黃河流域水、能源、食物政策整合程度、模式與結構

摘要 實現黃河流域生態保護和高質量發展，需著力構建水?能源?食物紐帶關系，政策整合則是其中重要的治理工具。該研究以2010—2023年沿黃9省份，以及山東半島城市群、中原城市群、關中平原城市群、“幾”字彎都市圈和蘭西城市群的水資源、能源和食物政策為樣本，運用社會網絡分析和指數隨機圖模型對黃河流域水、能源、食物政策整合程度、模式及結構進行研究。結果顯示：①樣本期內，黃河流域水、能源、食物政策目標整合總體水平不高，水資源政策是當前整合程度最高的政策類型，關中平原城市群政策整合范圍廣，“幾”字彎都市圈政策整合程度深，是當前整合度較高的地區。②從流域視角看黃河水、能源、食物政策目標整合模式，全流域存在核心、待擴散和創新整合3種關系，需要采用不同手段促進自上而下和自下而上政策整合。③當前黃河流域多關注水資源和食物政策整合，且能力建設工具是政策整合中使用最多、效果最好的政策工具。然而，黃河流域水資源政策、能源政策和食物政策整合中也存在許多問題，包括能源政策分別與食物、水資源政策整合不足，整合過程中欠缺使用學習型政策工具，且全流域政策整合進度失調等。這意味著，促進黃河流域生態環境保護和高質量發展，須將水?能源?食物紐帶關系提升至戰略地位，并通過推動組織變革，擴大部門協作，提高水、能源、食物3個子系統政策整合的程度，特別是水資源與能源、能源與食物政策整合。此外，在政策整合過程中，還要豐富政策工具的使用類型，尤其是激勵型工具和學習型工具。最后，著眼全流域協同推進政策整合，需拓展省市之間、城市之間的交流平臺，優先在全流域推廣待擴散型與創新型政策整合關系。

關鍵詞 水?能源?食物；政策整合；黃河流域；政策目標；政策工具

中圖分類號 D035 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）06-0173-14 DOI：10. 12062/cpre. 20231216

自古以來，黃河流域水資源短缺，資源環境承載力弱，加之諸多違背系統觀的“大開發”“大破壞”行為，使得流域內糧食安全、水資源安全受到嚴重威脅。據第二輪第三批中央生態環境保護督察公開通報，山西斜溝煤礦將煤炭廢水直接排入黃河一級支流，在能源生產過程中忽視水資源保護，破壞了黃河流域生態系統安全［1］。水、能源和食物是人類社會生存發展的基礎，強調子系統依存和交互的水?能源?食物紐帶關系（WEF nexus）日益成為學術研究的焦點。圍繞黃河流域“紐帶關系”，已有研究主要從理論分析、系統耦合度測量及預測等方面開展，忽略了政策這一重要的制度建設要素。事實上，自“紐帶關系”概念提出之初，就對改進治理和政府決策加以強調。因而，協同考慮多子系統目標的政策整合，就被視為推動“紐帶關系”的關鍵治理工具?；诖耍治鳇S河流域9省份和5大城市群中水、能源和食物政策整合程度，并解構政策目標整合及其政策工具使用特征，對于全面落實黃河流域生態保護和高質量發展國家戰略，促進全流域優化管理，協同提升“紐帶關系”，具有重要意義。

1 文獻回顧

1. 1 水?能源?食物紐帶關系理論

學界對“紐帶關系（nexus）”一詞的使用始于1929年，主要應用于哲學、細胞生物學領域，1983年起，能源?食物紐帶關系、水?能源紐帶關系逐漸出現在資源管理的有關研究中［2-5］。2011年，學界正式提出了水?能源?食物紐帶關系（WEF nexus）的定義，即“作為經濟發展中的資源，水、能源、食物具有稀缺性，并且在使用上存在外部性，因此需要將水、能源、食物視為一個整體，協同進行開發利用”［6-7］。此后，有大量研究在此基礎上進行擴展，建立了水?能源?食物紐帶關系的分析框架［8］。

一類研究將水、能源、食物視為生產要素，提出由于稀缺資源存在權衡取舍，如果增加一要素在某一用途使用，將會影響其投入其他用途，如何將有限資源發揮最大效用是水?能源?食物紐帶關系關注的主要議題（圖1）。例如，水資源在食物系統中的應用包括農業灌溉、牲畜喂養和水產養殖，在能源系統中可用于各類資源生產、冷卻和處理等。要素流動視角下，相關研究重視計算3類資源內部循環中要素消耗，以量化水?能源?食物紐帶關系強度，研究方法包括數據包絡分析（DEA）［9］、生態足跡分析（footprintanalysis）［10-11］、投入?產出模型［12］、指標設定與綜合指數［13］等。然而，僅基于供求關系分析要素流動，對水?能源?食物紐帶關系理解過于狹隘，也有學者進行批判，提出大量經濟模型并沒有覆蓋3個系統全部依存關系，且缺乏現實意義［14-15］。第二類研究認為，水、能源和食物不僅是生產要素，更是存在各自發展目標和需求的3個子系統。此時，“紐帶關系”則意味著在子系統相互依存前提下，最大化協同效益，最小化非最優產出［14，16-17］。世界糧農組織（FAO）［18］、國際可持續發展研究院（IISD）［19］等多個國際組織，以及Smajgl等［20］、Venghaus等［21］學者均基于系統協同視角建立研究框架。各框架雖對子系統目標的界定稍有不同，但總體上均結合了世界糧農組織、聯合國等機構對水、能源和食物安全的定義，以及相關可持續發展目標（SDG2、SDG6、SDG7），再根據研究地域實際加以確定。將水、能源、食物視為3 個子系統，并在此基礎上開展水?能源?食物紐帶關系分析，可以得到更加全面的結論，因此，本研究將“黃河流域水?能源?食物紐帶關系”定義為沿黃9省份及流域內各大城市群在確保水、能源或食物單一子系統目標前提下，全面兼顧其他子系統的利益，實現資源管理協同和效用最大化。

1. 2 水?能源?食物紐帶關系與政策整合

Weitz等［24］學者指出，由于各部門制度框架、目標和利益不同，“紐帶關系”只是一種理想化狀態。實際上，自這一概念誕生之初，學界就要求改進有關政策［25］。政策整合可提供一個有效途徑，解決各部門重疊、沖突的政策設置，增強水?能源?食物紐帶關系相關的治理能力（nex?us governance）［26-27］。

政策整合起源于1980年的海洋政策研究［28］，后隨著可持續發展概念提出，政策整合覆蓋領域不斷演化，環境政策整合（environmental policy integration， EPI）［29］、氣候政策整合（climate policy integration， CPI）［30］相繼出現。20世紀90年代，政策整合被定義為“將環境、氣候等政策議題融入其他相關領域中”。此后，學者將政策整合擴展至其他領域，提出了“政策整合就是連接、協調各類獨立政策，以兼顧多類政策目標的過程［31］”。政策整合的出發點是解決高度交互的復雜問題，Candel等［32］在總結已有研究成果基礎上，提出了政策整合的系統性分析框架，包括：政策框架（policy frame），現有治理體系是否將某復雜政策問題視為是跨領域的；子系統參與（subsystem in?volvement），解決復雜問題的機構范圍及其互動的頻率；政策目標（policy goals），是否將解決復雜問題視為政策目標，且不同領域政策目標如何關聯；政策工具（policyinstruments），實現政策目標的工具是否具有多樣性和協調性。學者通常結合上述分析框架，開展水?能源?食物紐帶關系相關的政策整合研究。Gain 等［27］重點關注政策整合中的子系統參與，發現孟加拉國政策制定中缺乏部門合作，政策系統分裂、復雜、效率低下，導致3類資源管理失調。更多研究關注政策目標整合。由于整合性戰略、行動計劃、規劃、立法等均可視為政策整合結果［33］，現有研究以政策文件為樣本，采用案例研究、文本分析等方法，對文件中所描述的各系統政策目標關聯性進行探討，以對水、能源、食物政策整合程度進行評價［14，34］。此外，雖然政策整合理論提出應協調利用多種政策工具促進政策目標整合，但現有研究卻較少涉及政策工具使用分析。

政策整合是實現水?能源?食物紐帶關系的制度手段。通過文獻梳理，本研究將水、能源、食物政策整合定義為“協調利用多種類型政策工具，在每一子系統政策中，全面涵蓋其他子系統的各類政策目標，以提升水?能源?食物紐帶關系水平”。在研究方法上，本研究將參照已有研究思路，以政策文本為分析樣本，對3個子系統政策目標關聯程度與結構加以分析。

1. 3 黃河流域水?能源?食物紐帶關系研究

本研究聚焦黃河流域水?能源?食物紐帶關系，有必要對國內相關研究加以回顧。總體上，國內研究尚處于起始階段，研究數量較少，主要分為兩大方向。一方面，通過理論分析，闡述水?能源?食物紐帶關系對黃河流域高質量發展、“雙循環”新發展格局的重要意義，并提出推動“紐帶關系”的發展路徑［35］。另一方面，結合黃河流域水資源、能源和食物方面的宏觀數據進行實證分析。這些研究將水、能源和食物視為生產要素，通過建立復合系統協同度模型［36］、耦合協調度模型［37］、總分結構協同優化模型［38］等，進行3類資源耦合度測量、預測和效應分析。其中，王兆華等［39］在已有耦合度測量方法基礎上，引入了貿易中的隱含能和虛擬水變量，提高了黃河流域經濟、能源和水協調度測算的精確性。上述研究結論表明，過去10年間，黃河流域水資源、能源和食物協同利用程度不高，且未來短期內難以扭轉這一狀態；相對于能源和食物而言，水資源始終是首要約束；到2030年，“紐帶關系”在保障生活、生態環境用水的基礎上實現了糧食增收、能源增產，將顯著提高黃河流域承載能力。

從以上研究現狀可以看出，雖然中國已開始對水?能源?食物紐帶關系的研究加以重視，但均忽視了政策這一關鍵制度因素的重要作用，欠缺3類子系統政策整合的有關研究。在具體研究問題上，也鮮有研究關注中國黃河流域水、能源、食物政策子系統、政策目標及政策整合工具的特征，不利于改進已有政策，為提高水?能源?食物紐帶關系提供科學依據。基于現有研究不足，本研究在明確水資源、能源和食物系統目標，構建黃河流域水?能源?食物紐帶關系框架的基礎上，采用社會網絡分析法、指數隨機圖模型（ERGM），探究沿黃9省份及流域內5大城市群的水資源、能源和食物政策目標整合程度，流域內政策整合模式，子系統整合結構，以及整合中政策工具使用特征，以豐富、深化黃河流域水?能源?食物紐帶關系研究，為提升黃河流域資源協同管理水平，保障黃河流域水安全、能源安全和糧食安全，推動流域高質量發展提供參考。

2 研究設計

2. 1 樣本選擇和研究框架

2. 1. 1 政策樣本選擇

本研究基于北大法寶數據庫選擇政策樣本。通過與萬方數據庫（法律法規板塊）、中國知網（政府文件和法律板塊）、中國法律知識資源總庫等政策庫比對，北大法寶數據庫具有法規類別劃分清晰、效力位階層級分明等優勢，更符合本研究對沿黃9省份及流域內5大城市群3類政策的研究需要。其中，由于水?能源?食物紐帶關系理論強調的是在農業生產中保障水資源和能源安全，不涉及食品加工、食品消費、食品安全保障等方面，因而在選取“食物政策”樣本時，本研究借鑒了Venghaus等［21］研究的樣本選擇方法，僅選取規范、保障、促進農業生產的政策，即“農業管理”政策，其他兩個子系統政策在“水資源”“能源”類別中選擇。在3類政策中，本研究只保留規劃、實施方案、工作意見、管理條例等可體現政策目標整合的文件。經過多次篩選，最終獲得政策樣本498 份，涵蓋2010—2023年沿黃9省份（156份），以及山東半島城市群（63 份）、中原城市群（75 份）、關中平原城市群（38 份）、“幾”字彎都市圈（106份）和蘭西城市群（60份）。

2. 1. 2 水、能源、食物子系統及其政策目標與政策工具界定

結合《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》《黃河流域工業綠色發展的指導意見》《黃河流域生態環境保護規劃》等有關國家政策，以及政策樣本全文，確立水、能源、食物子系統目標和具體政策目標。

第一，水資源、水環境、水生態“三水統籌”。黃河是全世界泥沙含量最高、治理難度最大、水害嚴重的河流之一。黃河水治理，需堅持節水優先，污染減排與生態擴容兩手發力。各省份的水資源管理制度、節約用水管理辦法、水資源綜合規劃等政策中，提及的具體政策目標包括：①推進水資源節約集約利用，地下水超采防治，強化非常規水利用；②水污染治理，包括地表水污染防治，地下水污染防治，以及政策文件中高度強調的地表和地下飲用水水源污染防治；③維護黃河流域水生態系統健康。

第二，進一步建設全國重要能源基地。黃河流域能源富集，煤炭、石油、天然氣等資源儲量豐富，青海、甘肅、四川等地開發風能、太陽能等可再生能源條件充分，生物質能發展空間大。實現黃河流域能源保供和高質量發展，需在有序、有效、規范能源開發，完善能源利用結構，推動高耗能產業轉型基礎上，加快黃河流域全國重要能源基地建設。各地能源發展規劃、節能減排綜合工作方案、可再生能源發展規劃等政策須堅持：①能源節約高效利用；②化石能源、地熱能源清潔高效開發利用；③推進風能、水能、太陽能等可再生能源開發利用；④化解過剩產能與淘汰落后產能。

第三，做優做強現代農牧漁業。黃河流域農牧業基礎較好，肉類和糧食產量占全國三分之一左右，對保障國家糧食安全具有重要作用。因此，做優做強現代農牧漁業，轉變傳統生產方式，加快農田和基礎設施建設，提升農業適應氣候變化能力是食物子系統發展的主要目標。各地在加快轉變農業發展方式實施意見、推進農業農村現代化規劃、種植業工作要點等政策中強調：①建設現代化灌溉體系；②推進高標準農田建設；③加強耕地保護；④規范使用化肥農藥；⑤農作物廢棄物綜合利用和無害化處置；⑥優化種植結構和品種結構；⑦畜禽、水產養殖轉型升級；⑧促進農產品產業鏈延長。

除政策目標整合情況外，本研究還著力厘清不同政策工具在政策整合中的使用特征。在政策工具界定上，參照英格拉姆和施耐德的政策工具分類框架［40］，并結合政策目標整合中的實際情況，選取4類政策工具進行研究，包括：激勵型工具，即政策主體采用有形激勵或懲罰的方式促使目標群體采取期望行為，具體包括財政支持、收費、罰款等［40］；能力建設工具，政策主體為個體提供采取期望行動所需的信息、技能、基礎設施及其他資源［40-41］；權威型工具，政策主體運用強制權力，對目標群體的行為進行規約和管制，包括行政許可、法律規章和強制處罰等［41］；學習型工具，通過建立示范、提倡參與等措施，為政策執行者及目標人群提供行為學習的渠道，并為其賦予一定政策執行空間［40-41］。

2. 1. 3 政策樣本編碼

確立子系統政策目標和政策工具后，對政策樣本中的語句進行編碼，包括：政策主目標，某一子系統政策文件中提及的該子系統政策目標；整合目標，政策語句考慮實現的其他子系統目標；政策工具，一對整合關系出現時，文件中提及或隱含的政策工具。編碼示例見表1。

2. 2 分析方法

2. 2. 1 社會網絡分析

社會網絡分析（social network analysis， SNA）方法肇始于20世紀30年代，作為一套綜合的理論概念和分析方法，不僅可對社會行動者之間的關系進行精準描述，還可以解釋結構變化及其結果。具體而言，社會網絡以“行動者”和“關系”為基礎，在社會網絡圖中反映為網絡中的“節點”和“邊”，并衍生出一系列指標對網絡結構進行測量。政策整合可視為一種網絡，不論是政策目標整合，抑或是目標整合過程中政策工具使用，均可采用社會網絡分析進行系統研究，該方法也是政策整合領域研究的新興方向之一［42-44］。當研究政策目標整合時，不同政策子系統的政策目標即為節點，而某一目標整合至其他子系統的現象即為邊；在整合中的政策工具使用特征分析上，兩個政策目標通過不同類型政策工具加以整合的狀態，即可視為又一新的網絡，此時，政策工具為社會網絡中的邊。

另外，結合“向度”和“賦值”兩個維度，可將網絡進一步分類?！跋蚨取睂⒕W絡劃分為有向關系和無向關系兩種。無向網絡通常代表節點共同參與某一組織或事件，這一類網絡中的“邊”象征著節點之間的必然聯系。政策目標整合網絡則不然。由于水資源、能源和食物政策制定的主體不同，政策的指導思想也不一致，例如，水資源政策制定者意識到要協同實現食物、能源政策目標，并不必然意味著能源、食物政策也同樣考慮到了水資源保護。因而，政策目標整合網絡是有向網絡。其中，邊的方向代表在政策文件中，出現了其他子系統政策目標與該政策主目標相整合的情況。從“賦值”這一角度來看，政策目標整合網絡不適用于劃分為有、無的二進制關系，明確政策目標整合出現的次數和頻率，對于明晰當前關鍵整合關系，找到尚未得到重視的政策目標整合關系至關重要。綜合來看，水、能源、食物政策目標整合網絡類型為賦值有向網絡。