系統(tǒng)論視角下地方政府推進(jìn)農(nóng)村“廁所革命”的有效路徑

摘" 要：農(nóng)村“廁所革命”是推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要組成部分。農(nóng)村“廁所革命”已取得一定成效，仍需不斷探索新時代下更適合農(nóng)村改廁工程的有效路徑。現(xiàn)代社會的外部復(fù)雜性與地方政府治理的系統(tǒng)性決定以系統(tǒng)論思維分析地方政府治理的必要性。依托農(nóng)村“廁所革命”的戰(zhàn)略定位，該文采用個體研析的方法選取福建省的重點(diǎn)大縣進(jìn)行調(diào)查，研究H縣推進(jìn)農(nóng)村改廁工作中的問題及其產(chǎn)生的原因，靶向性地提出改廁的有效路徑，以期提供實(shí)踐思路參考。

關(guān)鍵詞：系統(tǒng)論；“廁所革命”；有效路徑；福建省；鄉(xiāng)村建設(shè)

中圖分類號：F320" " " " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2023）16-0085-04

Abstract： The \"toilet revolution\" in rural areas is an important part of promoting the construction of beautiful villages. While achievements have been made in \"toilet revolution\" in rural areas， it is still necessary to constantly explore an effective way that is more suitable for the rural toilet improvement project in the new era. The external complexity of modern society and the systematicity of local government governance determine the necessity of analyzing local government governance with systematic thinking. Relying on the strategic orientation of the \"toilet revolution\" in rural areas， this paper adopts the method of individual research and analysis to select the key counties in Fujian Province and study the problems and causes in promoting the improvement of rural toilets in H County， and puts forward an effective way to improve the toilet condition， in order to provide practical reference.

Keywords： system theory; \"toilet revolution\"; effective path; Fujian Province; rural construction

萬事萬物皆成系統(tǒng)，以系統(tǒng)論的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)審視政府的組織結(jié)構(gòu)，有利于避免政府的無序狀態(tài)和內(nèi)部能量的相互抵消。近年來，隨著農(nóng)村“廁所革命”的不斷推進(jìn)，福建省農(nóng)村地區(qū)人均居住環(huán)境得到有效提高，衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施得到有效完善，但同時也出現(xiàn)了改廁資金短缺、改廁質(zhì)量不過關(guān)和后續(xù)管護(hù)不到位等問題。2021年7月，習(xí)近平總書記對深入推進(jìn)農(nóng)村“廁所革命”做出重要指示：“求好不求快，堅(jiān)決反對勞民傷財(cái)……真正把這件好事辦好、實(shí)事辦實(shí)。[1]”深入推進(jìn)農(nóng)村“廁所革命”，事關(guān)萬千農(nóng)民身體健康與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。因此，解決當(dāng)前農(nóng)村廁所改革問題的重要障礙，不僅僅需要提升農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率，更要注重科學(xué)改廁、合理改廁等工作推進(jìn)。

1" 福建省H縣農(nóng)村“廁所革命”現(xiàn)狀及現(xiàn)有成效

1.1" H縣概況

H縣位于福建省泉州市東南沿海地區(qū)，總面積489.42 km2，下轄12個鎮(zhèn)、218個行政村，人口104.72萬人，農(nóng)村人口約53.38萬人。一方面，H縣重點(diǎn)關(guān)注城鄉(xiāng)建設(shè)，致力于解決如危房改造、耕地分配等問題，推進(jìn)農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)工作。而另一方面，H縣現(xiàn)階段重點(diǎn)發(fā)展工業(yè)，導(dǎo)致部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)重視程度較低，生活污水處理不到位，生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作欠缺。同時H縣擁有歷史悠久的文化，旅游行業(yè)興旺發(fā)達(dá)，亟待推進(jìn)農(nóng)村旅游廁所改造工作。

1.2" 現(xiàn)有成效

近年來，H縣將推進(jìn)農(nóng)村“廁所革命”作為民生大事，積極探索“三個三”城鄉(xiāng)公廁建管模式，即“水沖式廁所+三格式化糞池+污水處理終端”的建設(shè)模式，并致力于標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、智能化服務(wù)、專業(yè)化運(yùn)營，改善人居生活環(huán)境。

如圖1所示，2021年H縣新建、改造農(nóng)村公廁59座，全縣累計(jì)建有水沖式公廁450座。H縣政府統(tǒng)籌布局，在原有的公廁基礎(chǔ)上結(jié)合便民利民的基本思路，合理選址，基本實(shí)現(xiàn)每個行政村有一座水沖式公廁的基本目標(biāo)。如圖2所示，截至2021年H縣農(nóng)村地區(qū)住宅內(nèi)全部使用水沖式廁所，農(nóng)村旱廁基本完成改造。

同時，H縣通過借鑒城區(qū)公廁管理標(biāo)準(zhǔn)，推行星級管理模式，每月對設(shè)施、設(shè)備、管理、服務(wù)和質(zhì)量等方面標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行量化考評，并給予1～5星的星級評定。制定完善的《公廁衛(wèi)生質(zhì)量和檢查考核標(biāo)準(zhǔn)》《公共廁所管理制度》等相關(guān)制度標(biāo)準(zhǔn)，對公廁開放時間、衛(wèi)生質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、獎懲措施作了詳細(xì)規(guī)定[2]。

此外，H縣在廁所監(jiān)管機(jī)制中采取“縣+鎮(zhèn)+村”三級聯(lián)評，即由縣委組織部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織各負(fù)其責(zé)，采取日常考核和重點(diǎn)考核相結(jié)合的方式，對廁所管理人員進(jìn)行考核評價，并根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行獎懲，以評促改。

2" 推進(jìn)農(nóng)村“廁所革命”的主要障礙及原因分析

在習(xí)近平生態(tài)文明思想與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略引領(lǐng)下，我國“廁所革命”進(jìn)程穩(wěn)中求進(jìn)，農(nóng)村“廁所革命”不僅僅是將旱廁改造為無害化廁所，還涉及糞污如何有效回收、處理和利用，新型廁所如何維護(hù)。農(nóng)村“廁所革命”是一項(xiàng)順民意、惠民生的偉大工程。樹立系統(tǒng)思維，借助系統(tǒng)論觀點(diǎn)剖析政府治理，有助于破解“廁所革命”進(jìn)程中的瓶頸與難題。然而當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)仍然存在一些障礙制約農(nóng)村“廁所革命”更好地發(fā)展，剖析障礙背后的原因成為政府工作人員關(guān)注的重點(diǎn)。

2.1" 主要障礙

2.1.1" 地方改廁資金短缺

農(nóng)村“廁所革命”需要大量的資金，除中央撥付用于廁所改造的專項(xiàng)資金外，仍然有較大的缺口，這一現(xiàn)狀就需要擴(kuò)大資金籌集渠道。在地方政府治理實(shí)踐中，系統(tǒng)論的遞歸結(jié)構(gòu)解決的是上級政策統(tǒng)一性與地方政府靈活性之間的復(fù)雜矛盾。遞歸結(jié)構(gòu)反映出的政府治理基本邏輯是，政府系統(tǒng)中的不同要素并不是政策的機(jī)械執(zhí)行者，而是具有自主意識，能夠根據(jù)自身環(huán)境、資源與條件自主行動的實(shí)體。盤活系統(tǒng)中的不同要素是實(shí)現(xiàn)治理效能最大化的基本前提，遞歸型組織中各個要素的功能不是系統(tǒng)功能的拆解，而是整個系統(tǒng)所具有的功能在不同要素中的映射，使各個要素都能夠獨(dú)立地同外在環(huán)境進(jìn)行溝通，靈活權(quán)變地實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)[3]。政府難以使得“廁所革命”市場化，社會融資較為困難，缺乏一個“政府引導(dǎo)、群眾參與、市場運(yùn)作”的長效管護(hù)機(jī)制。“廁所革命”這項(xiàng)工程盈利前景不明朗，社會資本投資意愿弱，如何確保新建、改建的農(nóng)村公廁常態(tài)化、可持續(xù)的運(yùn)營，關(guān)系到農(nóng)村廁所的未來。探究“以商養(yǎng)廁”的模式、走可持續(xù)發(fā)展道路成為大勢所趨。

2.1.2" 改廁質(zhì)量不過關(guān)

目前農(nóng)村廁所改造的標(biāo)準(zhǔn)是，要有墻壁、屋頂、門和窗，面積不得小于2 m2，且必須有地下沼池。主管部門雖然對各地市相關(guān)工作人員進(jìn)行了培訓(xùn)，但各縣專業(yè)技術(shù)人員少，使得基層的熟練專業(yè)人員較為缺乏，對改廁項(xiàng)目監(jiān)督指導(dǎo)不足。大多數(shù)改廁設(shè)施由村民自行安裝搭建，由于大多數(shù)村民未經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不到位，建設(shè)質(zhì)量良莠不齊[4]。

2.1.3" 后續(xù)管護(hù)不到位

當(dāng)前我國基層政府對于廁所改造監(jiān)管力量不足。大多地區(qū)由基層村委干部主管改廁進(jìn)度，缺少上級部門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，許多領(lǐng)導(dǎo)注重形式，輕視效果，只關(guān)注改廁進(jìn)度，忽視后續(xù)管理維護(hù)，這極易出現(xiàn)“新型廁所無人管、半年之后全白干”的不良現(xiàn)象，這會造成人力資源、資金的浪費(fèi)。缺乏后續(xù)管理維護(hù)，會使“廁所革命”這項(xiàng)惠民利民工程變成官員“增加政績”、勞民傷財(cái)?shù)摹懊孀庸こ獭保罄m(xù)如何加大管護(hù)力度，健全監(jiān)管體系成為亟需解決的問題。

2.2" 原因分析

2.2.1" 前期缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，政策執(zhí)行呆板化

地方廁所革命一般由政府牽頭，城鄉(xiāng)建設(shè)、文旅、愛衛(wèi)及交通部門等進(jìn)行協(xié)同運(yùn)行，這在一定程度上導(dǎo)致改廁過程出現(xiàn)多頭管理和無人管理2種極端的情況，使改廁工作效率低下，改廁成效事倍功半。系統(tǒng)論的觀點(diǎn)“整體大于部分之和”說明了系統(tǒng)中各要素不是孤立地存在著，每個要素在系統(tǒng)中都處于一定的位置上，要素之間相互關(guān)聯(lián)，構(gòu)成了一個不可分割的整體。H縣嚴(yán)格按照上級文件制定改廁工作的實(shí)施方案和政策，沿用省級規(guī)定的方案一推到底，有些方案與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況并不相符，缺乏因地制宜，造成實(shí)際執(zhí)行中困難增多。有些政策僅僅提出了宏觀改革方向，沒有具體的細(xì)化條款措施，難以有效指導(dǎo)改廁工作有序開展[5]。而且法律法規(guī)的制定跟不上改革的步伐，有些方面的政策尚處于空白狀態(tài)，群眾無法可依，社會矛盾頻頻出現(xiàn)。有關(guān)部門對上級文件直接照搬照抄，政策僵化呆板執(zhí)行，缺乏創(chuàng)新精神和實(shí)干熱情，為廁所革命道路增添了很多阻礙。

2.2.2" 資金保障不充分，改廁工作進(jìn)度緩慢

當(dāng)前村鎮(zhèn)所需的改廁資金大多以各地自籌的方式為主，雖然有資金補(bǔ)貼政策，但是大部分資金還是由農(nóng)戶自行承擔(dān)。系統(tǒng)論關(guān)注系統(tǒng)與環(huán)境的互動，這對于完善政府科學(xué)民主決策、擴(kuò)大群眾政治參與度以及提高政府公信力意義重大。目前，H縣村鎮(zhèn)的改廁補(bǔ)貼政策為每戶200元的補(bǔ)貼資金，其余農(nóng)戶自行改造。在經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的村莊，農(nóng)戶自籌資金進(jìn)行改廁的意愿幾乎為零，費(fèi)用最終由縣、鄉(xiāng)財(cái)政承擔(dān)。僅僅依靠政府這一個來源籌措資金的融資渠道太過狹窄，存在嚴(yán)重的資金缺口，難以支撐整個改廁任務(wù)[6]群眾不愿多出錢和政府財(cái)力不足2種因素交織，使得改廁工作進(jìn)度緩慢，政府不得不降低改造標(biāo)準(zhǔn)來完成改廁任務(wù)，與“廁所革命”的初衷和愿景背道而馳。

2.2.3" 監(jiān)管機(jī)制不健全，改廁工作后勁不足

目前，一些地區(qū)對于改廁的監(jiān)管存在“重建輕管”的情況。上級要求的改廁任務(wù)重、難度大、時間緊，政府部門無法有效督查到改廁工作的方方面面，進(jìn)而降低了廁所革命工作的督查力度和標(biāo)準(zhǔn)。除此之外，在改廁過程中還存在監(jiān)管力量單薄，管護(hù)工作后勁不足的問題。H縣的廁所改造工作主要由縣、鄉(xiāng)兩級不定期抽查的方式進(jìn)行監(jiān)督管理，監(jiān)督渠道單一，在一定程度上也降低了監(jiān)管效率。然而村民監(jiān)管意識薄弱，政府宣傳工作不到位，向群眾開放的信息反饋渠道收效甚微。政府難以及時發(fā)現(xiàn)問題，使得村民對政府的信任度降低，進(jìn)而加劇了真實(shí)信息反饋收集的難度，形成惡性循環(huán)。

3" 推進(jìn)農(nóng)村“廁所革命”的有效路徑

3.1" 明確基層服務(wù)型政府責(zé)任，避免責(zé)任泛化

3.1.1" 提高“基層服務(wù)型”政府治理能力

系統(tǒng)論強(qiáng)調(diào)整體性。對于完善治理體系和治理能力而言，整體性既注重靜態(tài)的制度建設(shè)能力也注重動態(tài)的制度執(zhí)行能力。在當(dāng)前農(nóng)村“廁所革命”推進(jìn)的過程中，扎根基層的政府要切實(shí)考慮農(nóng)民改廁的意愿，結(jié)合現(xiàn)有的相關(guān)政策合理安排改廁地區(qū)與改廁模式，杜絕強(qiáng)制改廁等“霸王要求”的出現(xiàn)，為“基層服務(wù)型”政府定位的明確與農(nóng)村改廁的可持續(xù)發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)。

3.1.2" 增強(qiáng)農(nóng)民對政府服務(wù)權(quán)的持有度

在政府提供基層服務(wù)的過程中，政府應(yīng)在既定的政策導(dǎo)向下，按照一定比例向農(nóng)村投入財(cái)政資源，激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主生產(chǎn)活力。政府在此過程中只需把控大致的政策方向，而不過度介入農(nóng)戶改廁服務(wù)的推進(jìn)過程，為農(nóng)民提供可觀的自我調(diào)整空間[7]。加強(qiáng)農(nóng)民對改廁服務(wù)權(quán)的掌握程度，實(shí)質(zhì)上也完成了責(zé)任主體由基層政府到廣大農(nóng)民的轉(zhuǎn)換，可以有效避免改廁后廁所質(zhì)量等問題集中轉(zhuǎn)移至政府的責(zé)任泛化亂象。

3.2" 完善驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)與督查監(jiān)督制度

3.2.1" 強(qiáng)化改廁技術(shù)能力與質(zhì)量驗(yàn)收

針對目前普遍存在的農(nóng)村改廁工作人員技術(shù)能力不過硬與農(nóng)村改廁驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)彈性過低等問題，各村應(yīng)積極尋求高水平的集中改廁技術(shù)培訓(xùn)，嚴(yán)抓施工過程中的技術(shù)細(xì)節(jié)，避免財(cái)富浪費(fèi)[8]。同時，各村應(yīng)根據(jù)國家綠色環(huán)保要求，因地制宜地制定富有彈性的改廁驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，杜絕全村單一化標(biāo)準(zhǔn)，從實(shí)處檢驗(yàn)新改廁的質(zhì)量。

3.2.2" 注重改廁全過程監(jiān)管督查

農(nóng)村改廁是一個有機(jī)的過程，針對農(nóng)村改廁的監(jiān)管督查需要全程到位。相關(guān)部門應(yīng)完善以“責(zé)任對點(diǎn)制”為突出特點(diǎn)的督查監(jiān)管制度，著重督查改廁物資使用情況以及當(dāng)期改廁成效，與改廁工作人員保持良好的交流溝通，發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題需及時做好記錄并對接改廁工作人員，將改廁過程中出現(xiàn)的疑難雜癥迅速解決，避免問題堆積。

3.3" 完善資金投入，引導(dǎo)社會力量關(guān)注

3.3.1" 提高資金投入比例與資金流通穩(wěn)定性

政府應(yīng)加大對農(nóng)村“廁所革命”推進(jìn)過程的資金投入，提高前期改廁工程與后期廁所維護(hù)管理的財(cái)政預(yù)算，并按照規(guī)定向廣大農(nóng)村投放財(cái)政資源。農(nóng)村改廁完成后，廁所的維護(hù)與管理工作對資金的持續(xù)性需求更高，相關(guān)部門需持續(xù)跟進(jìn)財(cái)政配套，強(qiáng)化政府與農(nóng)村之間的資金流通，保證改廁工程資金鏈平穩(wěn)運(yùn)行。

3.3.2" 鼓勵企業(yè)等社會力量參與改廁

動員企業(yè)等社會力量參與到農(nóng)村改廁工程中來同樣勢在必行。各地應(yīng)在農(nóng)村范圍內(nèi)引入與改廁息息相關(guān)的市場機(jī)制，鼓勵與改廁相關(guān)的專業(yè)企業(yè)以競標(biāo)等方式投身農(nóng)村改廁建設(shè)中來，籌措資金節(jié)省資源成本的同時，進(jìn)一步推動農(nóng)村改廁工作高質(zhì)量發(fā)展。

3.4" 提升糞污無害化資源化處理

農(nóng)村現(xiàn)有的旱廁出現(xiàn)糞污后，廁所自身設(shè)施無法進(jìn)行自清潔與處理，人為清理缺乏規(guī)律性，導(dǎo)致糞污長時間堆積，造成臭氣熏天等嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。相關(guān)部門應(yīng)在節(jié)約改廁成本的前提上革新糞污處理技術(shù)，比如通過引入微生物復(fù)合菌種等先進(jìn)技術(shù)，農(nóng)村改廁無害化與資源化處理的需求將能得到高效的滿足，真正做到保護(hù)環(huán)境與資源循環(huán)利用。

4" 推進(jìn)農(nóng)村“廁所革命”的指導(dǎo)意義

農(nóng)村“廁所革命”事關(guān)農(nóng)民群眾最直接的現(xiàn)實(shí)利益，“廁所革命”既是改善農(nóng)村人居環(huán)境、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)工程，也是全面貫徹鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵一環(huán)，推進(jìn)農(nóng)村“廁所革命”意義非凡。

4.1" 有助于保障農(nóng)民群眾的身體健康

在農(nóng)村“廁所革命”推進(jìn)過程中，有助于帶動廣大農(nóng)民群眾培養(yǎng)良好的衛(wèi)生觀念。新型廁所的修建有利于控制血吸蟲病及腸道疾病的傳染，有效提升鄉(xiāng)村居民生活品質(zhì)，引導(dǎo)村民健康生活。

4.2" 有助于改善農(nóng)村人居環(huán)境

廁所不僅是日常生活的必備設(shè)施，還是一個地方文明程度的標(biāo)志。由于基礎(chǔ)設(shè)施不配套或因?yàn)殛惻f觀念的影響，農(nóng)村旱廁并未全部消失，嚴(yán)重影響著農(nóng)村生態(tài)環(huán)境衛(wèi)生[9]。而“廁所革命”這項(xiàng)偉大工程可以改善農(nóng)村人居環(huán)境，增強(qiáng)農(nóng)民群眾的幸福感。

4.3" 有助于糞污資源化利用

農(nóng)村廁所糞污處理關(guān)乎農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，因此，加強(qiáng)農(nóng)村廁所糞污無害化與資源化利用處理十分重要。在“廁所革命”進(jìn)程中，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)文明的建設(shè)和糞污資源化利用。

5" 結(jié)束語

繼續(xù)深入推進(jìn)農(nóng)村“廁所革命”是我國農(nóng)村社會發(fā)展的必要階段，我們需充分認(rèn)識農(nóng)村改廁中暴露出來的問題與不足，通過強(qiáng)化基層政府責(zé)任、加大資金投入、健全體制機(jī)制等一系列舉措贏得這場革命的勝利，共同建設(shè)一個美麗宜居、健康文明、生活富裕的鄉(xiāng)村。

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