蘇南國家自主創新示范區創新政策效應研究

摘要：經過多年的發展，蘇南國家自主創新示范區在創新一體化方面先行先試，出臺了一系列創新政策，發揮了政策的選擇效應、溢出效應和集聚效應。文章研究表明，面對經濟發展新常態，蘇南國家自主創新示范區要駛入“快車道”，在眾多國家自創區競爭中脫穎而出，需要更好地利用政策杠桿，發揮好政策效應，提升企業自主創新能力，加速產業鏈上下聯動，促進經濟高質量發展。

關鍵詞：蘇南國家自主創新示范區；創新政策；政策效應

中圖分類號：F127.53 文獻標志碼：A

0 引言

2014年10月20日，國務院批復同意支持南京、蘇州、無錫、常州、鎮江等5個城市的9個高新技術產業開發區建設蘇南國家自主創新示范區（以下簡稱“蘇南自創區”），后又增加至13個。作為我國首個以城市群為基本單元的自創區，蘇南自創區肩負著打造區域創新高質量發展樣板區的時代使命。國家“十四五”規劃綱要亦對強化國家自主創新示范區創新功能提出了新要求和新部署。為此，江蘇省委、省政府積極行動，先后發布《蘇南國家自主創新示范區條例》《蘇南國家自主創新示范區一體化發展實施方案》《蘇南國家自主創新示范區空間調整方案》等政策文件。江蘇省委、省政府著力推進蘇南自創區在深化科技體制改革、建設新型科研機構、區域協同創新等方面先行先試，開展了一系列政策試點。蘇南自創區實施的創新政策是否起到了應有的效果，能否擔負起黨中央、國務院賦予江蘇的重大責任，是學術界和政策制定者共同關注的重大現實問題。

1 研究現狀

國家自主創新示范區是與我國高新技術產業集群發展現狀相吻合的中國特色概念。國外學者的研究集中在主體較為寬泛的高新區或科技園領域，主要開展了科技園區案例研究和評價分析。國內學者開展了國家自主創新示范區創新能力與政策實施效果等方面的研究。一方面，已有研究關于國家自主創新示范區創新能力評價體系主要從技術創新能力、企業創新能力、政府創新能力、產學研協同創新能力、國際競爭力等方面構建，采用了層次分析、綜合指數、數據包絡分析等方法。實證分析表明，國家自主創新示范區具有很強的創新能力，但尚需要政策的優化與改進。另一方面，部分文獻對國家自主創新示范區實施的股權與分紅激勵政策、稅收優惠、重大科技成果產業化、創新一體化、人才等單一政策進行了效果評估，認為國家自主創新示范區開展的創新政策試點成效較好，但仍存在問題與障礙，需要優化區域創新政策體系。另外，創新政策對國家自主創新示范區高質量發展具有較強推動作用，但創新政策的實施時間、力度與組合不同，對高質量發展的影響效果也不同，還有待于更加嚴謹地分析與檢驗。

2 蘇南國家自主創新示范區創新政策實施現狀

蘇南自創區自獲批為國家自主創新示范區以來，在財政資金、土地審批、稅收優惠、人才引進和培育、研發補貼以及行政審批等方面給予自創區內企業一系列政策扶持^［1］。這些具有區域導向的創新政策，促成了創新活動的高密度涌現。不僅幫助企業提高科技創新能力，提高資源利用效率，引導企業形成競合有序狀態，而且細化了產業分工，整合了創新資源，實現了產業鏈上創新資源的有效銜接。統計數據顯示，2021年蘇南五城實現地區生產總值66 647.87億元，比2016年增長148.79%，新增規模以上工業企業2 989家，且正積極依托數字化、服務化、綠色化發展理念彌補“科學”到“技術”的薄弱環節，完善科技創新鏈條，不斷增強自主創新能力，輻射促進城市和產業競爭力全面提升。蘇南五市的創新基礎和創新條件正在不斷完善，自創區政策效應在自創區內部逐步擴散至整個蘇南乃至江蘇全省。蘇南自創區的創新發展帶動了相關城市的創新水平提高，提升了蘇南整體的創新能力?？傮w來講，創新政策發揮了選擇效應、溢出效應和集聚效應。

2.1 選擇效應

在政策刺激下，蘇南自創區內企業獲得了更周到的“創業苗圃+孵化器+產業園”全周期培育服務，也產生了更激烈的競爭局面。企業努力出成果、出效益，轉變自身經濟增長方式，城市群競爭更加趨向程序化、科技化^［2］。企業間的激烈競爭最終會使低效率的企業退出市場，只有高效率企業才能持續生存。企業特別是高新技術企業進入了競爭發展“新賽道”，要實現產業價值鏈位置跨越，從價值鏈低端向中高端攀升，只有不斷從產品、技術、服務入手，提升競爭能力，不斷改進工藝流程、外觀設計，節約生產成本，才能在競爭中贏得一席之地。因此，在多輪競爭中，那些低創新能力、低創新產出和低盈利的企業會遭到淘汰，進而退出產業競爭。蘇南自創區內生產要素在同一地區制造業內部產業之間再次進行優化配置，這也進一步激勵了更多的企業重視自主創新，開展更多有價值創造的研發活動。

2.2 溢出效應

首先，蘇南五市積極把握知識和技術溢出的各類契機，積極打破市場壁壘，降低要素流動成本，促進要素在五市自由流動，從而實現城市群整體發展。一方面，由于蘇南自創區一體化創新政策的實施，生產要素在空間范圍內流動和共享^［3］。大量高新技術企業集聚，帶來技術外溢，這都將提升企業創新和生產效率，促進地區的創新水平^［4］。2017年，蘇南五市發明專利授權量為32 689件，2021年該指標已經達到49 610件，增速為51.76%。另一方面，高新技術企業數量達到一定規模后，會吸引大批量的專業供應商進入，經過重新分工逐步形成比較完善的、專業化程度高的上下游產業鏈。其次，城市群協同合作，有效地引入了新的創新要素，并通過相互溝通和交流，有效彌補了城市空間知識短缺。除了蘇南自創區內的企業得到發展，蘇南五市甚至周邊城市技術、產品創新能力也得到提升，產業實現良好的升級發展勢頭。

2.3 集聚效應

蘇南城市群對創新資源有了系統性的區域整合，產生了大量的人才、資金、企業和技術集聚現象^［5］。一是高新技術企業集聚。蘇南自創區內創新要素資源得到進一步優化配置，吸引了大批量高新技術企業入駐園區。2017年，蘇南五市高新技術企業數為9 713人，2021年該指標已經達到27 710個，增速為185.29%，形成了特色戰略性新興產業和先進制造業集群。截至2021年年底，蘇南自創區擁有國家創新型產業試點集群10個、國家級戰略性新興產業集群2個。布局建設了生物醫藥、新材料、半導體等領域17家蘇南國家科技成果產業化基地。二是人才集聚。蘇南自創區依托國家實驗室、國家科研機構、高水平研究型大學、科技領軍企業等戰略科技力量，依托大科學設施等平臺優勢，以及優勢產業的發展，集聚和吸引了眾多高層次人才。同時，蘇南自創區對人才和團隊實施了較為完善的全周期、全鏈條培育，激勵和引導人才扎根蘇南，融入蘇南產業和城市發展。截至2021年年底，蘇南五市高層次人才總量約為111.13萬人。單從南京市的數據來看，2012—2022年，南京引進高層次創新創業人才7 701人，培育創新型企業家926人，集聚科技頂尖專家248人，專業技術人才從95.74萬人增加到158.09萬人，兩院院士從77人增加到96人。

3 蘇南國家自主創新示范區創新政策實施存在的問題

3.1 政策溢出效應還存在諸多堵點，重點區域的輻射能力還有待提升

由于知識和信息等資源搜集成本及技術交易成本較高，蘇南自創區內要素的流動性較弱，特別是中小型企業和一些處于“小升高”階段的企業還處在創新發展瓶頸期。“鏈主”企業、“隱形冠軍”企業和“專精特新”企業所擁有的技術、資金和人力優勢還不能夠對中小型企業產生輻射作用。重點區域以示范、驅動、融合、聯建等方式對其他園區的輻射作用還比較弱^［6］。部分創新政策僅對某一園區有影響，對其他園區的作用力微弱。除了園區之間的基礎條件、企業層級、產業需求差異較大，人才和團隊之間的溝通頻率低等因素影響，更主要的原因是需要從制度層面重點思考如何幫助企業降低交易成本、減少資源收集障礙、提升承接知識和技術溢出意愿，幫助園區吸收和學習優秀園區的經驗。

3.2 過度的破壞性競爭對創新資源產生惡性掠奪，影響了創新產出質量

隨著土地資源、勞動力、投資等因素的活力減弱，蘇南自創區面臨的挑戰更加嚴峻。蘇南自創區“五城多區多園”各種相似政策集中上市，有針對性、有特色、有突破性的政策條目和做法還不多。一方面，政策嵌入不同的園區情境中，再加上復雜的社會網絡關系的作用，政策過程呈現出模糊性。這些類似的政策雖然也有較多的積極作用，但同時也產生了潛在的問題，最典型的弊端就是產業發展重復、區域特色不顯著。另一方面，政策措施直接導致各園區為了爭搶優惠政策上項目、比速度、拼時間，惡意競爭，甚至是低水平競爭。這些會導致“優勝劣汰”選擇效應大打折扣，企業內生增長動力不足。因此，蘇南自創區的創新政策轉化為創新能力與未來產業發展的效能釋放動能不足，政策效力減弱。

3.3 人才和產業聚鏈成群效應有待進一步提升

蘇南自創區經過多年的發展，已經具備了一定的產業基礎，形成了較好的創新氛圍和創新生態。但從優勢產業、領軍人才等單項指標來看，蘇南自創區與中關村、武漢東湖和上海張江自創區還存在一定的差距。截至2021年，中關村入選全國“千人計劃”的人才數量約1 200名，中關村“高聚人才”約300名。一方面，蘇南自創區還需要通過重大人才工程來推動領軍人才和戰略科學家集聚，同時通過創競性的平臺在識別、激勵、使用、服務方面發揮作用，讓人才和用才主體得到回報。另一方面，頂級企業數量明顯偏少，在“共享+錯位”發展上所下功夫還不足。截至2021年，蘇南自創區入選的獨角獸企業僅為13家，潛在獨角獸企業113家，瞪羚企業454家，且獨角獸企業主要集中在生物醫藥、新材料、半導體產業，其他產業中很難找到鏈主企業。

4 蘇南國家自主創新示范區創新政策優化的對策建議

4.1 打造新名片和新窗口，加速要素流動，提升溢出效應

一方面，蘇南自創區要利用國家戰略契機，充分挖掘地區潛力，塑造出“五城多區多園”新名片。設置和創造便利條件來加強跨園區溝通及交流，保障人才、資金和技術的順暢流通。通過學習、模仿和合作來間接感受政策效應，有效提升蘇南自創區的整體創新能力。利用科技創新“國字號”平臺、優良口碑的創新創業“邀請函”和“升級版”政策支持，促進人才、技術和資金等關鍵要素在園區內加速流動。同時，蘇南自創區需要根據外部環境的變化，及時對現行政策進行調整，以應對新問題，提升知識和技術溢出水平。另一方面，加快挖掘“鄰居優勢”，提升縱向和橫向的政策擴散水平。特別是鎮江和常州兩市，目前在蘇南五市中排名靠后，需要從戰略層面一體化協同發展，主動承接“溢出效應”，吸收蘇州、南京的發展經驗，優化資源配置模式，形成自身的特色亮點。

4.2 從“明確性”和“精準性”入手，破解城市群治理的碎片化難題，引導企業展開良性競爭

由于政策執行過程很容易受各種利益、情感和認知等影響，因此，蘇南自創區除了針對各園區自身的發展特點，制定更加清晰化的政策，還需要扎扎實實地推進政策規范落實。一方面，幫助企業正確解讀政策，利用政策來集聚創新資源，引導企業齊心合力投身于研發活動。企業間相互學習使得個體間的經驗、知識及技能等得到交流與共享，促進了企業間良性競爭，讓企業將更多注意力投入科技創新，從而實現包容性增長^［7］。另一方面，政府可以通過弱化信息不對稱、提升不正當競爭成本等方式抑制機會主義行為，讓更多扎實肯干、刻苦鉆研的企業能夠脫穎而出，享受到政策的增量效應，提升區域經濟發展速度。

4.3 找準集聚背后的“發展密碼”，形成“近悅遠來”局面

用好政策支持工具，不僅要厚植基礎條件，更應該給予跟進式的“關愛套餐”，讓人才與企業感受到政策的時效性、實效性、集成性和服務性，提升政策疊加效應。一家鏈主企業或瞪羚企業入駐，引來多家上下游企業和世界頂級配套項目是蘇南自創區的目標^［8］。要聚焦培植優勢產業，降低產業鏈聯動成本。由于企業內部環境的異質性，他們的技術成熟度、對創新風險的接受意愿存在差別，因而對創新政策的需求也有明顯差異。江蘇省政府不僅要根據企業實際，制定當前最具實效性的政策細則，而且要讓企業了解、知曉、找出他們急需的扶持政策并用好用活，把政策效能轉化為企業效益。要提升人才特別是戰略科學家、領軍人才的集聚度、活躍度和貢獻度，讓人才更多地分享成果收益，從事業、情感兩方面，為人才提供專心干事業、用心感受生活的生態環境，強化人才對蘇南自創區的根植性。發揮人才制度優勢，用待遇、尊重、環境、服務來集聚和激勵人才，以高匹配度的人才供給激發創新鏈的活力、托舉產業鏈的優勢，促進蘇南自創區更好、更快發展。

參考文獻

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（編輯 姚 鑫編輯）

Research on innovation policy effect of South Jiangsu National Independent Innovation Demonstration Zone

Ma Junwei

（Business School， Changshu Institute of Technology， Changshu 215500， China）

Abstract： After years of development， the South Jiangsu National Independent Innovation Demonstration Zone has taken the lead in innovation integration and issued a series of innovation policies， exerting the policy selection effect， spillover effect， and agglomeration effect. The research shows that when facing the new normal of economic development， in order to enter the “fast lane” and stand out from the competition in many national autonomous regions， South Jiangsu National Independent Innovation Demonstration Zone needs to make better use of policy leverage， give full play to policy effects， enhance the independent innovation ability of enterprises， accelerate the linkage between the upper and lower levels of the industrial chain， and promote high-quality economic development.

Key words： South Jiangsu National Independent Innovation Demonstration Zone; innovation policy; policy effect