論全過程人民民主的政治邏輯、理論邏輯與實踐邏輯

王炳權 （1.中國社會科學院大學 政府管理學院，北京 102488；2.中國社會科學院 政治學研究所，北京 100732；3.中國社會科學院社會主義民主研究中心，北京 100732）

一、問題提出

全過程人民民主是我們黨對中國民主政治建設規律的總結，是新時代我們黨對中國特色政治發展提出的新要求。它首次出現在習近平總書記考察上海市古北市民中心的講話中，“我們走的是一條中國特色社會主義政治發展道路，人民民主是一種全過程的民主”［1］，并在“七一”重要講話中得到正式表述，“踐行以人民為中心的發展思想，發展全過程人民民主”［2］12。我們黨的二十大對發展全過程人民民主進行了詳細部署，要求“健全人民當家作主制度體系，擴大人民有序政治參與”［3］37，不斷提升全過程人民民主制度化、規范化、程序化水平，保障人民當家作主。全過程人民民主彰顯了中國共產黨的為民本色，體現了中國共產黨同人民的血肉聯系。新時代全過程人民民主的落實有利于推動人民群眾廣泛參與公共事務管理的各領域、各層次、各環節，切實保障人民權利，鞏固人民當家作主，有利于推動實現第二個百年奮斗目標。

學術界特別是政治學人對全過程人民民主進行了深入的研究闡釋。學者們的研究成果綜合概括起來主要包括以下幾個方面。第一，闡釋理論特征。全過程人民民主堅持以人民為中心的價值取向，有著豐富的民主內容和科學的民主形式［4］；它是人民民主價值和實踐維度的統一、是人民民主靜態政治美感和動態行動力量的統一［5］；是歷史與理論邏輯、實踐與效能邏輯、話語與系統邏輯的統一［6］。第二，尋找理論淵源。全過程人民民主是馬克思主義民主思想、中國特色人民民主理論和習近平新時代中國特色社會主義民主政治思想結合的產物［7］；它獨特的政治思想和觀點是對中華優秀傳統文化的轉化和發展［8］。第三，陳述制度優勢。全過程人民民主能有效保障人民權利、調動人民群眾的積極性和創造性、促進決策科學化和民主化［9］，賦能國家治理［10］，治理好人主義［11］，制約公權力、發揮多方合力、公平分配利益、超越資本主宰［12］，是對西方民主的超越［13］。第四，分析實踐形式。全過程人民民主包括回應式民主、參與式民主、協商式民主、監督式民主四大運作形態，精準識別機制、精致發展機制、精明推進機制、精敏發現機制四大實現機制［14］；人民代表大會制度是全過程人民民主的主渠道、公共決策民主化是其著力點［15］，它充分體現在人大實踐［16］、政協運作［17］、巡視監督［18］、基層治理［19］等領域。第五，聚焦發展路徑。堅持黨的領導是發展全過程人民民主的根本保證［20］；要將全過程人民民主制度化和法律化［21］；要將責任政治貫穿于民主制度建設全過程［22］；要完善剛性的法律監督和柔性的人民監督，讓監督貫穿人民民主全過程［23］；等等。

上述研究集中在全過程人民民主的理論合理性論證、實踐優越性證明，以及進一步推進的策略辦法，為全過程人民民主的理論闡釋和實踐探索提供了寶貴的智力支持。全過程人民民主蘊含民主價值與民主實踐，它表明了中國式民主是人民當家作主，而人民當家作主貫徹于選舉、協商、決策、管理、監督等政治實踐的全過程。全過程人民民主這一概念充分彰顯了中國式民主的真實性、有效性、徹底性。作為政治學研究的核心內容，對這一概念的分析還需要加強。比如進一步闡釋全過程人民民主所體現的人民授權、用權和管權的權力運行關系；進一步強調政黨、人民、制度、社會等重要的政治學概念對全過程人民民主的理論解釋力；進一步分析發展全過程人民民主要注意的短板；等等。有鑒于此，本文嘗試從政治學理論的視角立足我國的政治實踐，透視全過程人民民主，思考全過程人民民主的政治邏輯、理論邏輯與實踐邏輯：政治實踐本質上是處理權力關系，政治邏輯即從根本上探索全過程人民民主所揭示的人民民主國家的權力運行關系，以茲證明全過程人民民主深深嵌入我國的政治生活中；政治實踐的重要議題包括政黨政治、人民權力、制度實踐、社會治理等，理論邏輯即從根本意義上彰顯全過程人民民主多層面的現實解釋力；政治實踐離不開對發展經驗的總結，實踐邏輯即思考全過程人民民主實踐中要注意的民主與集中、參與與秩序等幾對關系問題；對政治實踐的考察不能止步于理論總結，還需不斷回歸現實、啟發實踐，即需要延續實踐邏輯的觀察，從更為具體的操作層面思考當前全過程人民民主建設的著力點。在此基礎上，本文希望可以深化對全過程人民民主的理論認識，提升中國民主話語的解釋力，助力全過程人民民主實踐。

二、全過程人民民主的政治邏輯

全過程人民民主的核心是人民當家作主，在政治上，它反映出人民授權、用權和管權的權力運行關系，具體表現為共和政體是政治基礎，充分保障人民當家作主的地位；協商民主是實現形式，人民群眾可以廣泛參與到公共事務管理的各領域、各層次、各環節；責任政府是實踐支撐，政府獲得人民授權，確保自身執政行為始終貫徹人民意志；民意政治是發展目標，政府執政要凝聚人民意志，要接受人民監督。

堅持以共和政體為政治前提。在社會主義中國，人民是國家的主人，全面建設社會主義現代化國家是人民的事業。憲法規定的人民主權原則為全過程人民民主實踐提供了合法性來源，憲法創制的共和政體成為全過程人民民主實踐的政治基礎。我國憲法第一條和第二條規定，中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家，中華人民共和國的一切權力屬于人民［24］。這充分表明，中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民代表大會制度是有效貫徹人民當家作主的根本政治制度，人民通過定期選舉人大代表，組成人民代表大會，管理公共事務，全國人民代表大會管理全國范圍內的重大事務，地方各級人民代表大會管理所在地區的重大事務。人民之所以授權人大代表參加行使國家權力，是因為全體人民共同行使權力缺乏操作性，代表制恰是民主實踐的有效方式。正如盧梭所言，直接民主制更適合小國寡民的社會［25］84-85。為進一步規范人大代表的職責，增強人大代表工作的積極性、主動性、責任感，密切人大代表同人民的聯系，夯實人大代表的信任基礎，確保人大代表對人民負責、受人民監督，能真正代表人民意志、反映人民心聲，人民代表大會制度運作有實效，各地還創設了人大代表固定聯系制度、設立了人大代表聯絡站等。以《北京市接訴即辦工作條例》為例，為制定和完善這部“為民服務法”“制度保障法”，一審階段，北京市11 377名四級人大代表，深入306個代表之家、2184個代表聯絡站，聽取并征求了66 915名市民的意見建議，其中很多意見建議被市人大常委會綜合吸收采納［26］。對比西式自由民主，人民只在投票時被喚醒，投票后就進入休眠期，民主淪為幾年一度的選主，我國的人民代表大會制度等共和政體形式具有顯著優越性，為人民當家作主提供了制度載體，充分保障了人民當家作主的真實性和有效性。

堅持以協商民主為實現形式。人民代表大會制度確立了權力歸屬，人民通過選舉代表形式間接參與公共事務管理，但這種方式不足以反映人民當家作主的徹底性，也難以回應人民群眾日益增加的自我管理的訴求，難以適應國家治理現代化的需要。在此背景下，協商民主成為回應訴求、推動治理、彰顯民主真實性的可靠選擇，它充分體現了全過程人民民主的過程性。具體來講，一方面，通過協商民主，人民群眾可以廣泛參與到各領域、各層次、各環節的公共事務管理活動中，成為人民用權最直接、最真實、最生動的體現，實現了“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”［27］29，彰顯了社會治理的程序正義原則；另一方面，協商民主能產生良好的治理績效，有利于調動人民群眾的積極性和創造性，促成人民群眾就自己關心的議題暢所欲言，實現廣聚民智；有利于平衡人民群眾的多元利益，既尊重多數人的意愿，又照顧少數人的合理要求，通過找到社會最大公約數，凝聚治理共識，將民主優勢轉化為治理效能，這是社會治理實質正義的體現。恰是協商民主的制度優勢，習近平總書記指出，它和選舉民主共同構成中國社會主義民主的兩種重要形式，它是“人民民主的真諦”［27］29，“我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢”［27］293，“實踐全過程人民民主的重要形式”［3］38。目前，協商民主已嵌入我國民主實踐的多環節，它的形式有政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商、社會協商。而與人民群眾直接參與有關的基層協商也廣泛鋪開、欣欣向榮，據統計，中國已存在70余種基層協商民主形式，主要發生在縣級以下的鄉鎮、村或城市社區［28］。以甘肅省為例，截至2021 年底，甘肅省98%以上的鄉鎮、街道和有條件的村、社區都建立了協商議事會和協商議事室［29］。協商民主已成為全過程人民民主實踐的重要抓手，正如有學者提到，民主的任何形式和內容都可以在協商身上找到最初的根源［30］，協商民主完善了民主全過程，使得民主協商與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督共同構成完整的民主鏈條［31］。可以說，沒有協商民主就沒有全過程人民民主，全過程人民民主的全過程就是不斷協商的過程。

堅持以責任政府為實踐支撐。在現代民主政治中，鑒于公共事務管理的專業性、重要性、復雜性，為了更好實現、維護和發展人民的利益，人民授權政府管理國家、治理社會，人民與政府構成委托—代理關系。在此背景下，政府成為人民意志的執行人，其存在的合法性就是對人民負責，政府要把握好人民借制度、法律所賦之權力的邊界，認真履行職責，為人民用好權，做到法無規定不可為。正如盧梭所言，政府只是人民行使主權的工具，只是人民意志的執行者［25］71-72。在我國，這種委托—代理關系體現為行政、司法、監察等機關在同級人民代表大會基礎上產生，并對其負責，受其監督，履行著經濟調節、市場監督、社會治理、公共服務的職能，承擔著為人民創造良好物質生活和精神生活條件的責任。有關我國政府的系列職責規定表明，政府是全過程人民民主的實踐支撐，它只有做到權責統一，才能保障人民民主的真實性，才能實現過程民主與成果民主、程序民主與實質民主的統一。而我國政府的執政實踐恰恰充分體現了責任政府的底色、“人民公仆”的定位。以新冠疫情防控為例，國務院聯防聯控機制按時召開新聞發布會，及時通報新冠疫情最新情況、介紹科學防控措施、公布疫苗研發進展，這有效保障了人民群眾的生命安全、疏解了社會恐慌情緒。政府的一系列舉措體現了人民至上、生命至上的執政理念，這也為政府贏得了廣泛的認可和支持，“愛德曼信任度晴雨表”數據顯示，2021年中國民眾對政府信任度達91%［32］。再以“權力清單制度”為例，我國政府主動向社會公開職權范圍、行使依據、行使主體等，這是消除權力設租尋租空間、保證權力得到正確行使的保障，也是對人民負責的體現。而一個接一個五年規劃的完成，特別是脫貧攻堅的勝利、全面建成小康社會的實現，更進一步彰顯了政府是全過程人民民主實踐的重要依托和可靠保證。

堅持以民意政治為發展目標。“民心是最大的政治”［33］，重視民意事關人民群眾的利益，事關黨的根基穩固。全過程人民民主以民意政治作為發展目標，充分體現為黨和國家的執政方針不斷回應人民群眾變化發展的訴求，政府用權時刻接受民意監督兩個方面。首先，中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，是中國人民和中華民族的先鋒隊，始終代表中國最廣大人民的根本利益，始終堅持為人民執政、靠人民執政，“把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應作為衡量一切工作得失的根本標準”［34］40。推進全過程人民民主，是中國共產黨密切聯系群眾，是堅持從群眾中來、到群眾中去的體現，有利于中國共產黨準確把握民意、匯集民意、凝聚共識，確保黨的路線方針政策能符合人民群眾期待、黨的執政根基能更加穩固。以“十四五”規劃建議起草過程為例，起草過程遵循“發揚民主、開門問策、集思廣益”的原則，中央通過各種方式最廣泛地征求人民群眾的意見建議，其中習近平總書記就曾親自主持召開企業家座談會、經濟社會領域專家座談會、科學家座談會等多個座談會，親自前往吉林、安徽、湖南、廣東等地考察調研，充分了解人民群眾的心聲；同時還開辟了網上意見征求渠道，網民留言達110 多萬條，有關方面從中整理出1000 余條建議；起草組根據各方面意見，不斷修改征求意見稿［35］。多渠道的民意匯集過程體現了民主的真實性，確保了政策內容符合人民期待。其次，人民群眾對政府用權進行監督，防止其權力任性、公器私用，使其做到“權為民所用、利為民所謀”，這是全過程人民民主實踐的題中應有之義。繼大會民主、代議民主之后，監督民主成為當下及未來民主的發展方向［36］。以“唐山燒烤店打人案”“豐縣生育八孩女子事件”“河南村鎮銀行取款難事件”等眾多事件中的網絡輿論監督為例，人民群眾積極借助網絡平臺，對政府履職不力、違紀違法行為，提出建議和批評，促使政府及時查擺問題、糾正錯誤，確保其用權體現全過程人民民主實踐要求。

三、全過程人民民主的理論邏輯

全過程人民民主的提出，是政黨的使命使然，是我們黨“來自人民、扎根人民、造福人民”［27］182的體現，是新時代黨帶領全國人民不斷推進民主政治建設的要求；是人民主體邏輯的折射，因為人民群眾是推動歷史前進的決定力量、是國家的主人、是社會發展成果的惠及者和評價者；是制度人民性的本質規定，是制度自我完善、更新、發展的體現，人民民主國家要求制度創設和落實始終堅持人民至上；是社會協同治理的需要，是回應社會共建、共治、共享的體現，有利于更好滿足人民群眾參與公共事務管理的需求、發揮各方優勢、整合社會資源、推動實現社會治理，更好邁向第二個百年奮斗目標。

突出政黨的使命性。中國共產黨的“根基在人民、血脈在人民、力量在人民”［37］，沒有自己的特殊利益，始終把人民群眾的利益放在第一位，始終以增進人民群眾的福祉作為執政追求。全過程人民民主的提出是中國共產黨政黨使命的新時代表述，反映了我們黨推動民主政治建設、更好維護人民利益、落實人民當家作主的決心與意志。“中國共產黨領導人民打江山、守江山，守的是人民的心”［3］46，回顧歷史，中國共產黨成立之初，就以為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興為初心使命，帶領全國人民為實現民族獨立、建立人民當家作主的國家而努力。我們黨在革命的不同階段，都成立了人民民主政權，在井岡山革命根據地成立了工農民主政權，通過土地革命、實現了農民翻身作主；在敵后根據地實行了“三三制”，最大限度地爭取各階級的團結，以反抗日本侵略者的壓迫和剝削，實現民族解放。伴隨中華人民共和國的成立，我國進入了人民民主時代，開始積極探索社會主義民主政治建設。改革開放以來，在推動經濟發展的同時，我們黨逐步探索出黨的領導、人民當家作主、依法治國三者有機統一的民主政治建設方針，在基層還實現了群眾自治，協商民主也穩步發展。新時代，面臨百年未有之大變局，中國共產黨努力推進國家治理現代化，并在黨的十九大上詳細闡明了實現第二個百年奮斗目標的時間軸、路線圖，民主還被列為社會主義現代化強國建設的五大目標之一。為有效推進民主建設，中國共產黨恰逢其時提出了發展全過程人民民主，要求將我國的民主建設成為全鏈條、全方位、全覆蓋的民主。由此可見，實現、維護和發展人民民主是中國共產黨百年來矢志不渝的奮斗目標，在未來的發展道路中，堅持人民至上的中國共產黨還將勢必為推進民主政治建設而努力。

突出人民的主體性。中國共產黨和中國人民緊密相連，全過程人民民主的提出反映出黨對人民作為歷史主體、權力主體、評價主體地位的深刻認識和充分肯定。首先，人民是歷史主體。人民是歷史的創造者，是推動社會變革、歷史前進的決定力量，我們黨提出全過程人民民主，是尊重歷史發展規律、堅持人民史觀的體現，也是對人民作為歷史主體地位的充分肯定和尊重，這有利于更好保障人民群眾的權利，調動人民群眾的積極性和創造性，提高人民群眾的物質生產和精神創造能力，進一步推進社會主義現代化建設。其次，人民是權力主體。現代政治是民主政治，人民是公共權力的來源，而這是歷史前進的必然趨勢，是經濟發展、身份平等時代到來的自然產物［38］。全過程人民民主的提出是中國共產黨順應歷史潮流，不忘初心使命，在建立了人民當家作主的新中國、實現了人民權力主體地位后，于百年未有之大變局背景下，繼續深化民主政治建設的產物。人民將廣泛參與到民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督各個環節，人民作為權力主體地位的真實性和有效性更加牢固。最后，人民是評價主體。“時代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人”［27］70，中國共產黨作為人民利益的代表者，將人民評價作為施政的出發點和落腳點，充分體現了黨對人民評價主體地位的尊重，以及黨為永葆自身純潔性和先進性所作的努力，這有利于更好實現和維護人民群眾的利益，不斷增強黨和人民的聯系，有效推進民主政治建設進程。

突出制度的統領性。制度是國家治理的根基，起著根本性、全局性、長遠性的作用，人民性是民主國家制度建設的本質規定，要依托制度建設進一步推動民主政治發展，正如習近平總書記強調，“發展社會主義民主政治就是要體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力，用制度體系保證人民當家作主”［27］28。全過程人民民主的提出是新時代黨對制度建設提出的新要求，即不斷擴大人民當家作主，確保各項制度安排始終圍繞人民當家作主展開。首先，從制度制定出發點來看，我們制定的各項制度出發點都是考慮到人民利益，都會通過各種渠道，充分吸收人民群眾的意見建議，確保人民意志上升為制度安排，政府執政能回應人民需要。正如上文提到的無論是北京的接訴即辦工作條例，還是“十四五”規劃的制定，都有一個充分匯集民意的過程，最終文件內容都鮮明體現了人民意志，反映了人民需要。其次，從制度執行落腳點來看，制度執行的過程是一個與民互動的過程，人民利益有效實現的過程，在制度落實過程中政府會努力處理好制度穩定性與靈活性的統一，會結合實際需要動態調整政策。再者，從制度更新著重點來看，我們制度的更新要從有利于實現人民利益，擴大政治參與，實現人民當家作主，增進人民福祉的方向展開，要能跟上社會的發展變化，實現自我發展和完善。比如，不斷優化人大代表選舉程序，調整人大代表結構，豐富人大代表聯系人民群眾的內容和形式，嚴厲打擊各種形式的人大代表賄選，有效增強人大代表的代表性，確保人大代表履職能反映人民意志；不斷完善政務公開制度，確保人民群眾對公共事務享有越來越廣泛的知情權。總之，全過程人民民主的提出是新時代民主制度建設的內在要求，它是黨領導人民不斷追求民主制度更新和制度發展的結果，各項民主制度的推進，既有利于落實全過程人民民主，又充實了全過程人民民主的表現形式。

突出社會的協同性。民主社會背景下，社會治理是眾人之事，全過程人民民主的提出回應了社會共建、共治、共享的需要。首先，回應社會共建的需要。隨著人民群眾物質生活水平的提升，其參與公共事務管理的熱情也會有所增加，推進全過程人民民主契合了人民群眾對美好政治生活的追求，有利于滿足人民群眾直接行使民主權利的需要，保障過程民主與實質民主的統一；也有利于充分發揮政府、市場、社會、個人的力量，即發揮黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體系作用，有效整合各方資源，推動協同治理，發揮社會主義制度集中力量辦大事的優勢；更有利于回應第二個百年奮斗目標，助力民主政治水平的整體提高。其次，回應社會共治的需要。社會治理關涉眾人，而眾人的利益是多元的，只有組織大家充分協商，才能找到最大公約數，商議出讓大家滿意的、能解決問題的、推動社會治理的對策，相反如果只是管理型而非協同型治理，讓單一主體全權負責社會治理，則可能出現決策偏離實際，符合少數人的利益，而不能滿足大多數人的需要，導致治理失靈；此外，逆向來看，在社會共治中，人民群眾的妥協、協商精神也能得到提升，社會資本也會有所增加，民主會成為一種生活方式，全過程人民民主實踐會得到進一步驅動。最后，回應社會共享的需要。社會治理成果要為全民所享，社會公平正義要得到維護、人民的生活水平要有效提高，離不開全過程人民民主。只有人民在民主實踐中，才能有效表達自己的意見和訴求，進而更好維護自己的利益，正如習近平總書記所言，“發展全過程人民民主，維護社會公平正義，著力解決發展不平衡不充分問題和人民群眾急難愁盼問題，推動人的全面發展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”［2］12。

四、全過程人民民主的實踐邏輯

“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民要解決的問題的”［34］296，全過程人民民主意味著實現民主與集中的統一、參與與秩序的統一、權利與權威的統一、對上負責與對下負責的統一，如此才能體現民主的有效性，增強民主的可馭性，確保民主建設在預期軌道中運行，否則民主實踐不僅沒有解決問題，反而衍生決策效率不高、穩定性不強、推動力不足、真實性不夠等問題。還需注意，這四對統一關系既是高質量的全過程人民民主的實踐過程，也是實踐結果。

強調民主與集中的統一。民主集中制是我們黨的優良傳統，也是我們黨和國家機構的根本組織原則和領導制度，它強調在民主基礎上集中，在集中指導下民主，它兼顧了民主與集中的雙重優勢，既能促進思想解放、調動人民群眾的積極性和創造性，做到有活力、心情舒暢、生動活潑，又能降低內耗、克服分散主義、提升決策效率，做到有紀律、有秩序、有統一意志。正如習近平總書記強調，民主與集中“互為條件、相輔相成、缺一不可”［39］，堅持民主集中制是“我們黨最大的制度優勢”［40］1023。相反，民主與集中若偏廢其一，則會造成嚴重影響。只講民主會出現決策低效、議而不決、決而不行，導致工作無法開展；甚至出現對法律的踐踏，參與者個人主義膨脹，無所顧忌、恣意妄為，最終民主淪為民粹主義民主，或出現無政府主義，社會處于失序狀態。只講集中，則會出現“一言堂”、命令主義，決策者容易脫離群眾、偏離實際，導致政策制定主觀化，“拍腦袋決策”“瞎指揮”，長此以往會影響干群關系、損害政府公信力，甚至墜入“塔西佗陷阱”，民主可能滑向專制，人民淪為被統治對象，全過程人民民主建設更無從談起。比如：在現實政治實踐中，一些會議效率低，往往是主持人缺乏集中意識、與會人觀點表達不凝練的結果；一些脫離實際的決策多是領導人拍腦袋、突發奇想的結果；一些腐敗問題的出現是缺乏權力監督而導致的權力濫用的結果。因此，新時代要毫不動搖堅持和完善民主集中制，確保全過程人民民主建設在正確的軌道上運行，黨和國家政治生活的開展能反映人民意志、體現人民參與、滿足人民愿望。

強調參與與秩序的統一。民主的類型是多種多樣的，質量是有高有低的，好的民主是有秩序的、能凝聚共識、推動社會進步的民主，正如亨廷頓政治發展公式所揭示，實現政治發展需要政治制度化水平與政治參與擴大化水平相匹配［41］，即制度供給與人民參與的統一，制度供給能保證參與秩序，如此才能產生成功的民主制。換言之，實現高質量民主的前提之一是秩序，缺乏民主的前提條件而推進民主容易淪為失敗國家。因此，發展全過程人民民主要做到參與與秩序的統一。參與是有秩序的參與，不是想說什么就說什么，想做什么就做什么的，正如羅伯特議事規則提到，怎么主持、怎么提議、怎么發言、怎么討論、怎么表決都有嚴格規定［42］，這是保證民主之秩序的基礎。只強調參與而不管秩序，是大家不希望擁有的民主，這種民主更可能是個別意見領袖、政治精英牟取私利的工具，民主最終演變成流血犧牲。比如，美國被視為西式自由民主的燈塔，但政黨極化、政治極化十分嚴重，民主與街頭政治關聯，2021 年1 月，被視為“民主象征”的國會山遭特朗普的支持者暴力沖擊，導致上百人傷亡；再如，受“顏色革命”影響的國家，因對民主建設缺乏足夠的經驗，導致民眾參與走向社會失序，甚至出現政局動蕩。同樣，只強調秩序的民主，容易漠視人的權利，侵犯人的知情權、參與權、表達權、監督權，這可能是劣質的民主，是以民主之名掩蓋專制之實。“保證和支持人民當家作主不是一句口號、不是一句空話”［34］291，人民群眾只有切切實實地參與到選舉、協商、決策、管理、監督等政治過程中，民主才可能稱得上是民主。總之，在推進全過程人民民主過程中，只有充分保障參與才能體現民主的全過程性，同時只有加強制度供給，才能為有序參與提供規范。

強調權利與權威的統一。全過程人民民主實踐需要政府與人民攜手并進，正確處理好政府與人民的關系問題，亦即處理好權利與權威的關系問題，兩者的統一是民主建設平穩推進的體現，意味著干群關系良好，政府和人民對法律充滿尊重和服從，人民能依法行使自己的權利，并受到政府保障，政府能依法執政，獲得人民的普遍支持。具體來講，人民是公共權力的來源，將管理國家和治理社會的權力授予政府后，人民自身所持有的公共權力便經法律的安排轉化為權利；而政府所獲得的公共權力則經法律的安排轉化為權威。政府和人民依法行事，就是權利和權威的彰顯，是全過程人民民主的實現過程。在民主實踐中，權利與權威二者缺一，民主都不能稱其為民主。只強調權利而缺乏對權威的尊重，無法凝聚人心、會出現政令阻塞、影響民主建設進程；同樣，只強調權威而不重視權利，那依法執政只是徒有其表，政府缺乏對自身行為的約束和限制，權威只是缺乏人民認同的虛假權威，有限政府會淪為全能政府，人民的合法利益也會遭到侵害。正如韋伯所言，現代政治以合法性統治為主導，公職人員的權威來自法律或職位賦予，他只有依法辦事、盡職履責，才能獲得有效的權威［43］。

強調對上負責與對下負責的統一。“實現第二個百年奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢，關鍵在于培養造就一支具有鐵一般信仰、鐵一般信念、鐵一般紀律、鐵一般擔當的干部隊伍”［44］，對于全過程人民民主實踐而言，領導干部地位重要、作用非凡。黨和國家的路線方針政策要靠領導干部來執行，人民群眾的意見建議要靠領導干部來反饋，領導干部扮演了上情下達、下情上傳的角色，這要求他們在實際工作中堅持對上負責與對下負責的統一。以政策執行為例，堅持兩者統一，即要求一方面做到正確領會上級精神，不曲解、不應付上級要求；一方面深入群眾、結合實際，做到因地制宜。單獨來看，對上負責和對下負責都有一定合理性，對上負責實際上也是對人民負責，因為上級的安排部署著眼于實現人民利益，而對下負責也是密切聯系群眾的體現。但在實際工作中，只對上負責會出現脫離群眾、偏離實際，官僚主義、形式主義，唯上不唯實等問題；只對下負責會出現地方保護主義，以局部利益代替整體利益、以少數人利益代替多數人利益，以眼前利益代替長遠利益問題。

五、討論：全過程人民民主重在落實

全過程人民民主扎根于中國政治現實，它的提出回應了中國民主政治建設和發展的需要，但全過程人民民主重在落實，民主只有在實踐中才能保持旺盛的生命力、充分顯示自身的優越性。宏大敘事需落實到具體實踐中，本文認為全過程人民民主在操作層面要高度關注四個議題：進一步完善黨的領導和執政方式，這是堅持和發展全過程人民民主的根本保障；進一步反對和克服官僚主義，這是全過程人民民主高質量發展的重要前提；進一步促進公共決策民主化，這是全過程人民民主實踐的集中體現；進一步推進群眾路線制度化，這是黨帶動人民群眾發揚全過程人民民主的重要法寶。

進一步完善黨的領導和執政方式。中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，“辦好中國的事情，關鍵在黨”［2］10。在推進全過程人民民主過程中，必須堅持黨的領導。黨是人民利益的守護者，只有堅持黨的領導，人民的意志才能得到正確表達，人民的利益才能得到有效維護；黨是民主實踐的壓艙石，只有堅持黨的領導，才能確保民主政治建設不偏向、不變樣，始終朝著社會主義發展方向前進；黨是民主發展的推動力，是將人民群眾團結起來推動民主建設的組織化力量，只有堅持黨的領導，才能確保民主政治建設與時俱進，始終跟上社會主要矛盾發展變化的進程。完善黨的領導和執政方式，要做到：第一，強化黨對一切工作的集中統一領導，不斷完善黨領導人大、政府、政協、監察等制度，確保黨的意志能貫徹到政治生活的各領域、各層級，全國上下能一條心，共同推進全過程人民民主、國家治理現代化。其中尤其要重視思想領域的工作，確保社會主義意識形態宣傳保持正確方向。第二，堅持總攬全局、協調各方的工作原則，國家事務繁多，黨要聚焦關乎旗幟、方向、道路的重大問題，不斷提高把方向、謀大局、定政策、促改革的能力，而不是事無巨細、事必躬親。第三，健全維護黨的集中統一的組織制度，形成黨的中央組織、地方組織、基層組織上下貫通、執行有力的嚴密體系，實現黨的組織和黨的工作全覆蓋，其中要高度重視基層黨組織作用，基層是人民群眾生產生活的場所，基層黨組織是黨的全部工作和戰斗力的基礎，基層黨組織在立場、方向、道路上要同黨中央保持高度一致，要嚴格落實以人民為中心的發展思想，摸清基層實際情況，不斷滿足群眾需求，構建良好黨群關系，組織動員群眾推進基層治理現代化建設，促使群眾在基層治理實踐中不斷增強自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的能力。

進一步反對和克服官僚主義。官僚主義表現為脫離群眾、脫離實際，不作為、亂作為，搞“一言堂”、講空話套話，媚上欺下、當“雙面人”，它是政治系統的頑疾，會嚴重影響全過程人民民主的質量，會動搖黨的根基、阻礙黨的事業。比如：在政策制定過程中，無法深入群眾、充分匯集群眾意見，導致政策科學性不足，進而在政策執行過程中，引起民怨，損害干群關系、破壞政府公信力、影響人民對美好幸福生活的追求，全過程人民民主建設成為人民參與缺位的獨角戲。相關典型事例體現在“山東合村并居”“上海寶山區數名干部防疫不力”等具體行政實踐中。而官僚主義的滋生與制度不到位、官本位思想、干部重視私利有關。糾治官僚主義永遠是進行時，要從制度和思想兩個層面著手，堅持自我革命，堅決反對官僚主義，為全過程人民民主建設保駕護航。首先，制度層面，全面從嚴治黨、依法依規治黨，加強巡視監督，力戒官僚主義，確保領導干部遵紀守法、嚴格依法執政；要充分發揮社會監督、輿論監督作用，確保權力在陽光下運行；同時也要不斷完善容錯糾錯機制、干部考核機制，充分調動領導干部敢作敢為的工作積極性，避免其畏首畏尾，成為一個僵化執行指令的工具人。其次，思想層面，對黨政干部要加強思想政治教育，推動黨內教育常態化，端正黨政干部的權力觀、提高黨政干部的責任感，做到“保持對人民的赤子之心。要堅持工作重心下移，撲下身子深入群眾，面對面、心貼心、實打實做好群眾工作，著力解決群眾反映強烈的突出問題”［27］508，而不是“常年坐在辦公室，很少下基層，很少接觸群眾”［45］；對于群眾反映的問題，更要認真對待，杜絕出現類似“山東平度某書記威脅上訪群眾”的行為。

進一步促進公共決策民主化。民主決策是全過程人民民主實踐的重要一環，它關系全過程人民民主的制度建設和實際效果，關系人民當家作主地位的鞏固和各項權利的實現，關系國家建設的成敗及其偉大使命的完成。正如古德諾所言，政治是國家意志的表達、行政是國家意志的執行［46］。決策民主化意味著將人民意志上升為國家意志，實現人民民主和國家意志的統一。換言之，決策民主化是推進全過程人民民主的重要方式。為增強決策民主化，可以從三個方面入手：第一，身處網絡時代背景，要利用新聞媒體、網絡平臺，擴大決策前的宣傳，增加議題曝光度，最大限度地擴大議題的知悉范圍，鼓勵人民群眾積極建言獻策，做到集思廣益；同時降低人民群眾通過網絡表達意見建議的程序障礙，比如：減少不必要的注冊程序、實行匿名建言；要積極回應網民的意見，而不僅僅是“感謝您的意見”“您的意見已轉相關部門”等模板化、套路式回應。第二，召開座談會、聽證會、論證會以及調研走訪等，廣泛聽取各方意見，不斷拓寬意見匯集渠道，確保意見來源的廣泛性、意見內容的多樣性，實現群策群力，有效提升決策質量，而不是想當然、拍腦袋決策，出現類似“農民割麥需同步噴淋降塵”的奇葩規定。第三，在決策執行過程中，要重視人民群眾的反饋，及時通過各種方式了解人民群眾的意見，有效調整完善決策，盡可能減少決策負外部性，確保決策內容符合人民需要、實際需要，而不是對人民的留言視而不見、對人民的聲音充耳不聞，圖省事、簡單粗暴關閉網絡評論通道，或機械式網評引導，淹沒、沉降群眾的真實聲音。

進一步推進群眾路線制度化。全過程人民民主實踐是黨領導人民共同推進民主政治建設的過程，而保證黨和人民勠力同心的重要方式是走群眾路線。走群眾路線也是我們黨的優良傳統，它是我們黨取得革命勝利、不斷推進改革、實現社會發展的重要法寶。走群眾路線要求黨堅持人民至上，密切聯系群眾，從群眾中來，到群眾中去，做到想群眾之所想，急群眾之所急，“始終保持同人民群眾的血肉聯系，始終接受人民批評和監督，始終同人民同呼吸、共命運、心連心”［3］70。在現實工作中，走群眾路線包括線上和線下兩個場域：第一，走線上群眾路線，要求運用大數據分析技術，梳理網民關切事項，納入決策考慮重點，做到“經常上網看看，潛潛水、聊聊天、發發聲，了解群眾所思所愿，收集好想法好建議”［34］336；要求通過新聞發布會、情況通報等方式及時回應社會關切，充分保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權；要求加強電子政務建設，確保廣大人民群眾能第一時間掌握國家動態，并借助互聯網平臺參與到國家政治生活中。第二，走線下群眾路線，要打開門、走出去，經常調研、主動去基層聽取人民群眾的聲音；對于主動來訪的群眾，要敞開門、迎進來，認真聽取人民群眾的意見、訴求。走線下和線上群眾路線不能一時性起，要常態化、制度化，因為民意是變化的，只有動態地、持續地了解，才能確保所掌握的民意的可靠性和有效性，因為只有依靠制度，才能將良好的工作方式定型化，確保始終同人民群眾保持密切聯系。比如：建立定期調研走訪制度、探索新聞發布會制度、完善輿情報送制度，確保實時了解民意、動態回應民意，及時解決人民群眾的急難愁盼。

正如習近平總書記強調，要“把人民當家作主具體地、現實地體現到黨治國理政的政策措施上來，具體地、現實地體現到黨和國家機關各個方面各個層級工作上來，具體地、現實地體現到實現人民對美好生活向往的工作上來”［47］。全過程人民民主建設不是一蹴而就的，新時代在民主政治建設中，要毫不動搖堅持黨的領導，不斷加強黨的建設，做到全面從嚴治黨、依法依規治黨，永葆黨的先進性和純潔性，確保治國理政實踐贏得人民群眾的廣泛認可；同時充分發揮選舉民主和協商民主的制度優勢，把人民群眾的愿望心聲、意見建議反映到國家大政方針上來；要始終堅持人民至上，密切聯系群眾，從群眾中來，到群眾中去，真正踐行全心全意為人民服務，帶領中國人民努力發展全過程人民民主，為推進國家治理現代化、實現人民對美好政治生活的向往而努力。