光伏等多樣化扶貧產業，積累了豐富的產業扶貧經驗。

3.2" 河北省兩大戰略有效銜接存在的主要問題

3.2.1" 鄉村振興局職責有待明確，相關部門職能有待優化整合

截至2021年6月，河北省省、市、縣三級鄉村振興局已全部成立，但從通過各級鄉村振興局網站調研發現，目前其主要職責描述基本上是原扶貧辦的工作內容，工作職責沒有明顯的調整，已經滯后。省內原貧困縣和非貧困縣在組建鄉村振興局時人員構成和管理部門都不相同。從人員構成看，原貧困縣鄉村振興局由扶貧辦更名組建，人員相對穩定，隊伍配合密切；而非貧困縣鄉村振興局由農業農村部門抽取人員新組建而成，隊伍有待磨合。從管理部門看，原貧困縣組建的鄉村振興局隸屬地方政府直接管理；而非貧困縣鄉村振興局隸屬于農業農村部門管理。鄉村振興局管理部門的不同會導致分工不明、職責交叉、溝通不暢等問題出現，需要進一步進行整合優化。

3.2.2" 原貧困縣與非貧困縣間政策差異明顯，資源要素投入不均衡

脫貧攻堅期內，一大批優惠扶持政策出臺，產業、人才、資金和基礎設施等資源要素也投入了貧困縣，為河北省打贏脫貧攻堅戰提供了重要的支持和保障。但與此同時，數年的政策、資源傾斜拉大了原有貧困縣與邊緣貧困縣的發展差距，帶來了新的發展不均衡。因此，在兩大戰略有效銜接階段，相關政策既要考慮延續性，以鞏固拓展脫貧攻堅成果，也要考慮到鄉村振興的新需求。要對政策進行分類，一部分政策要繼續沿用，一部分需要調整改造后使用，還有部分政策要退出。通過政策的調整，改變資源要素的投入，逐漸縮小縣域間的不均衡。

3.2.3" 人才隊伍缺乏，在鄉人員內生動力不足

河北省農村人口存在結構不合理、老齡化嚴重、素質偏低等問題，農村人才隊伍匱乏。經調研，省內村兩委干部整體學歷水平不高，對兩大戰略有效銜接的重要性認識不足，帶動鄉村發展、農民致富的能力偏弱。縣鄉層面干部從思想上未能完成從脫貧攻堅到鄉村振興的轉變，加之自身對鄉村振興相關政策理解不透徹，導致主動思考兩大戰略有效銜接少，主動創新不足。這不利于兩大戰略的有效銜接。對貧困戶個人而言，特惠性政策的實施，在一定程度上催生了福利依賴等問題，個人內生動力明顯不足。

3.2.4" 實績考核的力度有待加強

河北省先后出臺了《河北省脫貧攻堅工作考核問責辦法》和《河北省實施鄉村振興戰略實績考核暫行辦法》，分別明確了對脫貧攻堅和鄉村振興兩大戰略的實績考核。但截至2022年底，河北省針對兩大戰略有效銜接的考核體系尚未明確。省、市、縣沒有出臺鞏固脫貧成果后評估考核細則。在兩大戰略有效銜接這一過渡期，如何綜合考核兩大戰略的實績仍然處于探索階段。

4" 河北省鄉村振興機制建設建議

4.1" 明確各方職責，加強部門優化重組

建議省鄉村振興工作領導小組組織編辦、鄉村振興、農業農村等多部門共同商議，對農村工作領導小組、鄉村振興局、農業農村部門的工作職責進行細分、優化。同時建立以上各部門的協同溝通機制。捋順鄉村振興局多頭管理的問題，對其進行單獨設置，建立穩定的工作隊伍，進一步明確職責，明確管理主體。

4.2" 增強政策普惠性，逐步縮小地區政策差異

進一步拓展鄉村振興幫扶縣（村）范圍，從原非貧困縣選擇經濟基礎較差的地區，入圍鄉村振興幫扶縣（村），并給予相應的政策幫扶措施。省級層面要結合地方基礎，制定差異化政策體系，分類制定目標。同時，重點關注邊緣化貧困地區，主動給予政策支持和資源投入，逐步縮小地區差異。

4.3" 建立考核評價體系，強化考核評價機制

應盡快制定兩大戰略有效銜接的考核評價體系，完善領導干部推進兩大戰略有效銜接的考核制度。針對不同階段、不同地域、不同工作內容，制定出靈活合理的考核評價體系。要健全常態化督查考核機制，對照責任清單，考核任務落實情況，將實績考核與干部的任用、提拔掛鉤。同時注意建立一套科學有效的考核評價體系，簡化督查考核程序，切實減輕基層的負擔。

5" 結束語

推動鞏固脫貧攻堅與鄉村振興兩大戰略有效銜接，關系到我國第二個百年奮斗目標能否順利如期實現。脫貧攻堅戰略解決的是絕對貧困，鄉村振興戰略需要解決相對貧困，二者在目標、主體、內容和措施方面既有相似性也存在差異性，只有二者銜接相互構建才能更好地解決我國貧困問題，推動鄉村全面振興。不同地區應結合當地兩大戰略有效銜接實際情況，從政策、組織、項目和考核等方面入手，有針對性地構建兩大戰略有效銜接機制，全面推動鄉村振興戰略落地見效。

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