農(nóng)村宅基地制度改革的實(shí)踐、問題與對策

摘" 要：貴州省湄潭縣自啟動(dòng)宅基地制度改革以來，在當(dāng)?shù)靥剿鳌笆铡薄胺帧薄巴恕薄稗D(zhuǎn)”的改革路徑取得一定的成效，但也存在一些問題，如宅基地所有權(quán)虛置、有償退出閑置宅基地的積極性不高、缺乏對宅基地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的有效監(jiān)督機(jī)制等。因此，今后的改革應(yīng)在“三權(quán)分置”框架下充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的作用，深化宅基地市場準(zhǔn)入制度改革，建立全過程跟蹤監(jiān)督機(jī)制，提高基層組織的治理能力。

關(guān)鍵詞：閑置宅基地；宅基地制度改革；宅基地有償使用；宅基地退出；“三權(quán)分置”

中圖分類號(hào)：F321.1" " " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" " " " " 文章編號(hào)：2096-9902（2023）11-0105-04

Abstract： Since the reform of the homestead system was launched in Meitan County， Guizhou Province， it has achieved certain results in exploring the reform path of \"collecting\"， \"dividing\"， \"retreating\" and \"transforming\"， but there are still some problems. For example， the ownership of homestead is empty， the enthusiasm of paid withdrawal from idle homestead is not high， and there is a lack of effective supervision mechanism for the risk of homestead circulation. Therefore， the future reform should give full play to the role of rural collective economic organizations under the framework of \"separation of powers\"， deepen the reform of homestead market access system， establish the whole process tracking and supervision mechanism， and improve the governance ability of grass-roots organizations.

Keywords： idle homestead; reform of homestead system; paid use of homestead; withdrawal of homestead; \"separation of rights\"

2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道[1]。2017年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組決定將宅基地制度改革拓展到全部33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)），貴州省湄潭縣成為宅基地制度改革拓展試點(diǎn)單位[2]。

2018年1月2日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，明確提出要“深化農(nóng)村改革”“研究農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”[3]，其后一系列的政策為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供了政策上的依據(jù)。然而，這些政策上的話語和宅基地試點(diǎn)改革積累的經(jīng)驗(yàn)并未上升到立法的高度，對宅基地試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn)及時(shí)總結(jié)，是推動(dòng)宅基地制度改革的必然要求。

本文從貴州省湄潭縣宅基地制度改革的背景、措施出發(fā)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐母母锓桨阜治龃嬖诘膯栴}與風(fēng)險(xiǎn)，并提出相應(yīng)的對策。

1" 宅基地制度改革的實(shí)踐

1.1" 貴州省湄潭縣宅基地制度改革的背景

湄潭縣地處中國貴州省北面的遵義市，具有豐富的資源，可以說是“資源型地域”。湄潭也是首批全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)示范單位。但過去的湄潭農(nóng)村以種植業(yè)為主，農(nóng)民收入低，農(nóng)村宅基地管理利用現(xiàn)狀是部分宅基地處于閑置狀態(tài)，通過流轉(zhuǎn)方式盤活一部分。存在的問題是盤活利用率較低、部分宅基地占地面積較大、甚至存在一戶多宅的現(xiàn)象。根據(jù)現(xiàn)有的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村造成閑置宅基地的原因有以下幾點(diǎn)。

第一，農(nóng)民宅基地退出愿望并不強(qiáng)烈。一是由于長期以來，農(nóng)民一直把宅基地作為家庭的象征、養(yǎng)老的保證，所以即便宅基地長期被閑置，退出愿望依舊并不強(qiáng)烈；二是在外打工人員較多，收入的提高以及對務(wù)工收入不穩(wěn)定的擔(dān)心影響盤活利用閑置宅基地的意愿，如果留守的是女性農(nóng)民會(huì)更加保守。

第二，農(nóng)民在城鎮(zhèn)購房。隨著人們經(jīng)濟(jì)收入的提高，農(nóng)民往往為了給子女們提供優(yōu)越的入學(xué)條件，或者為了謀求更高的生活品質(zhì)而選擇了在城鎮(zhèn)購房，農(nóng)民往往只有在過節(jié)甚至過年的時(shí)候才會(huì)回到宅基地居住，這也就造成了宅基地產(chǎn)生了季節(jié)性閑置。

第三，宅基地制度的缺陷。一是農(nóng)戶無償取得宅基地，宅基地大多缺少規(guī)劃，長期使用使得農(nóng)民宅基地私有觀念增強(qiáng)，即使閑置浪費(fèi)也不退回集體；二是城市化進(jìn)程加快，大量農(nóng)民進(jìn)城導(dǎo)致了宅基地閑置；三是有些農(nóng)民因宅基地上的房屋老化，另外新建，又不拆除舊的，造成一戶多宅現(xiàn)象；四是農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)一般只能在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，這在一定程度上限制了宅基地流轉(zhuǎn)，使得宅基地資源變資產(chǎn)再變現(xiàn)的能力下降，因?yàn)榧w內(nèi)部流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)所獲得的財(cái)產(chǎn)是很低的，宅基地的流轉(zhuǎn)難以市場化。

第四，補(bǔ)償制度的不足和資金盤活能力的欠缺。首先，盡管新版的《土地管理法》已經(jīng)規(guī)范了農(nóng)村宅基地的有償退出，但各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，程序不規(guī)范，缺乏可操作性。在補(bǔ)償過程中，由于農(nóng)民作為宅基地被補(bǔ)償?shù)臋?quán)利主體的參與度極低，集體參與權(quán)的缺位也造成了農(nóng)民對村組領(lǐng)導(dǎo)的信任危機(jī)[4]。其次，盡管法律規(guī)定有償退出，但是集體并沒有多余的財(cái)產(chǎn)用于回收農(nóng)民閑置的宅基地，農(nóng)民也不愿意以低收益退出宅基地，造成集體沒錢補(bǔ)償農(nóng)民退出宅基地，農(nóng)民寧可閑置也不愿意退出。農(nóng)村宅基地難以發(fā)揮宅基地退出后的土地增值效果。即使具備相當(dāng)經(jīng)營能力的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有意補(bǔ)償放棄宅基地的農(nóng)民，也會(huì)遇到新的困境：一是農(nóng)民觀念未轉(zhuǎn)變，想占為己有不愿退出；二是集體收回之后難以盤活變現(xiàn)，收回后可能會(huì)造成由農(nóng)民的閑置變?yōu)榧w的閑置的結(jié)果。提升回收后的宅基地價(jià)值也是一件不容易的事情。所以在宅基地退出的實(shí)踐中，集體補(bǔ)償能力不足，農(nóng)民退出意愿不強(qiáng)，回收后的宅基地價(jià)值難以提升都是讓宅基地持續(xù)閑置的原因。

1.2" 湄潭縣試點(diǎn)改革的實(shí)踐

2020年8月以來，貴州省湄潭縣作為深化宅基地改革的試點(diǎn)縣，在探索當(dāng)?shù)氐母母锫窂?，解決鄉(xiāng)村振興“人、地、錢”的關(guān)鍵問題，盤活閑置宅基地，喚醒沉睡資產(chǎn)的試點(diǎn)工作上，取得了一定成效。

第一，聚焦“收回”，堅(jiān)持“一戶一宅”原則。湄潭縣采取超占收回和有償收回的方式，嚴(yán)格落實(shí)“一戶一宅”[5]。針對農(nóng)戶存在一戶多宅的情況，實(shí)行收回的對策；針對農(nóng)民在城鎮(zhèn)里購買商品房的情況，集體鼓勵(lì)有宅基地資格權(quán)的農(nóng)民退出宅基地，但并未強(qiáng)制農(nóng)民退出，需要農(nóng)民主動(dòng)申請退出，與集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商一致，后者給予農(nóng)民補(bǔ)償后將宅基地收回。堅(jiān)持“一戶一宅”原則，既增進(jìn)了農(nóng)民對農(nóng)村集體土地公有的認(rèn)同感，也明確了宅基地集體所有權(quán)；既遏制了宅基地超占多占等亂象，也規(guī)范了宅基地管理；既保障群眾利益，也保障了集體經(jīng)濟(jì)組織的所有者權(quán)利。

第二，著眼“分置”，激活宅基地權(quán)能。首先，根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)，宅基地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬于集體是無疑義的；其次，分置宅基地之前要理清宅基地資格權(quán)，湄潭通過村民代表大會(huì)認(rèn)定本村村民的宅基地資格權(quán)；再次，為激活使用權(quán)，湄潭探索出新的路徑，給非本村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員發(fā)放宅基地使用權(quán)權(quán)屬證書，證書以70年為限，證書的頒發(fā)嚴(yán)格按照當(dāng)?shù)卣毓芾磙k法規(guī)范實(shí)施。由縣級(jí)不動(dòng)產(chǎn)登記管理中心向運(yùn)營單位發(fā)放《農(nóng)村宅基地經(jīng)營權(quán)證》，通過村集體，農(nóng)民與經(jīng)營戶三方聯(lián)合簽定土地有償轉(zhuǎn)讓合同，再給經(jīng)營者頒發(fā)經(jīng)營權(quán)證，充分給予經(jīng)營者法律保障。

第三，鼓勵(lì)“騰退”，盤活閑置宅基地。騰退閑置宅基地，有利于盤活農(nóng)村沉睡的資源。湄潭縣騰退閑置宅基地的舉措主要包括明確騰退宅基地范圍、明確騰退宅基地方式和明確騰退后宅基地的使用方案。首先，在明確閑置宅基地的范圍方面制定了《農(nóng)村宅基地退出及節(jié)余建設(shè)用地調(diào)劑使用管理辦法》，鼓勵(lì)農(nóng)民在保障農(nóng)民住有所居的前提下騰退閑置宅基地；其次，明確宅基地退出分為永久退出和暫時(shí)退出2種方式，2種方式均需要農(nóng)民自愿提出申請，承諾退出全部宅基地使用權(quán)，并且永遠(yuǎn)不再申請宅基地，或暫時(shí)退出宅基地使用權(quán)，保留宅基地的資格權(quán)；再次，騰退閑置宅基地仍需堅(jiān)持“一戶一宅”，必須讓農(nóng)戶有宅基地，避免激進(jìn)騰退致使農(nóng)戶沒有宅基地而引起社會(huì)動(dòng)蕩，可以鼓勵(lì)農(nóng)戶騰退多占的閑置宅基地。如果讓農(nóng)民退出宅基地，前提一定是農(nóng)民有想退出的意愿，而且得到宅基地補(bǔ)償費(fèi)，不能強(qiáng)制他們無償退出。短暫性的退出與長久退出是宅基地退出的2種形式，都需要村民們自愿做出選擇。最后，明確收回后宅基地的使用方案，宜耕則耕、宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建，并對已回收的宅基地進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。對已形成的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)，實(shí)行統(tǒng)一調(diào)劑使用，對已有的用地，改變利用方式，如豬圈改成菜地，節(jié)約用地指標(biāo)。

第四，探索“轉(zhuǎn)讓”，推動(dòng)宅基地入市。一要有集體主導(dǎo)并參與。為有序規(guī)范推進(jìn)農(nóng)業(yè)房屋入市，湄潭縣政府出臺(tái)了《湄潭縣農(nóng)業(yè)房屋轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方案（試點(diǎn)）》（以下簡稱《試行辦法》），該《試行辦法》的頒布為當(dāng)?shù)卣厝胧刑峁┝苏咧С?。必須按照?dāng)?shù)卣邍?yán)格實(shí)施，要堅(jiān)持集體主導(dǎo)，按流轉(zhuǎn)程序入市。宅基地的流轉(zhuǎn)，不能只有宅地基使用權(quán)人和相關(guān)當(dāng)事人雙方的合意，未經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織的書面同意，農(nóng)戶不能私自轉(zhuǎn)讓、變賣宅基地，否則流轉(zhuǎn)會(huì)變得失序，侵犯相關(guān)當(dāng)事人的利益。二要有償使用和盤活宅基地。為盤活宅基地，提高農(nóng)民宅基地升值紅利，要獲得宅基地使用權(quán)的當(dāng)事人，應(yīng)當(dāng)有償使用宅基地。要轉(zhuǎn)變土地入市方式，在符合國家城市規(guī)劃條件的情況下，把農(nóng)民自覺騰退的空閑宅基地轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性項(xiàng)目土地后入市。閑置宅基地入市能夠帶來經(jīng)濟(jì)利益，振興鄉(xiāng)村，有利于農(nóng)民安居樂業(yè)。

2" 宅基地制度改革存在的問題——基于湄潭縣宅基地制度改革文件的文本分析

2.1" 宅基地所有權(quán)的虛置問題

集體土地屬集體所有，是容易認(rèn)定也是十分清晰的。但顯化集體對宅基地土地的所有權(quán)上卻是很困難的[6]。因?yàn)榧w是一種抽象的政治概念，而集體的全部權(quán)力又必須經(jīng)由特定的政治團(tuán)體，或者是特定身份的個(gè)人來取得。完善的組織形式和管理機(jī)制，影響到對宅基地的有效處置、監(jiān)管和利益。但目前由于法律法規(guī)缺乏對集體所有一詞的明確定義，從而面臨著宅基地使用權(quán)不能落實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)。長期以來，由于很多集體經(jīng)濟(jì)組織一直處在虛化狀態(tài)，農(nóng)民往往沒有充分參與集體經(jīng)濟(jì)組織行使宅基地所有權(quán)的過程，造成了宅基地使用權(quán)無法被合理行使。同時(shí)也導(dǎo)致了一系列違法建房、環(huán)境破壞、土地糾紛問題?！睹穹ǖ洹芬裁魑囊?guī)定了集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會(huì)可以依法行使宅基地所有權(quán)。但是缺少對如何行使所有權(quán)的程序性規(guī)定，在執(zhí)行工作中就難以落實(shí)和體現(xiàn)，增加了不確定因素。

《湄潭縣鄉(xiāng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱《方案》）中關(guān)于宅基地所有權(quán)的行使方式?jīng)]有作出明確的規(guī)定，因此并未在根本上解決宅基地所有權(quán)的虛置問題[7]。在宅基地制度的實(shí)施過程中，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村股份經(jīng)營合作社怎樣通過科學(xué)管理內(nèi)部關(guān)系，有條不紊地行使宅基地所有權(quán)權(quán)能，成為實(shí)現(xiàn)宅基地產(chǎn)權(quán)管理的首要問題。

2.2" 宅基地使用權(quán)的問題

第一，宅基地有償退出的問題。湄潭縣的《方案》中宅基地資格權(quán)利的確定仍以“一戶一宅”為基本準(zhǔn)則，這一原則雖然確定了成員在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的基本權(quán)利，但同時(shí)也限制了成員必須在轉(zhuǎn)讓宅基地后再從他處申報(bào)，這在一定程度上也是變相地把集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利綁定在了宅基地房屋上[8]?！斗桨浮吩趯?shí)施一年左右之后，湄潭茅坪鎮(zhèn)始出現(xiàn)第一宗農(nóng)村宅基地有償退出的案例，在該案例中，桂花村股份經(jīng)濟(jì)合作社按60元/m2給予駱某一次性補(bǔ)償共計(jì)10 181.40元，在有償退出村宅基地后，駱某承諾不再申請無償使用宅基地，并交回《農(nóng)村集體建設(shè)用地使用證》。

目前農(nóng)村宅基地使用權(quán)對外流轉(zhuǎn)的最主要途徑仍是由國家收取或征用，但因?yàn)榍垒^為簡單，農(nóng)民宅基地對外流轉(zhuǎn)的機(jī)會(huì)少[9]。我國雖有部分地方政府正積極探索農(nóng)村宅基地權(quán)利放活，但從現(xiàn)行制度體系來看農(nóng)村宅基地權(quán)利放活限于集體內(nèi)部，只有符合相應(yīng)資格條件的集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部人員，才可以取得農(nóng)村宅基地，并以流轉(zhuǎn)和入股的方式實(shí)現(xiàn)內(nèi)部流動(dòng)，這也在較大程度上影響了宅基地用益物權(quán)功能的實(shí)現(xiàn)。

第二，對宅基地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)缺少有效的監(jiān)管措施。《方案》主張?zhí)剿髡厥褂脵?quán)流轉(zhuǎn)方式。在理論上，宅基地使用權(quán)可以用于投資入股公司，但一方面，在司法實(shí)踐中如出現(xiàn)公司解散、破產(chǎn)或面臨法人人格否認(rèn)等情形時(shí)，宅基地將難以被執(zhí)行，債權(quán)人的利益難以得到保障[10]。另一方面，集體經(jīng)濟(jì)組織對宅基地使用權(quán)投資入股的公司缺少必要的審查制度和持續(xù)監(jiān)管的制度，使得農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)也大為增加。

《方案》積極探索農(nóng)房宅基地產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保的方法路徑，探討賦予農(nóng)民房屋物權(quán)（含宅基地使用權(quán)）的質(zhì)押融資功能，但宅基地難以被執(zhí)行，可能使抵押權(quán)人失去積極性。

3" 對策

3.1" 以維護(hù)農(nóng)民利益為導(dǎo)向發(fā)揮集體宅基地所有權(quán)人作用

發(fā)揮集體宅基地所有權(quán)人的作用，需要落實(shí)實(shí)施宅基地所有權(quán)的主體，沒有實(shí)施主體，所有權(quán)就落實(shí)不了，會(huì)嚴(yán)重影響農(nóng)民作為集體一分子的各項(xiàng)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，也會(huì)侵害農(nóng)民自身利益[11]。如缺少實(shí)體的集體經(jīng)濟(jì)組織，則需要成立專門的理事會(huì)、議事會(huì)等，代表集體發(fā)揮村民自治的作用，充分保障農(nóng)民的權(quán)益，維護(hù)農(nóng)民的利益。此外，宅基地所有權(quán)人的實(shí)施主體一定要與農(nóng)民緊密聯(lián)系，才能了解農(nóng)民的需求，站在農(nóng)民的角度考慮，實(shí)現(xiàn)二者有機(jī)結(jié)合。集體和農(nóng)民的意見一致，真正地代表著農(nóng)民實(shí)施集體宅基地所有權(quán)人的權(quán)能。湄潭縣魚泉街道在充分發(fā)揮集體宅基地使用權(quán)人功能上，開拓出緊密聯(lián)系的渠道，使建設(shè)單位與貧困戶和管理單位三方達(dá)成有償轉(zhuǎn)讓共識(shí)。經(jīng)營單位加入到共同移交宅基地使用權(quán)的管理主體中，既是為明晰共同擁有與農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)關(guān)系，又是為保護(hù)他們的利益，并幫助農(nóng)民取得財(cái)產(chǎn)性收入，此經(jīng)驗(yàn)值得推廣。

在湄潭縣魚泉街道的試點(diǎn)改革中，村集體發(fā)揮積極性、主動(dòng)性，起到了橋梁作用，但在相關(guān)經(jīng)驗(yàn)推廣的過程中需以農(nóng)民權(quán)益保護(hù)為原則和底線，防范村集體濫用宅基地所有權(quán)人的地位損害農(nóng)民的合法權(quán)益。

3.2" 深化宅基地市場準(zhǔn)入制度改革，分區(qū)域優(yōu)化市場準(zhǔn)入條件

在很多地區(qū)，城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村宅基地逐漸融入城市。在文化或旅游及其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的地區(qū)，宅基地可實(shí)現(xiàn)集體性經(jīng)營用地與個(gè)體經(jīng)營用地相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)以長期入股、自行經(jīng)營等方式融入當(dāng)?shù)仄渌a(chǎn)業(yè)發(fā)展之中，實(shí)現(xiàn)宅基地的增值。對于一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，農(nóng)村宅基地類型多樣，條件不一。對于類型獨(dú)特地區(qū)，可以適當(dāng)流入市場拍賣，一方面有利于保存具有獨(dú)特價(jià)值的古老宅基地，另一方面也有利于發(fā)掘宅基地新的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。此外，還應(yīng)允許閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)土地或其他農(nóng)業(yè)用地，在宅基地使用中貫徹新發(fā)展理念。對因地質(zhì)災(zāi)害或其他因素而需要異地轉(zhuǎn)移的宅基地，政府必須放開土地流轉(zhuǎn)限制，以保障拆遷后的貧困戶權(quán)益，進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，以增強(qiáng)其使用地產(chǎn)權(quán)人的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，并充分調(diào)動(dòng)農(nóng)戶的社會(huì)主人翁奉獻(xiàn)精神，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)戶拆遷后的自主性、積極性和創(chuàng)造性[12]。使其自發(fā)自愿搬出宅基地，并對遷后宅基地合理使用。

3.3" 建立跟蹤監(jiān)管機(jī)制，注意防范宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的法律風(fēng)險(xiǎn)

《第八次全國法院民事商事審判工作會(huì)議（民事部分）紀(jì)要》中指出，在非改革試點(diǎn)區(qū)不得將農(nóng)房土地移交給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，否則無效。因?yàn)檎刂贫雀母锏奶厥庑?，農(nóng)房物權(quán)質(zhì)押的規(guī)定只能在特定時(shí)期、一定區(qū)域內(nèi)有效[13]。在試點(diǎn)地區(qū)也需出臺(tái)具體的宅基地使用權(quán)及其地上農(nóng)房抵押的監(jiān)督管理辦法，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。此外，宅基地流轉(zhuǎn)也隱藏著很多法律風(fēng)險(xiǎn)，需要對這些法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防控。防控內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括但不限于對宅基地使用權(quán)入股的跟蹤監(jiān)管，堅(jiān)持農(nóng)村宅基地集體所有制的底線，預(yù)防宅基地使用權(quán)入股后又退股，變相違規(guī)轉(zhuǎn)讓宅基地行為。

4" 結(jié)束語

回顧我國宅基地制度改革的歷史，在中華人民共和國成立初期，農(nóng)戶可以享有宅基地全部權(quán)能，同時(shí)宅基地也可以流轉(zhuǎn)，按照早期的宅基地政策，城鎮(zhèn)職工可以在獲得宅基地后返鄉(xiāng)建房，但直至1999年完善有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，以及禁止炒賣用地的法律文件頒布以后，才徹底杜絕了城鎮(zhèn)職工申請宅基地后返鄉(xiāng)建房。

伴隨市場的發(fā)展，城鎮(zhèn)化腳步的加快，農(nóng)村宅基地閑置、一多宅的問題凸顯。經(jīng)過多地試點(diǎn)改革實(shí)踐，最后形成了農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”的形態(tài)。從現(xiàn)實(shí)情況來看，宅基地所有權(quán)歸為集體，資格權(quán)歸屬農(nóng)戶已得到普遍認(rèn)可，而如何實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，一直在摸索之中。值得注意的是，以保護(hù)耕地，提高土地利用效率為導(dǎo)向，未來一戶一宅面積限定和有償使用，或許會(huì)成為宅基地發(fā)展的重要方向。

“三權(quán)分置”為宅基地制度改革提供了整體方向，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的需求對土地流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)水平提出了更高的要求，目前我國多地正在進(jìn)行的宅基地制度改革，取得了很好的效果，但也存在一些問題和法律風(fēng)險(xiǎn)。在今后的宅基地制度改革中應(yīng)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，以保護(hù)農(nóng)民利益為導(dǎo)向，及時(shí)總結(jié)宅基地制度改革的經(jīng)驗(yàn)與問題，以不斷完善宅基地制度，使其更好地服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

參考文獻(xiàn)：

[1] 中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定（2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過）[J]．求是，2013（22）：3－18．

[2] 陶通艾，王家乾.湄潭“收、分、騰、轉(zhuǎn)”四步盤活閑置宅基地[J].農(nóng)村經(jīng)營管理，2019（11）：12-13.

[3] 房紹坤，周敏敏.中國共產(chǎn)黨農(nóng)地制度百年變革的規(guī)律、經(jīng)驗(yàn)與模式[J]．求是，2021，48（04）：1-13.

[4] 唐麗霞，劉浩然.欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)戶緣何“不舍”閑置宅基地[J].中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)，2021（4）：136-138.

[5] 陳富強(qiáng)，王丹靈，尚宇杰.湄潭：“收、分、退、轉(zhuǎn)”探索農(nóng)村宅基地改革[J].當(dāng)代貴州，2022（18）：46-49.

[6] 閔廷冬，劉志有，魏冉，等.基于農(nóng)戶視角的農(nóng)村宅基地閑置影響因素：以湄潭縣5個(gè)鎮(zhèn)為例[J].貴州農(nóng)業(yè)科學(xué)，2022，50（3）：132-140.

[7] 焦富民.鄉(xiāng)村振興視域下宅基地“三權(quán)分置”改革的法律制度設(shè)計(jì)[J].江海學(xué)刊，2022（4）：171-178.

[8] 溫世揚(yáng)，梅維佳.宅基地“三權(quán)分置”的法律意蘊(yùn)與制度實(shí)現(xiàn)[J].法學(xué)，2018（9）：53-62.

[9] 申文君.“三權(quán)分置”視域下農(nóng)村宅基地管理面臨的困境及對策[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2022（6）：112-113.

[10] 石佳友，劉歡.民法典背景下的宅基地“三權(quán)分置”：實(shí)踐考察與規(guī)范詮釋[J].溫州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2021，34（4）：35-48.

[11] 胡大偉.宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)施瓶頸與規(guī)范路徑——基于杭州宅基地制度改革實(shí)踐[J].湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2020，21（1）：49-55.

[12] 陳美球，黃唱，張婷，等.中國農(nóng)村宅基地制度改革：邏輯與路徑[J].中國土地科學(xué)，2022，36（7）：26-33.

[13] 卜愛芳.試點(diǎn)縣農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押制度改革的困境與破局[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2022（8）：104-106.