鄉村振興視角下合村并居政策執行問題研究

摘" 要：當前國家將推進鄉村振興戰略，建設宜居宜業和美鄉村作為農村發展的工作重點。由于土地增減掛鉤政策、18億畝耕地紅線政策和農村現代化發展建設宜居宜業和美鄉村的需要，實施合村并居政策符合當前農村發展形勢。可是，基層政府在實踐的過程中暴露出缺乏科學規劃、忽略民意及拆遷補償方案不合理等問題，導致合村并居政策的實施陷入困境。因此，基層政府在實施合村并居政策的過程中，應該注重加強村莊宏觀布局和微觀規劃，尊重民意了解實際需求以及合理設置拆遷補償方案，以期順利實施合村并居政策，促進鄉村振興工作的推進。

關鍵詞：合村并居；鄉村振興；農村現代化；宜居宜業和美鄉村；基層政府

中圖分類號：D422.6" " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2023）18-0102-05

Abstract： At present， the state will promote the rural revitalization strategy to build a livable， viable and beautiful countryside as the focus of rural development. Due to the policy concerning land increase and decrease， the red line policy of 1.8 billion mu of arable land， and the needs of rural modernization development and building a livable， viable and beautiful villages; grass-roots government， the implementation of the policy of merger of villages for people's living is in line with the current situation for rural development. However， in the process of practice， the grassroots government has met with the problems such as lack of scientific planning， ignoring public opinion， and unreasonable compensation scheme for demolition， all of which leads to the implementation of the policy of merger of villages for people's living in a difficult situation. Therefore， in implementing the policy， the grass-roots government should focus on strengthening the macro layout and micro planning of villages， respect public opinion and understand the actual needs， and reasonably set up the relocation compensation scheme， in order to smoothly implement the policy and promote the promotion of rural revitalization.

Keywords： merger of villages for people's living; rural revitalization; rural modernization; livable， viable and beautiful villages; grass-roots government

2019年我國首次提出鄉村振興戰略，2022年黨的二十大報告中提出了建設宜居宜業和美鄉村，2023年中央一號文件再次強調要全面推進鄉村振興并作出了具體部署。合村并居作為可以改善農村硬件環境和軟件環境的一項政策，在全面推進鄉村振興的進程中具有舉足輕重的作用。合村并居政策本意通過集中管理、集約土地資源促進鄉村發展，提升農民生活水平，但是在合村并居政策的執行過程中其實施的效果卻將初衷大打折扣。王文龍[1]認為合村并居政策執行過程中出現來自民間的反對聲音，需要去矯正異化的政策予以平息。徐東輝[2]也提到，鄉村振興視角下的合村并居政策應該重新探討如何走出當前困境和長久發展。雖然，合村并居政策經歷短暫停滯，可是在推進鄉村振興戰略的視角下，基層政府在實施合村并居政策的過程中如何解決現有問題及有效執行政策促進宜居宜業和美鄉村建設是當前工作的重點。

1" 實施合村并居政策的必要性

1.1" 推進土地增減掛鉤政策，建設宜業鄉村

國土資源部《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》出臺于2008年，其目的在于整合農村土地資源，為耕地和建設用地提供更多的土地資源。從農業發展角度出發，通過整理農村土地、宅基地，為農村居民統一提供小區住宅的方式推動了合村并居政策的發展[3]。當前，諸多農村地區發展呈現空心化、老齡化、低齡兒童留守化現象，許多農村青壯年勞動力由于農村發展機會匱乏又不愿意參與種植、養殖活動，所以選擇去城市參加工作，導致目前農村內老齡人口成為農村常駐人口的主力軍，同時還有源于因非城市戶口的原因在市區入學難、市區內購房壓力等問題將低領兒童滯留于農村由老人進行照看的情況，在由老齡人口和留守兒童組成的農村人口模式下，農村人口流失、宅基地荒廢、土地生產資源閑置等均不利于農村長遠發展。土地增減掛鉤政策便可以通過置換農村、城市的建設地中利用率低、產出量低的土地資源，在原有土地資源總量的基礎上提高土地的邊際生產率從而進行土地產出量的優化[4]。在土地增減掛鉤政策的推行過程中，合村并居政策的實施恰恰成為其較為有力的一大推手，合村并居通過合并數個舊村成一個新行政村的方式整合閑置宅基地資源和集約化處理土地生產資源，整合后的土地資源在一方面可以促進農村基礎功能設施建設，同時，也可以緩解城市建設用地資源不足的情況，通過引入符合國家法律法規要求的工業、農業建設項目帶動農村就業率的提高，吸引本村外流人口回鄉就業或者返鄉興辦帶動村民致富的產業，使村民可以在家門口實現就業，提升村民的幸福感，促進宜業鄉村建設。

1.2" 落實18億畝耕地紅線政策，促進農業增收

18億畝耕地紅線首次提出于2006年，18億畝（1畝約等于667 m2，下同）數值是為了保障我國糧食安全而進行的科學計算，2022年黨的二十大報告也再次強調了牢牢守住18億畝耕地紅線的重要性[5]。根據2018年國土資源部公開的數據顯示我國耕地面積現為19.18億畝，2008年耕地面積為18.26億畝，10 年內耕地面積僅同比增長5%。雖然現階段我國耕地面積位于18億畝耕地紅線硬性指標之上，但是，僅超過1.18億畝并且其增速緩慢。當前，18億畝耕地紅線為下限指標，并非我國的耕地面積超過18億畝就是符合要求的。2022年全年糧食產量68 653萬t，相比2012年增長9 696萬t，10 年內同比增長16%，增速緩慢。可以看出，我國耕地面積增長增幅和糧食產量增長增幅并不相符，由于耕地面積對糧食的產量起決定性作用，所以，在18億畝耕地紅線的基礎上增加耕地面積是符合當前我國農業發展要求的。為此，合村并居政策的實施可以通過整合土地資源，增加耕地面積，并且，合村并居大多采取新建樓房住宅的方式，使村民搬遷上樓居住，在空間上減少宅基地的使用，也可以對因為農村人口外流而荒廢、閑置的宅基地進行利用并且轉化為耕地，基層政府便可以指導村民開展專業化農業種植、養殖項目，促進土地資源規模化發展，提高耕地面積儲備的同時也有效地提高了耕地糧食產量，在一定程度上既增加了農民收入也為國家糧食安全提供了保障。可見，合村并居政策也為牢牢守住18億畝耕地紅線，促進農業產量增收提供了強有力的資源儲備。

1.3" 推進農村現代化發展，建設宜居鄉村

當前，農村公共基礎設施功能建設缺乏、公共服務較為薄弱[6]，農村硬環境建設和軟環境建設都與當前市區城市化發展的差距較大，也從一定程度上突出了農村現代化發展的滯后。根據國家統計局第三次全國農業普查主要數據指標，發現全國47.7%的農戶飲用經過凈化處理的自來水，全國36.2%的農戶使用水沖式衛生廁所，61.9%的行政村內主要道路有路燈，25.1%的行政村有電子商務配送站點， 17.4%的行政村具備生活污水集中處理或部分集中處理功能，32.3%的行政村有幼兒園、托兒所。通過上述我們可以得出：我國農村范圍內還有一半以上農戶尚未飲用到經過凈化處理的自來水，農村人口飲用水質量得不到保障；農村有約三分之二的農戶尚未使用水沖式衛生廁所，固有旱廁衛生條件差；全國約有三分之一的行政村主要道路尚未安裝路燈，村民夜間出行易增加安全隱患；全國約有四分之三的行政村尚未配備電子商務站配送點，不利于農村電子商務發展；全國約有五分之四的行政村缺乏生活污水集中處理或者部分處理功能，生活污水或排放到垃圾站或直接排放至河道影響水資源水質；全國約有三分之二的行政村缺少幼兒教育單位，使得農村適齡兒童不得不遠至鄉鎮幼兒園或者市區內幼兒園接受教育。在全面推進鄉村振興戰略的視角下，基層政府可以通過合村并居政策的實施去整合零散的、人口聚集度低的和地理位置較為偏僻，通電、通網、通路困難的行政村，有規模、有組織地聚集規劃區內各行政村人口，通過規劃社區、新建住房，建設出環境整潔、設施服務齊全的新鄉村，提升農村硬環境建設改善村容村貌，同時，整合公共資源供給新合并的行政村，也利于提供的公共資源得到有效的利用并持續優化服務農村人口。依托合村并居政策的實施，農村硬環境得到提升，新建社區通過網格化管理的方式服務村民的同時加強軟環境建設，開展豐富的精神文明活動豐富村民的精神世界，硬環境+軟環境的共同建設加快了農村現代化發展建設宜居鄉村的進程。

2" H村合村并居政策執行過程研究分析與合并中存在的問題

2.1" 規劃設計不合理

我國各個地區農村現實情況各有不同，部分地區基層政府在實施合村并居政策時，并未考慮所在地區的實際情況，選擇照貓畫虎的方式仿照其他地區合村并居政策的推行模式在轄區內緊鑼密鼓地開展，但是政策實施效果卻大打折扣。在新居住宅規劃設計方面：基層政府及負責規劃設計部門未切實考慮所在地區農民生活、生產的真實情況，在設計的過程中，只是一味地參照城市小區單元樓建筑風格去設計新村住宅圖紙，為此導致規劃設計部門出具的建筑圖紙缺乏適用性及實用性；一部分地區建設為6層的多層住宅，但是未考慮到當前農村地區大多留守老年人群體，樓內沒有安裝電梯設備導致老年人群體上下樓存在很多的不便；在新居住宅樓的周圍并未設置倉房、儲藏室類似用房，農村人口大多以農業生產作為其主要經濟來源，家家戶戶都具備農用生產工具，個別家庭還具備大型電動機械類農用生產設施，因而導致很多生產工具無處放置，新居住宅樓社區內環境擺放物品雜亂不堪；許多新建社區基礎配套設施缺乏，社區范圍內并未統一安裝監控安保設施，部分地區監控攝像頭只在新村入口設置，新村內主干路及支路并未加裝監控設備，存在諸多安全隱患；部分地區新村未設置統一的污水排放、處理系統，生活污水直接排放至村內河道導致臭氣熏天；部分地區新村在垃圾處理方面，未設置垃圾分類設施，缺乏對村民垃圾分類意識的引導，同時環衛清理工作不及時導致垃圾堆放溢出垃圾站點，影響村容村貌建設。

2.2" 忽略民意政策傳達不明

部分地區基層政府及村委會在合村并居政策實施前夕，存在著忽視政策宣傳，未聽取民意的情況，并未組織村民召開集體村民大會或者開展民意調查去了解村民對當地計劃實施合村并居政策的意愿度以及實際需求，同時，相關規劃設計部門也并未實地走訪村民暢談新居規劃，未收集村民的意見建議，缺乏對當地村民生產、生活實際情況的了解；在合村并居政策實施的準備階段和開展階段，部分地區基層政府缺乏對合村并居政策的宣傳，缺乏對村委組織具體如何開展工作的專業指導。在了解政策的過程中，基層政府和村委組織忽略了政策的講解工作，村民們只能通過村內廣播、移動宣傳車、村民口耳相傳的方式獲悉該項政策，基層政府和村委組織未指派專業工作人員面向廣大村民對該項政策進行講解，導致合村并居政策在部分地區宣傳效果欠佳。忽略了村民們自身對政策的認知情況以及參與的積極性程度，是否真的明白何為合村并居政策，是否調動起村民參與合村并居政策的積極性。由于基層政府及村委組織缺乏在政策宣傳過程中對專業內容的解釋，極易導致村民們在了解政策的過程中形成抵觸、猶豫的心理狀態，看著頒布的政策手足無措，不知道該不該同意參與搬遷，在一定程度上延緩了合村并居政策的實施。

2.3" 拆遷安置及補償不合理

多地區在合村并居政策實施的過程中秉承的是先拆后建的原則，即先拆除村民原有自建房屋，在拆除后的土地資源上進行新居住宅建設。此舉最大的弊端便是：村民在被拆除原有自建房屋后，沒有地方作為臨時性過渡住宅，尤其在北方地區受冬季施工因素的影響更延長了過渡時間，對于那些沒有可以投奔親戚的村民來講，經濟條件好些的村民可以選擇租住房屋，然而個別地區經濟條件差的村民只能選擇在田間地頭搭棚而居，缺乏水、電、暖等基本生活條件，生活狀況堪憂。此外，不可避免地出現由于新居施工方面的多種因素導致工期延長的問題，也在一定程度上增加了村民的拆遷成本。在拆遷補償方面，部分地區基層政府對村民拆遷原有房屋的補償款缺乏一定的科學性，未實際考慮農村地區人口的收入情況，部分地區基層政府僅按照基本市場價格進行補償，其補償價格低于房屋買賣價格難以對村民形成有效吸引，此外個別地區按照面積以平換平的方式開展政策，但是卻忽略了近幾年來因為住宅老舊，村民們自行新建、翻新原有自建房屋的情況，導致許多村民投入到新建、翻新住宅的資金不可挽回的局面，同時還存在一些原有房屋面積平數較少的情況，村民為了順利搬遷至新居還需另外繳納費用去購買缺額面積；并且村民在搬進新居之前還需對新居進行裝修，再重新置辦家電、家具等生活必需品，種種情況都提高了村民搬遷新居的經濟成本。

3" 發展建議

3.1" 加強村莊宏觀布局與微觀規劃，促進農村現代化發展

在推進合村并居政策時基層政府應該加強村莊規劃建設，將宏觀布局與微觀規劃相結合作為總體工作方向。在宏觀布局方面，基層政府應該以宏觀視角分析區域內待合并舊行政村的總體戶數、人口數量、生產方式以進行符合該地區農村發展趨勢的整體規劃。新建社區建設中，在參照城市社區建設的同時結合農村實際情況，新建社區應在水、電、網、暖、燃氣、排污和垃圾處理等方面統一就近接入城市管網或者根據區域劃分集中開展相關設施建設，并將智慧社區概念引入規劃設計中，同時，實施網格化管理、提供精細化服務、建立信息化支撐的基層治理平臺，為村民提供一個安全、舒適、便利、現代化和智慧化的生活環境以提升合村并居后新建社區現代化程度。在微觀規劃方面，基層政府應該將本地區經濟發展實際情況與風俗習慣、自身特色結合，引進農村規劃建設專業方面人才積極融入到合村并居政策的實施全過程，為政策的實施提供專業規劃指導；新建社區在進行住宅設計時也應充分考慮農村生產方式方面因素，利用地下室、公共區域加強倉儲一類用房設計及根據實際情況完善電梯設備設施設計；在提升村容村貌方面利用藝術文化墻繪的方式打造本村特色的宣傳陣地，美化環境的同時激活文明鄉風。通過宏觀布局與微觀規劃相結合的方式加強村莊規劃建設，建設適宜村民生活的居住環境。同時，在本地區農業生產方面，基層政府應根據本地區生產方式，通過土地流轉政策提高本地區農業集約化、規模化程度，專業化生產方面與上級政府、高等院校建立合作關系指導村民開展專業化種植，進而提升畝地產量、質量，促進村民實現經濟收入增加，提高生活質量，減少人口外流。

3.2" 尊重了解村民實際需求，發展產業、促進就業

在實施的合村并居過程中，基層政府應該始終做到以人為中心、以民意為本，了解村民對合村并居政策的實際意愿，按照國家政策要求將村莊規劃納入村級議事協商目錄。在開展合村并居工作規劃的初期，基層政府便應該指導各舊行政村村委組織召集村民開展民意調查活動開展村級議事協商，通過召開村民大會、問卷發放、新媒體線上投票等方式了解村民對合村并居工作規劃設計的實際需求。將匯總的數據提供給合村并居工作的規劃設計部門，依據實際數據進行規劃設計并依據村民的實際需要在規劃設計的過程中作出相應的改善措施。在合村并居實施后的促進鄉村振興的長遠發展中，基層政府應大力促進村民實現在家門口就業，打造宜業鄉村建設，基層政府通過開展招商引資活動，吸引外來資金到本地區投資建設，在區域內增加的土地資源上開展現代化農業生產承包活動，同時也可為本地人口提供相關就業崗位；基層政府應該在上級政府的指導下落實在返鄉創業方面必要的政策支持、融資支持鼓勵、吸引因就業問題導致人口流失的村民返鄉創業，根據本地區風土人情特點興辦特色產業帶動村民致富，共同參與鄉村振興建設；基層政府也應該積極引導支持、帶動村委組織在重大節假日開展精神文明文化活動，也可以利用網絡平臺宣傳本地特色民俗活動及具有地方特色的村容村貌吸引外來游客來村觀光旅游，同時也可以極大程度地豐富村民的精神文化生活，共同享受鄉村振興帶來的生活質量的提升。

3.3" 摒棄先拆后建原則并科學設置拆遷補償方案

在合村并居政策的實施過程中，基層政府應該根據先建后拆的原則開展工作，摒棄先拆后建的舊方法，在拆除村民原有自建住房之前應該提前規劃合適的區域位置先行建設新村新居工程，待村民搬遷完成后統一拆除原有村民自建房屋。如若本區域內土地資源緊張，也可以通過臨時搭建彩鋼瓦房、集裝箱臨時房等方式為無處居住的村民提供適宜的居住環境，接入臨時水、電等基礎資源，避免發生村民無處居住、四處流落的現象，也可以確保村民安全使用水、電等基礎資源。同時，新居建設方面，應該在確保施工質量、施工安全的前提下，鼓勵施工單位縮短工期提前完成新居施工工程建設，縮短村民在外臨時居住的時間，以期盡早搬入新居住宅，提升村民對新居的歸屬感。在拆遷方案的補償設置上，基層政府應該以本地區村民實際經濟收入為基本出發點，根據村民原有自建房屋的新舊程度、建筑材料、庭院內構筑物及種植、養殖等實際情況為基礎科學合理地設置補償方案，避免出現因搬遷新居導致生活出現經濟困難的現象；在裝飾裝修方面，基層政府可以通過招標的形式為村民提供一些價格經濟實惠、工藝質量好的裝修公司供村民選擇，以集體裝修的形式降低在新居裝修方面的相關費用，也可以做到由基層政府掌舵保證裝修質量要求。在村民搬遷后，基層政府也應該及時完善新行政村內教育、醫療、交通和商超等資源建設，為新村居民提供一個嶄新、便捷、舒適的生活環境，提高村民的生活滿意度。

4" 結束語

合村并居政策在當前鄉村振興戰略發展情形下，不能簡單一停了之，也不能盲目執行，基層政府應該充分理解和認識到合村并居政策為促進鄉村振興戰略的實施和建設宜居宜業和美鄉村起到的推動作用，并且利用好、實施好合村并居政策，在實施的過程中吸取其他地區的經驗、教訓，通過合村并居政策改善當前農村居住環境、提升農村硬環境和軟環境建設、改善村容村貌、發展致富產業帶動村民就近就業，打造宜居宜業和美鄉村，以期早日實現鄉村振興這一宏偉目標。

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