村委會單位犯罪主體問題研究
——以非法占用耕地為例

田 野 張長春 徐 磊 顧英姿

(河北農業大學 1.人文社會科學學院;2.國土資源學院,保定 071001)

我國的土地資源總量龐大,但人均面積較小,人均耕地面積尤其稀少,僅為世界平均水平的1/3,人地矛盾較為突出。十三屆全國人大五次會議通過的政府工作報告指出:堅決守住18億畝耕地紅線,劃足劃實永久基本農田,切實遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”。最高人民法院工作報告亦提到依法懲治農村侵占耕地犯罪,保護耕地紅線。2020年1月1日起,新修訂的《土地管理法》加大了對破壞耕地行為的處罰力度,增加了對耕地“非糧化”的處罰規定。

在司法實踐中,一些地方的村委會為謀取經濟利益,非法占用耕地進行非農活動,尤其是在承包土地“三權分置”的大背景下,由村委會出面集中村民耕地進行出租,由村委會與土地經營權人簽訂土地流轉合同,或者以土地經營權入股成立土地經營企業,村委會與違法用地當事人一個出地、一個出錢,村委會往往支持、同意或者默許承包人或承租人從事非農建設[1],雖然這種形式可以提高土地使用效率,但是過于追求短期、局部利益導致耕地資源遭到破壞。由于立法的滯后性,實踐中村委會是否可以成立單位犯罪爭議很大,各地判決結果不統一,致使人們質疑司法裁判的公正性,故而有必要探討村委會的犯罪主體地位,希冀對司法實務略有裨益。

一、村委會單位犯罪主體問題的提出

(一)有關案例

案例一:2013年,H省H市Q鎮時任D村黨支部書記段某嶺與時任村主任王某輝在未經批準的情況下,組織村委會成員開會,決定在本村村西、村東北非法取土,造成面積為4 802.035平方米(合7.2畝)的基本農田被嚴重毀壞。公訴機關指控被告單位D村委會、被告人段某嶺、王某輝非法取土,數量較大,造成耕地大量毀壞,其行為違反土地管理法規,應當以非法占用農用地罪追究其刑事責任。

案例二:被告人梁某于2009年至2016年3月任S市L縣C鎮C村黨支部書記期間,于2014年4月在未取得上級土地主管部門用地審批的情況下,主持召開C村兩委聯席會議,擅自將C村六組一般耕地用于建設用地。經L縣國土資源局勘測,認定C村村委會非法占用土地17 180.0平方米,合計25.77畝。L縣國土資源局先后于2014年9月5日、9月30日對C村村委會進行行政處罰。經S市土地勘測規劃設計院鑒定,被破壞的一般耕地面積為14.905 5畝,鑒定結論為造成耕地大量毀壞,應以非法占用農用地罪追究被告人刑事責任。

以上兩起案件的核心問題是能否以單位犯罪追究村委會的刑事責任。單位犯罪的處罰標準和自然人犯罪有很大差異,如果肯定村委會能夠成立單位犯罪,那么就可以對其判處罰金并追究直接責任人員的刑事責任,否則只能對自然人判處刑罰。在司法實踐中,單位犯罪中對單位內部人員的處罰力度要輕于自然人犯罪的處罰力度,案件是否屬于單位犯罪有可能引起量刑幅度的巨大變化[2],必須謹慎處理。

(二)樣本來源

本文數據來源于中國裁判文書網,筆者選取的案件類型為一審刑事案件,判決結果和案由均選擇為非法占用農用地罪,并且只收集判決書,以新《土地管理法》實施之日2020年1月1日為起始時間,終止時間為2021年12月31日,篩選出以耕地為犯罪對象的裁判文書665篇。選取此時間點可以更加有代表性地反映在新《土地管理法》實施后該罪在司法實踐中存在的問題,以此為樣本,通過對樣本進行統計分析,對犯罪主體問題進行研究。

從筆者對犯罪主體樣本的統計分析來看,樣本共涉及自然人犯罪897人,單位犯罪65例,涉及村委會人員犯罪60例,總的來看,10%的非法占用耕地行為都涉及單位,其中大多數案例均有村委會參與。然而,目前對村委會單位犯罪認定上沒有統一的標準,比如云南、山東的法院偏向于將村委會作為單位犯罪的主體進行認定,但是遼寧和浙江的法院普遍不將村委會作為單位犯罪的主體對待,只認定村委會負責人為自然人犯罪。總的來看,各地判決并不統一,甚至存在同一地區法院的裁判結果和理由差別較大。

二、司法實踐中村委會單位犯罪觀點爭議

實踐中,非法占用農用地罪犯罪的自然人多為村民和村委會的主要責任人員,村民擅自將承包的耕地用作非農活動,或是村委會主要負責人未經村民大會、土地管理部門等審批就將集體所有的耕地改變用途;單位犯本罪常見于國家、單位及鄉村建設的過程中,主要以一些與村委會簽訂土地承包、租賃協議的房地產企業和礦產企業為主,對于村委會能否構成單位犯罪,各地法院存在很大分歧。

(一)“肯定說”

“肯定說”的觀點認為村委會能成為單位犯罪的主體。其一,單位與法人的概念在范圍上并不一樣,單位犯罪與法人犯罪也不等同。有法院認為我國刑法采用的是單位犯罪,其范圍大于法人的概念范圍,除了企業、事業、機關和團體,也包括一些如內設機構之類的非法人組織,這種外延明顯大于法人犯罪的范疇。村委會經過地方人民政府批準才能成立,在性質上屬于不需要登記的社會團體,有資格成為單位犯罪的主體。其二,《刑法》及相關司法解釋沒有否定村委會單位犯罪主體資格。《刑法》第三十條僅是對單位犯罪主體概念所作的概括性規定,并非只有該條所列舉的公司、企事業單位、機關和團體才屬于單位犯罪主體。依據現行規范,村委會開辦或是采用集體入股方式成立的公司和企業都可以作為單位犯罪的主體追究其刑事責任,而作為創辦者或股東的村委會卻能逃脫法律的制裁,這種情況是不符合常理的,會產生放縱村委會犯罪的反效果。其三,《關于辦理商業賄賂刑事案件適用法律若干問題的意見》對村委會的單位犯罪主體地位進行了明確,認定村委會屬于《刑法》第一百六十三條、第一百六十四條規定的其他單位。《全國法院審理金融犯罪案件工作座談會紀要》(以下簡稱《紀要》)規定“以單位名義實施犯罪,違法所得歸單位所有的,是單位犯罪”,明確界定了單位犯罪的內涵,所以對于村委會具有單位犯罪主體資格的解釋是符合相關法律規定及《紀要》精神的。

(二)“否定說”

“否定說”認為村委會不能成為單位犯罪的主體,主要理由有以下幾個。其一,有的法院認為我國《刑法》規定的單位犯罪的主體是公司、企業、事業單位、機關和團體。根據全國人大常委會對相關法律條文的解釋,除了刑法分則或者其他法律明確規定為單位犯罪的情形,其他情況不能構成單位犯罪,刑法分則和其他法律未規定追究單位的刑事責任則只能追究自然人的責任。擴大入罪主體外延應由立法解釋予以明確,在法律沒有明文規定村委會構成單位犯罪主體的情況下,不能將村委會納入單位犯罪主體的范疇。其二,法院認為非法占用耕地進行建設,雖然通過召開村“兩委”會議集體研究,從程序和形式上體現了一定的單位意志,但是在一般情況下犯意的提起、組織、決策和實施者都是村委會或書記,是在整個犯罪行為中起決定、授意、指揮作用的主管負責人,應依法追究自然人的刑事責任,不構成單位犯罪。其三,根據公安部2007年給內蒙古自治區公安廳的《關于村民委員會可否構成單位犯罪主體問題的批復》,村委會是基層群眾性自治組織,不應該包含在單位犯罪的范圍內,以村委會名義實施犯罪的可以依法追究直接負責的主管人員和其他直接責任人員的刑事責任,不應以單位犯罪論。而且村委會沒有形成法人的機關組織,也沒有統一的法人利益格局,每一名村民在經濟利益上都是獨立的個體,不存在受制于村委會的情況,不能作為單位犯罪處理[3]。這種否認村委會單位犯罪主體地位的做法在實踐中并非個案。

(三)“折中說”

第三種觀點則采取一種折中的態度,有法院認為行為人確實是代表村委會進行相關行為,并且決議是通過村支“兩委”、村民代表大會等討論通過的,代表了村委會的集體意志,但是由于法律未規定村委會的單位犯罪主體地位,所以以自然人犯罪進行認定,但是在量刑時予以考量,做出減緩被告人的刑期并予以緩刑的裁判,這種裁判方式在實踐中也較為常見。

綜上,實踐中對于村委會非法占用耕地能否成立單位犯罪存在巨大的分歧,主要是因為相關法律法規的表述不明確,法律和司法解釋之間存在沖突,司法機關在適用過程中也存在矛盾。《刑法》規定的單位范圍包括“公司、企業、事業單位、機關、團體”,相對于其他的幾個,村委會更偏向于“團體”這一定位,但是究竟屬不屬于“團體”范疇也存在爭議,有法院認為村委會作為群眾性自治組織,與社會團體在架構、職能、決策程序等方面存在本質區別,不能一概而論。也有法院認為村委會是依法成立的組織,并且具有獨立的財產、名稱和場所,能以其財產單獨對外承擔法律責任,具備成立單位犯罪的全部條件,因此可以成為單位犯罪的主體,但是這樣的認定方式又存在擴大單位犯罪范圍的嫌疑,可能違背立法本意,違反罪刑法定原則。如果根據《辦理商業賄賂刑事案件適用法律若干問題的意見》中關于其他單位的解釋盲目地將村委會納入單位犯罪主體范疇之中又有類推解釋的嫌疑,某些司法解釋只針對具體的罪名和情形,不能盲目地進行普遍適用。

三、村委會單位犯罪的司法認定

(一)不能完全否定村委會成立單位犯罪

通過上文剖析,肯定村委會單位犯罪主體地位的說法顯得欠缺法律依據,存在違反罪刑法定原則和類推解釋的嫌疑。那么要嚴格認定村委會不是單位犯罪主體嗎?答案是否定的。筆者認為司法實踐應該隨著社會、經濟發展與時俱進,法律和司法只有不斷演進,不停地從生活中汲取新的原則才能實現法律效果和社會效果的統一。具體到村委會單位犯罪主體地位問題上,應當在堅持罪刑法定原則的基礎上綜合考量經濟發展因素和社會因素,進而探析單位犯罪的本質。有學者認為,村委會是依法成立自治組織,目的具有公益性,是典型的公法人[4],這種觀點可能顯得有點激進,但是全人大法工委編著的《中華人民共和國刑法解讀》指出我國單位犯罪中的單位包括法人和非法人組織,由此表明法人不是單位犯罪主體的本質要件。

從理論上來說,村委會是基層群眾性自治組織,有自己的名稱、組織機構和場所,具有意志能力和行為能力,依法負有對農村公共事務管理及公共秩序維護、集體財產經營與管理的職能,能以獨立的財產對外承擔法律責任,符合刑法規定單位犯罪的條件;如果村委會以為本村集體和村民謀取利益為目的,經法定程序召開村民大會討論決定后實施非法占用耕地的犯罪行為,此時就符合“以單位名義實施犯罪,違法所得歸單位所有”的單位犯罪特征,我國《刑法》使用了單位犯罪的概念而沒有使用法人犯罪,保留了其作為單位犯罪主體的可能性。“兩高”《關于辦理盜伐、濫伐林木案件應用法律的幾個問題的解釋》第八條規定集體組織可以成立濫伐林木罪,許多法院在審理中以村委會的名義實施的濫伐林木案件,也是按上述規定及精神,對村委會作為單位犯罪主體予以刑事處罰,林木與耕地同屬自然資源,那么在非法占用耕地犯罪中肯定村委會的單位犯罪主體地位未嘗不可。

(二)進行實質意義上的考察

第一個層面是村委會是否是在單位意志的支配下實施犯罪行為。單位的意志是通過單位負責人或決策機構的行為體現的[5],有法院認為,如果事項涉及村民重大利益那么就應該按照法定程序提交村民會議或村民代表會議決定,村委會負責人如果按照法定決策程序以集體名義做出涉及村民利益重大事項的行為,村委會就可能成立單位犯罪。如果村委會主任或者負責人不召開村民代表會議,就以村委會的名義做出行為,從中獲取個人利益,這時集體的人格被異化和扭曲,淪為管理者用以謀取私利的工具。此時該行為就不能認定是單位整體意志的體現,而應該追究自然人的責任。從法理上講,村委會、村委會主任等主要責任人員全都有可能成為非法占用耕地的犯罪主體,但是要綜合考慮其發揮的作用進行認定。村委會與一般以盈利為目的的經營性公司的決策機構、決策程序會有顯著差異,其主要責任人員實施的行為不能完全代表村委會的意志。村委會未依照法律及相關規定作出的決議,在民法上可能會成立表見代理,但是在刑法上絕不可能認定為單位整體意志的體現。

第二個層面是獲得利益的歸屬,根據村委會是否具有相對獨立的利益進行實然性的判斷。追求利益是村委會實施非法占用耕地犯罪行為的內心動機和出發點,獲得利益是其實施犯罪的追求目標;村委會利益歸屬的團體性是其與自然人犯罪的主要區別,村委會將所獲得的利益平均分配給每一個人,還是主要責任人員獨吞大部分利益,對判斷村委會是否成立單位犯罪有很大影響。利益的歸屬不但是單位犯罪的邏輯起點,也是犯罪行為圍繞的中心,同時也是最終目標,單位犯罪的一切行為都圍繞著利益的歸屬展開。村委會獲得的利益,既不歸屬于其所屬的上級部門或單位,也不同于其內部的每個成員的個人利益。一個單位只有存在著自身利益,才有可能通過實施犯罪行為取得這種利益,利益性條件既是單位犯罪的出發點,同時也是單位行為指向的歸宿[6]。以村委會是否具有相對獨立的利益來對單位犯罪主體資格進行判斷是比較恰當的做法。

(三)采用交叉視角進行認定

在司法實踐中,要認定村委會是否成立單位犯罪還應該使用交叉視角,將刑法總則、分則以及刑法解釋三者有機結合起來,還需要考慮刑法與其他法律相互關聯的地方進行綜合認定[7]。《刑法》對于單位犯罪的規定是原則性、概括性的規定,針對所有類型的單位犯罪,而分則規定了各類犯罪的具體構成要件,如果明確規定了能成立單位犯罪,就應該按照罪刑法定原則直接進行適用;對于《刑法》的解釋,既包括有可以直接進行適用的立法解釋和司法解釋,也有不能進行直接適用,但是可以參考進行適用的學理解釋。在認定單位犯罪時,要采用交叉視角將刑法的規定和其他法律的規定結合起來進行認定,比如《村民委員會組織法》對于村委會的規定,《民法典》關于法人、非法人組織的規定和《土地管理法》關于耕地保護的規定。由此可見,對村委會犯罪主體資格進行認定不僅要考慮到《刑法》的規定,也要考慮相關法律的影響。如果村委會實施犯罪行為確實是經過村民會議、村民代表會議等集體討論決定并且利益由集體共享的,就應當認定村委會的單位犯罪主體地位,由村委會承擔刑事責任。

四、結語

現實中以村委會名義非法占用耕地的案件時有發生,法條的滯后性使得實施非法占用耕地犯罪的村委會逃脫應有的刑罰,如果不對該種行為加以制裁,顯然不利于耕地資源的保護。在雙罰制下,如果不按單位犯罪處理,將無法追究直接責任人的刑事責任和對單位予以經濟處罰,將村委會納入單位犯罪主體范圍,亦可防止罪責刑不一致的情況發生。因此,有關立法、司法機關應及時對法律條文進行調整,完善單位犯罪的相關規定,從主體身份、單位意志、利益歸屬等方面來綜合判定村委會能否能成立單位犯罪,如果村委會的行為符合單位犯罪的內涵,即使目的是為集體謀取經濟利益也不能姑息,應當按單位犯罪進行認定,從而解決村委會單位犯罪主體地位的問題。