彩票立法應(yīng)盡快走出滯后困局

不久前，江西南昌一位彩民花費(fèi)10萬元購(gòu)買5萬注相同號(hào)碼的“快樂8”彩票，精確押中2.2億元巨獎(jiǎng)，其一系列看似有違常識(shí)的巧合，激起了輿論場(chǎng)上的質(zhì)疑聲浪。

究竟是暗箱操作，還是猜疑有誤？相信有關(guān)部門的調(diào)查終將提供有說服力的結(jié)論。但這一事件的真正價(jià)值，并非僅僅探求個(gè)案的真相，而是將彩票業(yè)的公信、監(jiān)管等深層問題再次推入公共討論的視野，引發(fā)了全社會(huì)的深入思考。

自1987年試點(diǎn)發(fā)行福利彩票、1994年啟動(dòng)體育彩票以來，我國(guó)彩票業(yè)從無到有、從小到大，目前市場(chǎng)規(guī)模已穩(wěn)居世界第二。多年來不斷籌集、增長(zhǎng)的彩票公益金，為公益事業(yè)提供了巨大能量，見證了彩票業(yè)“取之于民，用之于民”的公益品質(zhì)。

然而，彩票業(yè)三十多年的演進(jìn)過程也歷經(jīng)風(fēng)雨的困擾，從西安寶馬彩票案、廣西福彩烏龍事件等爭(zhēng)議風(fēng)波的時(shí)有發(fā)生，到“審計(jì)風(fēng)暴”揭開的彩票違規(guī)違法亂象，直至多名官員因彩票貪腐而落馬，都不同程度地沖擊著彩票業(yè)的公信力，暴露了監(jiān)管不足的現(xiàn)實(shí)困境。

彩票業(yè)所面臨的公信、監(jiān)管等挑戰(zhàn)只是表征，其根源是法制供應(yīng)的欠缺。

從歷史的角度看，我國(guó)彩票業(yè)是順應(yīng)改革開放、沖破觀念牢籠的產(chǎn)物，先天刻有“摸著石頭過河”的烙印，無論是福彩還是體彩，都是在無法可依的狀態(tài)下先行探索。直到2009年《彩票管理?xiàng)l例》以及2012年相關(guān)實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)，才填補(bǔ)了彩票立法的空白。

不過，層次較低的立法位級(jí)、過于簡(jiǎn)約的制度設(shè)計(jì)，并不足以改變彩票業(yè)“邊發(fā)行邊立規(guī)則”的格局。在實(shí)際運(yùn)行中，依然依賴層次更低的部門規(guī)章、政策性文件不斷填充“制度補(bǔ)丁”，這就進(jìn)一步放大了效力不足、規(guī)則不全、銜接不暢等制度缺陷。

可以說，彩票業(yè)的法治化建設(shè)水平，已嚴(yán)重滯后于彩票業(yè)的快速變遷，亟需出臺(tái)更高層級(jí)的彩票專門法律，以應(yīng)對(duì)不斷加大的監(jiān)管難度和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

事實(shí)上，近年來從全國(guó)兩會(huì)到社會(huì)各界，要求制訂彩票法的呼聲可謂經(jīng)年不息。

2019年，全國(guó)人大常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門已分別起草了彩票法草案立法建議稿。此后，彩票法還兩次列入了人大年度立法計(jì)劃。

然而，基于一些立法難題尚未達(dá)成共識(shí)，彩票法雖有積極進(jìn)展，其立法速度卻未達(dá)到社會(huì)預(yù)期。

其中的一大焦點(diǎn)，乃是如何理順彩票業(yè)的管理體制。

依據(jù)目前的制度架構(gòu)，由財(cái)政部門主導(dǎo)彩票業(yè)的監(jiān)管，民政、體育部門分別負(fù)責(zé)福彩、體彩的管理，這種多頭管理的格局，難免埋下權(quán)責(zé)不清、監(jiān)管缺位等隱患。

同時(shí)，民政、體育部門下設(shè)的彩票發(fā)行、銷售機(jī)構(gòu)，其市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)與事業(yè)單位屬性存在著難以調(diào)和的矛盾，亦難免滋生銷量為王、惡性競(jìng)爭(zhēng)等弊端。

對(duì)此，不少業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的彩票監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)彩票業(yè)實(shí)行垂直化管理，并將彩票管理與發(fā)行、銷售全面分離，進(jìn)而徹底褪去“部門彩票”的色彩，回歸“國(guó)家彩票”的本位。

可以說，這些改革動(dòng)議不僅事關(guān)彩票業(yè)的發(fā)展方向，也是拆除彩票法立法障礙的關(guān)鍵所在，因而有必要在認(rèn)真評(píng)估的基礎(chǔ)上盡快完善改革方案、邁出改革步伐，并最終開辟“改革推動(dòng)立法、立法確認(rèn)改革”的通途。

除了與體制改革的聯(lián)動(dòng)互促，彩票立法的又一個(gè)重心是如何堅(jiān)守公開、公平、公正的原則，進(jìn)一步提升彩票業(yè)的公信力。從目前的制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐運(yùn)行看，這方面還有很大的改善空間。

比如，彩票開獎(jiǎng)不妨由彩票發(fā)行、銷售機(jī)構(gòu)改為第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行，彩票領(lǐng)獎(jiǎng)有必要引入與開獎(jiǎng)時(shí)相似的公證機(jī)制，從而強(qiáng)化彩票的公正性和透明度，消除公眾可能的疑慮；再比如，彩票公益金使用的公示，不僅需要細(xì)化資金的流向，還應(yīng)當(dāng)公開使用的實(shí)效，如此才能全面樹立陽光彩票的形象，促進(jìn)彩票公益價(jià)值的社會(huì)認(rèn)同和支持；還有，面對(duì)“江西2.2億巨獎(jiǎng)”之類的彩票爭(zhēng)議事件，亟需構(gòu)建客觀公正的調(diào)查制度，明確調(diào)查機(jī)構(gòu)、程序、方式等要素，并合理平衡公眾知情權(quán)與個(gè)人隱私權(quán)之間的沖突……

總之，如何塑造覆蓋彩票業(yè)各環(huán)節(jié)的有效監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，有待彩票法作出精細(xì)的制度安排，也是其應(yīng)盡的立法使命。

“江西2.2億巨獎(jiǎng)”的最終結(jié)局，不應(yīng)止于爭(zhēng)議的平息，而是應(yīng)當(dāng)成為推動(dòng)立法進(jìn)步的契機(jī)。歸根結(jié)底，健全的法律制度、優(yōu)良的法治環(huán)境，才是彩票業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)的根本保障。

一個(gè)依法監(jiān)管、良性運(yùn)行、公信至上的彩票市場(chǎng)，不僅能充分煥發(fā)彩票的生機(jī)和活力，也將最大程度地激活民眾參與公益的熱情，掙脫“一夜暴富”的誘惑，奔赴大愛無疆的遠(yuǎn)方。