生態審計嵌入國家治理的多維主體、功能定位與實施路徑

國家治理作為一個關系復雜的網絡狀系統，要想有效地發揮其職能作用，就必須同國家審計或其子系統形成互動關系。具體表現為：國家審計在國家政治制度中占有重要地位，它既是對公權力依法進行監督和約束的一種制度安排，又是國家治理系統中的一個重要層面。以生態角度作為切入點來看：國家治理體系和治理能力的現代化，離不開生態治理的現代化。作為國家審計的組成部分，生態審計是在生態層面實施對國家治理監督功能的完善，是審計主體依據審計準則對生態資源的利用、生態環境保護等情況進行的監督、評價和鑒證活動。生態審計可以通過監督財政財務收支正當合理運用、評估受托責任落實情況、節約公共資源、維護經濟秩序、促進廉政建設等手段嵌入國家生態治理，從而更好地實現國家生態治理體系和治理能力現代化。

一、生態審計嵌入國家治理的多維主體

作為一個復雜的自組織體系，國家治理系統的健康平穩運行離不開治理各子系統之間的協調合作、信息互換與資源共享等。這與其中之一的國家審計密不可分，國家審計嵌入國家治理的方式主要是依靠監督職能的實現。生態審計作為國家生態治理的新興手段，對幫助改善國家生態環境問題、實現國家生態層面的“善治”，起到了重要作用。當前的生態審計格局主要以國家審計為主，社會審計與內部審計雖有所涉及，但程度不高。為了真正實現生態審計目的，國家審計要和社會審計、內部審計相互銜接、整合資源，推動橫向融合發展。

（一）國家生態審計：發揮引領作用、強化頂層建構

國家審計作為國家治理的重要組成部分，是國家治理監督系統中的自組織子系統，其主要職能是監督國家行政機關對公共權力的使用、對公共資源的管理配置、審查國家治理服務行為的合規與恰當性。從生態層面看，傳統國家審計監督社會參與度低，過分依賴單一主體即國家審計機關。這種傳統審計監督模式已很難滿足國家治理發展的需求。

要解決好這些問題，國家審計機關必須加強多維主體的參與和引領作用，整合、強化社會審計與內部審計優勢。在生態層面上，國家審計對國家治理系統的監督不僅表現為職能監督，還表現為一種頂層架構監督，通過在頂層建構層面發揮監督功能，一方面能夠為生態環境各因素合規合法和正常運轉提供保障，另一方面能夠考察國家有關生態環境方針、政策落實情況及成效，發現并暴露問題，從而促進國家生態治理良性運轉。

（二）社會生態審計：專業資源支持、人才隊伍優勢

社會審計作為一種服務中介機構主要是對有關單位的經濟活動實施監督與鑒證。盡管生態審計中的社會審計尚處于探索階段且缺少統一可執行的審計操作指南，但其所擁有的客觀公正、獨立性、可塑造性等獨特優勢恰恰是國家審計欠缺的。社會生態審計可以驗證企業對國家生態政策執行情況及成效，并對生態修復項目資金使用合規性及有效性進行審核。從另一方面來看，要想切實將生態審計職能嵌入到國家治理中，離不開高素質、專業的人才隊伍。在這方面，社會生態審計可以適應生態審計的現實需要，提供多學科復合人才，改善生態審計人員結構，給生態審計帶來人才隊伍的優勢。

（三）內部生態審計：生態問題源頭發現、源頭治理

相對于國家生態審計而言，內部生態審計作為“第一人”，能夠快速而準確地發現組織內部存在的問題和潛在風險，從而有效地預防和抵御組織缺陷，完善國家生態審計的公共治理功能。內部審計主要職責是對有關機構的經營管理全過程進行監督與評估，并提出決策與建議。對內部審計而言，它所具備的全面、及時等特征是審計治理體系中的一道基礎防線。企業內部審計部門作為與生態環境關系最為密切、最直接的主體，由其承擔生態保護責任針對性更強，可以花費更小的代價獲得較好的生態保護效益。從生態領域來看，內部審計便捷性顯著，可以從源頭發現問題、實現源頭治理。不僅如此，內部審計作為分布范圍最廣，數量最多的審計主體以及構建國家生態治理的基層力量之一，其在運行過程中起到的生態風險規避作用不可忽視。

二、生態審計嵌入國家治理的功能定位

國家審計是國家治理系統中的監督子系統。生態審計在國家治理系統中的主要職能為保障國家生態安全、保護資源與環境、推進生態文明建設進程。生態審計作為審計監督系統中的分支監督子系統之一，要想發揮審計監督應有功能，嵌入到國家生態治理中，必須在形式及功能上嵌入國家治理之中，互相影響、互相作用，并在此基礎之上充分發揮監督與服務職能，更好的服務于國家治理。

（一）助力生態文明建設，保障國家生態安全

生態安全既是國家安全中不可缺少的部分，也是人與自然和諧發展的基石。生態審計的成效在于發揮生態環境機制的自我調節能力，維護生態平衡。保障國家生態安全事關可持續發展，關乎生態文明建設進程，也是當前國家治理所關注的中心議題之一。生態審計作為一個“免疫”系統，可以及時發現國家生態治理中存在的問題及潛在的風險，并給出合理的審計建議以確保相關工作有序進行。生態審計可以客觀反映當前國家生態治理現狀及問題，并通過生態、社會和經濟效益全維度對國家生態治理進行全面評價，推動形成國家生態治理自我調節機制。

（二）以風險預警為導向，發揮生態監督作用

由于我國目前還沒有建立起專門針對生態治理的政府職能部門，也未形成相應的監督機制，這一現狀嚴重阻礙了國家生態治理工作的完善。因此，需要政府各職能部門之間建立有效的合作與協同機制來共同推進生態治理。這樣有助于高效配置資源，同時通過審計結果反饋倒逼相關單位整改、完善責任追究機制、推動國家生態治理水平的提高。審計主體可以發揮審計在政策咨詢和業務指導上的調控功能，在實施審計過程中采用科學有效的審計手段對影響生態環境相關組織經營活動的規范性和法律遵循性進行評價，并對相關組織的安全經營活動提供專業咨詢和輔導，以提升生態環境相關組織經營效率和社會資金配置效果，督促相關機構進一步完善內部控制和風險防控措施等，實現良性發展。

（三）聚焦環境資源稟賦，轉變經濟發展方式

目前“雙碳”背景下我國資源開發、經濟建設等方面都取得了較大成就，但根據國情和實際來看，我國資源稀缺的問題還會長期存在，資源稟賦不僅會對經濟發展造成某種程度的牽制，而且同樣會給資源的高效利用帶來困難。我國資源使用情況受經濟發展方式影響較大，經濟發展方式滯后極易造成資源浪費，現階段生態審計的首要工作就是要加快經濟增長方式轉變，提高資源利用率，優化資源配置和產業結構升級。生態審計可以推動相關主體減耗降費，提升資源利用效率，把資源優勢轉化為經濟優勢，以此來優化資源配置、調整產業結構，真正實現從外延式生產向內涵式生產的轉變，以此來實現經濟發展方式的轉型升級。

三、生態審計嵌入國家治理的實施路徑

（一）完善生態審計頂層設計、強化機制建構

1.完善生態審計頂層設計

生態審計的有效施行必然離不開完善的法律制度作為保障，這也是生態審計走向制度化、規范化的必由之路。目前，《審計法》《環境保護法》等法律關于生態審計的要求和標準尚待明確。對此，要加強生態審計立法規范，完善生態審計法律制度，推動建立科學的資源環境績效考核體系，給地方政府提供綱領性的指導，從而使地方政府能夠制定出結合本區域經濟發展水平和生態保護狀況實際情況、滿足區域生態環境承載力標準的差異化生態審計制度。以確保能夠使審計策略、方法更有針對性，生態保護建議更趨合理，逐步完善生態審計法律制度，發揮審計監督評價職能。

2.強化生態審計的披露和監督機制建構

生態審計結果的運用直接影響政府生態治理水平與生態風險防范意識。這離不開生態信息的披露機制，也離不開生態審計的監督機制。不光要做到結果披露，也要探討形成生態審計的過程披露，從而使生態審計全過程全方位地處于公眾監督之下。要建立起常態化、長效的問責機制，對生態審計所發現的問題要認真分析和研判，確保生態問題能夠追根溯源、生態責任能夠責任到人，提升政府公信力，強化政府生態責任。

（二）整合資源，協同推進聯合生態審計

生態資源公共性與政府部門權威性決定了生態審計需要突破專業分工的藩籬，將國家審計、內部審計、社會審計及與生態有關的專業機構資源整合起來，共建共享資源。促進政府內部與外部之間的動態聯動，在生態過程中強化協同支持，結果中注重對問題的整改和監管。建構生態審計總體戰略，做到審計資源互通共建、審計成果共享，提高審計資源使用效率，實現全局聯動。在生態審計的實施過程中把社會審計作為外部獨立監督，內部審計作為源頭監督，實施多部門聯合審計，充分發揮社會審計與內部審計對生態過程管理的促進作用，提升參與度。未來生態審計的發展應形成以國家審計為主體，社會審計與內部審計共同參與的新格局。

（三）構建生態審計責任追蹤機制，合理利用生態審計結果

1.構建生態審計責任追蹤機制

在生態審計的過程中要突出責任追究監督機制，充分發揮審計監督職能，明確界定責任主體范圍。政府應該明確環境資源管理部門的權限，落實各方責任，嚴格規范環境資源產權邊界。生態審計要強調資源利用情況和生態環境保護責任。政府應通過績效評價將資源與環境保護情況作為干部政績考核的重要指標。以生態審計結果為基礎，有效發揮責任追究的監督機制。同時，要探索監督主體多元化。將多元的監督主體引入到政府外部的監督中，使生態責任監督和追蹤機制更加健全。

2.合理運用生態審計結果

完善審計結果披露制度，合理運用生態審計結果。社會公眾作為自然資源資產最終所有者對審計結果享有知情權與監督權。我國現有生態審計的披露制度注重于審計結果的披露，未來的生態審計披露制度不僅應當包括審計中發現的問題、整改情況，也要包含對相關責任主體的懲處情況等。另外，政府要致力于建構多元化信息共享渠道，比如建立生態審計案例庫，搭建社會公眾監督平臺，健全生態審計和環境監督的社會制衡機制，從而完善生態審計的結果運用。

（作者單位：南京審計大學）