以高標準農(nóng)田建設推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

摘" 要" 為貫徹落實2023年中央一號文件精神，進一步加強江蘇省高標準農(nóng)田建設，有效鞏固和提高糧食生產(chǎn)能力，建議加強政策引導，優(yōu)化糧食生產(chǎn)的支持政策；強化因地制宜建設，全面提升高標準農(nóng)田的種糧便利水平；強化技術引領示范，提升高標準農(nóng)田項目區(qū)科技水平；加強監(jiān)督管理，全面提升高標準農(nóng)田建設水平。

關鍵詞" 高標準農(nóng)田；糧食生產(chǎn)；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

高標準農(nóng)田建設是保障國家糧食安全的基礎性和關鍵性舉措。2023年中央一號文件再次強調(diào)要加強高標準農(nóng)田建設，提出了補足土壤改良和農(nóng)田灌排設施短板、健全長效管護機制的工作任務。

一、高標準農(nóng)田建設的主要優(yōu)勢

與傳統(tǒng)農(nóng)田相比，高標準農(nóng)田在抗災能力、產(chǎn)出水平、資源利用效率、生態(tài)環(huán)境、科技集成水平等方面具有多重優(yōu)勢，對于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重要價值。

（一）高標準農(nóng)田抗災能力強

高標準農(nóng)田通過整理田塊、平整土地和加強農(nóng)田水利設施建設，可以有效提升抵御風險沖擊的能力。高標準農(nóng)田集中連片、設施完善和農(nóng)田配套，有效應對了以往農(nóng)田溝渠系統(tǒng)老化、排水不暢、田塊高低不平和飽受旱災侵襲的困擾，不僅為規(guī)模化生產(chǎn)創(chuàng)造了條件，而且為規(guī)避和應對各種潛在風險奠定了基礎，可以有效擺脫農(nóng)民“靠天吃飯”的困境。對一些糧食主產(chǎn)區(qū)來說，通過高標準農(nóng)田建設改善灌排條件，增強抗災能力，是保證穩(wěn)定提升糧食單位產(chǎn)量的重要支撐。

（二）高標準農(nóng)田產(chǎn)出水平高

高標準農(nóng)田建設可以有效改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)田基礎設施，穩(wěn)步提升耕地的質(zhì)量等級，促進耕地的地力改善，從而促進糧食產(chǎn)能穩(wěn)定提高，旱澇保收和高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)成為高標準農(nóng)田的重要標志。據(jù)有關數(shù)據(jù)顯示，通過打造高標準農(nóng)田，畝均產(chǎn)量通常可以提高10％—20％，糧食畝均生產(chǎn)能力也可以提升100公斤左右，可以為農(nóng)民增加收入約500元。高標準農(nóng)田基礎設施配套較好，農(nóng)田生產(chǎn)條件改善，道路順暢、灌溉通暢，具有更高的機械化水平、更快的規(guī)模化經(jīng)營流轉(zhuǎn)效率和更多的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，為保障國家糧食安全發(fā)揮著不可替代的重要作用。

（三）高標準農(nóng)田資源利用效率高

通常而言，高標準農(nóng)田建設涵蓋田、土、水、路、林、電、技、管等多方面內(nèi)容，其本質(zhì)是一項具有整體性和協(xié)同性的系統(tǒng)工程，融合了水、土、氣和生態(tài)條件等各種要素，共同致力于改善耕地質(zhì)量。高標準農(nóng)田建設并非規(guī)模越大越好，而是既十分重視集中連片和田塊平整，也尤其關注土地規(guī)模的適度性，從而在改善農(nóng)田的水、路、電等設施的基礎上，推動耕地利用與機械化生產(chǎn)、標準化管理等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件相適應，進而有效提升了土地的耕作效率、產(chǎn)出率、資源利用率和勞動生產(chǎn)率。從高標準農(nóng)田的建設結果來看，它可以節(jié)約水、肥、藥和人工，明顯降低了土地耕作成本，提升了資源利用效率。

（四）高標準農(nóng)田生態(tài)環(huán)境優(yōu)

通過大力實施高標準農(nóng)田建設，可以有效提升原有土地的單位面積產(chǎn)能，減少和規(guī)避盲目擴大種植面積提升糧食產(chǎn)量的低效率做法，客觀上保護了包括沼澤、灘涂、草地等在內(nèi)的其他土地生態(tài)系統(tǒng)。就高標準農(nóng)田建設本身而言，其并非只是農(nóng)地外在結構的整治，而是關系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型升級和農(nóng)田生態(tài)環(huán)境改善提升。建設高標準農(nóng)田有利于緩解農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的水土資源限制，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型。高標準農(nóng)田建設帶來的直觀感受是農(nóng)田整體布局規(guī)則有序，有利于發(fā)揮農(nóng)田生產(chǎn)、生態(tài)、景觀的綜合功能，既是對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中生態(tài)宜居要求的積極響應，也落實了“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念。

（五）高標準農(nóng)田科技集成水平高

“藏糧于技”是開展高標準農(nóng)田建設的重要取向之一，通過不斷提升高標準農(nóng)田建設的科技要素含量和技術研發(fā)水平，可以以高標準農(nóng)田建設為依托，打造集農(nóng)業(yè)科技研究、示范推廣、教育培訓和產(chǎn)業(yè)開發(fā)為一體的綜合性平臺，從而為持續(xù)增加農(nóng)業(yè)科技貢獻率提供應用場景和可靠保障。衡量高標準農(nóng)田建設效果的重要標準之一就是土壤健康水平，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部耕地質(zhì)量監(jiān)測保護中心圍繞高標準農(nóng)田建設開展一批具有科技型土壤調(diào)理劑產(chǎn)品的推廣應用，在土壤改良、培肥地力、提高耕地質(zhì)量方面取得顯著效果，是提升農(nóng)產(chǎn)品種植品質(zhì)、推進農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。隨著高標準農(nóng)田建設的深入推進，新科技在培育優(yōu)質(zhì)品種、提升化肥利用率、推動機械化、病蟲害監(jiān)測、智能化管理等方面的應用將進一步增加，不斷提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和實現(xiàn)糧食安全。

二、高標準農(nóng)田用于糧食生產(chǎn)的核心要素

高標準農(nóng)田建設是提高糧食產(chǎn)量的基礎性和關鍵性舉措，具有很強的專業(yè)性和整體性，其核心取向是要調(diào)動和激發(fā)農(nóng)民的種糧積極性，主要涉及糧食種植的政策傾斜、價格因素、糧食生產(chǎn)的便利程度、種植主體的技術和經(jīng)營水平等問題。

（一）糧食種植的政策傾斜

自2004年以來，伴隨著農(nóng)業(yè)稅費的改革，以糧農(nóng)直補、良種補貼和農(nóng)機購置補貼等為代表的一系列助農(nóng)惠農(nóng)政策陸續(xù)實施，不僅在很大程度上提升了農(nóng)民群眾的種糧積極性，還提高了我國的農(nóng)業(yè)機械化水平，極大地改善了糧食種植結構，顯著降低了糧農(nóng)的種植風險，有效穩(wěn)定了糧食供給和維護了糧食安全。國際經(jīng)驗表明，糧食產(chǎn)能長期保持穩(wěn)定發(fā)展需要政府的大力支持，一般來說，農(nóng)業(yè)補貼是提升農(nóng)民糧食生產(chǎn)積極性的重要政策手段。比如，歐盟為了改善糧食生產(chǎn)情況和保障糧食安全，率先制定并實施了以“目標價格”和“干預價格”等為代表的干預機制，從而確保糧食種植的順利開展，盡管有專家質(zhì)疑或者反對農(nóng)業(yè)補貼政策，然而目前為止歐盟并未采取任何改變措施。我國的糧食最低收購價政策、糧食種植補貼和農(nóng)機具補貼政策等，也是為保護農(nóng)民利益和保障糧食市場供應而實施的調(diào)控政策，有助于穩(wěn)定糧食價格和提升糧農(nóng)的收入水平，保護農(nóng)民的種糧積極性。

（二）糧食種植的價格因素

糧食作為一種商品，其種植也會受到市場規(guī)律的影響，糧食價格越高，利潤越好，糧農(nóng)自然更加具有種植的積極性。當商品供大于求時，一般商品的價格會逐漸降低；與之相反，當商品供小于求時，一般商品的價格會逐漸上升；處于兩者之間的一種市場情況，就是商品的供給與需求維持基本平衡時，那么該商品的價格一般也會處于穩(wěn)定狀態(tài)。從更具體的維度來看，影響糧食供給的因素比較多，比如，宏觀的農(nóng)業(yè)氣候條件、可用的糧食種植面積以及國家的糧食儲備情況等。與之相似，影響糧食需求的因素同樣比較復雜，其中人口數(shù)量的增長、食品加工用糧、糧食期貨投機行為以及居民消費結構的調(diào)整與變化，都可能引發(fā)糧食價格的波動。除此之外，在糧食種植過程中出現(xiàn)的種子、農(nóng)藥和化肥等價格的變動，糧農(nóng)對糧食價格的市場預期以及國際局勢的改變等，都可能對糧食價格產(chǎn)生重要影響。

（三）糧食種植的便利程度

糧食生產(chǎn)具有一定的地域性和季節(jié)性，受到水源多寡、灌排條件、土地平整程度和農(nóng)機作業(yè)便利程度等因素的影響。用于糧食種植的高標準農(nóng)田應當進行適當?shù)膮^(qū)域劃分，常用的方法有三種：一是采用案例研究及建模分析的方式選取特定地區(qū)，在對高標準農(nóng)田建設區(qū)域進行考察的基礎上，確定高標準農(nóng)田建設的優(yōu)先建設區(qū)、重點建設區(qū)、全面整治區(qū)和不宜建設區(qū)，并對每個建設區(qū)域的重點發(fā)展內(nèi)容進行合理劃分；二是對擬建高標準農(nóng)田建設項目的耕地質(zhì)量進行分析，基于自然環(huán)境、社會經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境等指標評價建設適宜性進行劃分；三是通過構建關聯(lián)矩陣或地理信息系統(tǒng)等方式，測算高標準農(nóng)田建設的適宜性和空間穩(wěn)定性指數(shù)，綜合考慮區(qū)域的基本農(nóng)田生態(tài)安全和糧食安全評價結果劃分為不同類型。一般而言，水源充足、水質(zhì)達標、灌溉便利、土地平整、土壤質(zhì)量較好、適合水利、農(nóng)機、電力等骨干基礎設施建設的區(qū)域更加適宜開展高標準農(nóng)田建設和糧食生產(chǎn)，從而實現(xiàn)旱澇保收和高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的目標。

（四）糧食種植主體的技術和經(jīng)營水平

糧食種植主體的技術水平和經(jīng)營管理水平是影響糧食生產(chǎn)積極性的重要因素。糧食種植主體技術水平高，經(jīng)營管理好，則糧食產(chǎn)量普遍超出面上產(chǎn)量水平，其種植收益往往會超過技術一般農(nóng)戶。例如，在糧食作物生長過程中會伴生有許多的病害和蟲害，會嚴重的影響農(nóng)作物的生長，同時，也會降低農(nóng)作物的質(zhì)量及產(chǎn)量。如果技術水平高的種植戶，往往能夠提前做好病害和蟲害防治。相對于傳統(tǒng)的小農(nóng)戶粗放式種植而言，種糧大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的技術水平和經(jīng)營水平相對較好，更有利于規(guī)模化、機械化和科學化生產(chǎn)。通過其示范帶動，可以吸引專業(yè)化人才進一步回流農(nóng)村，更加順暢地開展土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)糧食種植規(guī)模化，也能夠培育更多新型農(nóng)民。

三、 江蘇省高標準農(nóng)田建設的主要成效

江蘇針對人多地少的基本省情，堅決貫徹習近平總書記重要指示和黨中央重大決策部署，堅決扛起保障國家糧食安全的重大政治責任，堅持把高標準農(nóng)田建設作為“三農(nóng)”工作的重中之重，大力實施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，加快補齊農(nóng)業(yè)基礎短板，全省糧食總產(chǎn)連續(xù)8年穩(wěn)定在700億斤以上，為保障國家糧食安全，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供了重要支撐。作為一個擁有8500萬人口的東部沿海省份，江蘇不僅端牢了自己的飯碗，還為保障國家糧食安全作出了貢獻，習近平總書記予以充分肯定，表示“這對一個東部沿海省份來講很不簡單”。

（一）提升了糧食綜合生產(chǎn)能力

始終堅持把高標準農(nóng)田建設作為穩(wěn)產(chǎn)保供、鄉(xiāng)村振興和暢通循環(huán)的基礎性工作，加大重點項目推進力度，堅持農(nóng)田系統(tǒng)綜合治理，農(nóng)田抵御自然災害能力和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力得到顯著提高。同時，以科學種植、土壤健康、品種研發(fā)和標準化生產(chǎn)等方式提高糧食生產(chǎn)的科技水平，江蘇省高標準農(nóng)田糧食綜合生產(chǎn)能力普遍提高較多。截至2021年，全省已經(jīng)建成高標準農(nóng)田4600萬畝，耕地占比高于全國平均水平近20個百分點。

（二）顯著改善了農(nóng)田生態(tài)環(huán)境

江蘇按照生態(tài)農(nóng)田建設的理念，科學實施水、電、肥等要素的重新整合，發(fā)揮了糧食種植過程中節(jié)水、節(jié)電和節(jié)肥的優(yōu)勢，實現(xiàn)了農(nóng)田全方位和整體性的保護，促進了農(nóng)業(yè)生態(tài)的改善和農(nóng)業(yè)土地資源的集約高效利用，增強了農(nóng)田生產(chǎn)、生態(tài)、景觀的綜合功能，田園鄉(xiāng)村、和美鄉(xiāng)村建設進一步彰顯。目前，高標準農(nóng)田有效地實現(xiàn)畝均節(jié)水、節(jié)電、節(jié)肥和節(jié)藥的比例分別為24％、30％、15％和16％，節(jié)省了成本，產(chǎn)出了巨大的生態(tài)效益，顯著改善了農(nóng)田生態(tài)環(huán)境，有效奠定和鞏固了農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美和農(nóng)民富的基礎。

（三）推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型升級

高標準農(nóng)田建設有力地推動了田塊整治和土壤改良，破除了傳統(tǒng)糧食種植過程中設備不配套、耕地質(zhì)量低下、耕地碎片化等問題。有效地促進了農(nóng)業(yè)專業(yè)化、機械化和規(guī)模化發(fā)展，加快了農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，增強了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，有利于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體更好地發(fā)揮主體性功能，提升和轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)資源利用方式與效率，從而增強農(nóng)業(yè)綜合效益和市場競爭力。

（四）拓寬了農(nóng)民增收致富渠道

高標準農(nóng)田是“政府投資，農(nóng)民受益”的民生工程。高標準農(nóng)田建設有力地推動了土地平整、田間道路、灌溉排水、輸電配電、農(nóng)田防護等系統(tǒng)工程的改善，大大提高了生產(chǎn)效益，增加了農(nóng)民收入。對于農(nóng)業(yè)企業(yè)和種糧大戶而言，高標準農(nóng)田建設以集中連片整治為抓手，有效利用了耕地，提高村集體、農(nóng)村合作經(jīng)濟組織以及農(nóng)戶個人的經(jīng)營性收入。高標準農(nóng)田建設項目區(qū)土地流轉(zhuǎn)更加順暢，提升了農(nóng)民經(jīng)營的自主性，拓寬了農(nóng)民增收致富的渠道。

四、江蘇省高標準農(nóng)田建設存在的問題與對策建議

加強高標準農(nóng)田建設，夯實糧食安全根基，存在一些痛點、難點與堵點，要從多方面加強引導支持，做到既算經(jīng)濟賬，也算政治賬、生態(tài)賬。

（一）高標準農(nóng)田建設存在的問題

一是高標準農(nóng)田項目區(qū)的規(guī)模化種植水平仍然不高。農(nóng)村人口持續(xù)流出和農(nóng)村居民從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人口增加，導致糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體普遍年齡偏大，在接受新知識、新技術和新型管理模式等方面存在不足，糧食種植和擴大規(guī)模的意愿呈下降趨勢。在推動高標準農(nóng)田適度規(guī)模經(jīng)營的過程中，由于融資渠道相對狹窄、農(nóng)業(yè)技術推廣服務工作不完善、社會化農(nóng)業(yè)服務組織體系比較薄弱等問題，仍難以實現(xiàn)質(zhì)的提升。

二是受經(jīng)濟利益驅(qū)動部分田塊被用于非農(nóng)種植。自2011年起，江蘇省開始建設高標準農(nóng)田，當時政策支持和鼓勵開展農(nóng)業(yè)結構調(diào)整，農(nóng)田項目區(qū)部分調(diào)整用于發(fā)展經(jīng)濟作物。如南京、無錫、宿遷等地的糧食和經(jīng)濟生產(chǎn)并重的“稻漁共作”模式，由于有較好的經(jīng)濟效益，導致項目區(qū)種植糧食面積的減少。除此之外，在一些高標準農(nóng)田項目建設區(qū)，還存在部分有一季種植蔬菜等情況。

三是農(nóng)田基礎設施管護能力還有提升空間。高標準農(nóng)田基礎設施的重建輕管現(xiàn)象依然存在，一些地區(qū)缺少對連片區(qū)域農(nóng)田產(chǎn)業(yè)布局、土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)田道路、村莊環(huán)境等方面的整體規(guī)劃意識，導致影響糧食生產(chǎn)的不利因素未能得到及時有效解決。高標準農(nóng)田建設質(zhì)量參差不齊，一些已建成的高標準農(nóng)田項目缺乏基礎設施管護能力，沒有真正體現(xiàn)“內(nèi)外協(xié)調(diào)”和“上下統(tǒng)一”的高標準。

四是財政支持力度還需進一步加大。在一些耕地條件相對較差的區(qū)域，由于缺乏相關的政策制度安排和協(xié)同機制，資金來源、知識傳遞和信息服務缺乏保障，高標準農(nóng)田建設項目畝均投資標準較低，田塊整合力度不大，難以實現(xiàn)規(guī)模化和集約化經(jīng)營。比如，宿遷市宿豫區(qū)地塊較為零散，若要打造成高標準農(nóng)田，畝均投資需要提升至4000元，然而區(qū)里尚有近一半的資金缺口。

（二）加強高標準農(nóng)田建設的建議

一要加強政策引導，優(yōu)化糧食生產(chǎn)的支持政策。積極探索將高標準農(nóng)田用于糧食生產(chǎn)納入財政投入優(yōu)先事項，將農(nóng)業(yè)基礎設施管護經(jīng)費列入財政預算，或者明確專項資金來源（如工程審計結余資金用于管護經(jīng)費），加強高標準農(nóng)田項目工程的資金保障。加強對社會力量參與糧食生產(chǎn)的引導和支持，加快形成綜合性、規(guī)模化和可持續(xù)的糧食生產(chǎn)社會服務體系，以退稅、補貼或獎勵等形式鼓勵專業(yè)社會力量為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供指導和幫扶。持續(xù)加強對農(nóng)村“非農(nóng)地”的開發(fā)利用。

二要強化因地制宜建設，全面提升高標準農(nóng)田的種糧便利水平。堅持分類推進，以畝產(chǎn)1000公斤糧食為核心目標，要保護、修復和提升高標準農(nóng)田的產(chǎn)糧質(zhì)量，探索適應蘇南、蘇中、蘇北等不同區(qū)域氣候、地形和水文特點的差異化建設標準、建設內(nèi)容。積極探索農(nóng)田建設新模式，及時總結和推廣好經(jīng)驗、好做法，打造可借鑒、可復制和可持續(xù)的高標準農(nóng)田建設模式。正確引導不同區(qū)域耕地發(fā)展方向，在平原地區(qū)建設現(xiàn)代化灌區(qū)，擴大有效灌溉面積，在山地、丘陵地區(qū)開展節(jié)水農(nóng)業(yè)，不斷提升水資源利用效率。

三要強化技術引領示范，提升高標準農(nóng)田項目區(qū)科技水平。完善技術規(guī)范和標準，建立健全高標準農(nóng)田建設項目管理各項規(guī)章制度，配套完善各類項目建設技術標準。要不斷提升科技水平和強化技術運用，大力推進以綠色工程為代表的新型應用，圍繞節(jié)水、節(jié)能和節(jié)地等項目建設的重點內(nèi)容，加大對高效節(jié)水灌溉的宣傳和推廣力度。持續(xù)加強高標準農(nóng)田耕地質(zhì)量建設，增加土壤有機質(zhì)含量，改良土壤結構、提升耕地地力。

四要加強監(jiān)督管理，全面提升高標準農(nóng)田建設水平。加強項目實施監(jiān)管，以國家層面和省域?qū)用娴霓r(nóng)田建設項目管理規(guī)定為基本依據(jù)，強化項目審批、工程實施、竣工驗收和項目評價等全過程管理環(huán)節(jié)。加強高標準農(nóng)田項目工程實施質(zhì)量監(jiān)管，從設計源頭控制工程質(zhì)量。強化資金使用監(jiān)管，將高標準農(nóng)田建設資金納入直達資金管理平臺，確保項目資金安全規(guī)范和發(fā)揮預期效益。著力提升信息化監(jiān)管水平，加快實施“互聯(lián)網(wǎng)+高標準農(nóng)田”建設，積極發(fā)揮數(shù)字技術的賦能效應，通過無人機遠程遙感監(jiān)測、動態(tài)拍攝和上圖入庫等方式，為項目區(qū)糧食作物種植情況開展監(jiān)測和管理提供技術支撐。

（于水系江蘇省政府參事室特約研究員，南京農(nóng)業(yè)大學地方治理與政策研究中心主任、教授、博士生導師，中國資源環(huán)境與發(fā)展研究院研究員；裴正薇系南京農(nóng)業(yè)大學外國語學院院長、教授，通訊作者；楊楊系南京農(nóng)業(yè)大學地方治理與政策研究中心研究員）

【責任編輯：江潔】