數(shù)字賦能基層治理：實踐經(jīng)驗、現(xiàn)實困境與提升路徑

［摘要］基層治理作為國家治理體系的重要組成部分，其治理體系和治理能力的現(xiàn)代化事關(guān)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。數(shù)字技術(shù)賦能基層治理則是促進其治理體系與治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵，同時也是基層治理不得不應(yīng)對的挑戰(zhàn)。分析我國數(shù)字技術(shù)賦能基層治理經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，各級政府以制度供給規(guī)范數(shù)字賦能基層治理標準、以虛實結(jié)合拓展數(shù)字賦能基層治理空間、以縱橫結(jié)合提升數(shù)字賦能基層治理效果。但同時，數(shù)字賦能基層治理也面臨著追求效能至上導(dǎo)致的倫理困境、部門利益牽扯導(dǎo)致的協(xié)同困境、數(shù)字阻力導(dǎo)致的能力困境等。為實現(xiàn)數(shù)字技術(shù)對基層治理的充分賦能，可從價值維度、結(jié)構(gòu)維度、主體維度等三個方面著力，實現(xiàn)基層治理效能的提質(zhì)增效、治理結(jié)構(gòu)與流程的優(yōu)化重組、治理主體的豐富拓展，實現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

［關(guān)鍵詞］數(shù)字技術(shù)；數(shù)字賦能；基層治理；治理體系和治理能力現(xiàn)代化

［中圖分類號］D630"［文獻標識碼］A"［文章編號］1003-7608（2024）05-0051-08

一、問題的提出

基層治理作為社會治理的重要切口，其能力越強，社會治理基礎(chǔ)就越穩(wěn)固，人民群眾的獲得感、幸福感就越高，其治理機制的順暢和治理效能的彰顯，對于實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化至關(guān)重要。21世紀以來，數(shù)字技術(shù)逐步深入基層社會治理，以5G、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等為代表的新技術(shù)在基層治理中發(fā)揮愈加重要的作用，治理精準化、部門協(xié)同、數(shù)據(jù)線上共享成為現(xiàn)實，基層社會治理提質(zhì)增速。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確指出，要以數(shù)字化助推城鄉(xiāng)發(fā)展和治理模式創(chuàng)新［1］。2021年4月，《中共中央 "國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》指出，夯實國家治理根基需要加強基層政權(quán)治理能力建設(shè)，加強基層智慧治理能力建設(shè)，提高基層治理數(shù)字化智能化水平。習(xí)近平強調(diào)：“要全面貫徹網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略，把數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動政府數(shù)字化、智能化運行，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐。”［2］黨的二十大報告再次強調(diào)，要“完善網(wǎng)格化管理、精細化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺”。這都為數(shù)字賦能基層治理、推進基層治理機制優(yōu)化與效能提升指明了方向。

數(shù)字賦能基層治理作為治理領(lǐng)域的熱點問題，學(xué)術(shù)界對其進行了長期的跟蹤研究，也取得了豐碩成果。一方面是數(shù)字賦能基層治理的緣起與優(yōu)化路徑研究。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，基層治理既存在管理體制不順、參與機制不完善、利益訴求表達不暢等問題［3］，也存在治理主體缺失、治理空間萎縮、治理失效等問題［4］，還存在著一個老大難問題就是條塊分割，導(dǎo)致基層治理的碎片化困境，政府難以對群眾的服務(wù)需求做出快速有效回應(yīng)［5］。為解決基層治理存在的諸多問題，部分學(xué)者開始將目光投向數(shù)字技術(shù)，認為通過數(shù)字對基層治理的賦能，能夠提高個人的自身發(fā)展能力、組織的技術(shù)運用能力，有助于治理效率和決策能力的提升，強化縱向和橫向部門之間的協(xié)同，實現(xiàn)服務(wù)供給過程的透明化和專業(yè)化，面向公眾需求進行流程再造［6］，也有利于改變傳統(tǒng)關(guān)系結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)服務(wù)場景化，扭轉(zhuǎn)粗放的供給模式［7］。另一方面是數(shù)字賦能基層治理的潛在風(fēng)險研究。數(shù)字技術(shù)如一柄“雙刃劍”，在紓解科層制危機、提升治理效能的同時，也潛藏著危機。有學(xué)者認為，邁向數(shù)字秩序的基層社會治理，如何應(yīng)對從物理空間到數(shù)字空間的秩序與規(guī)則轉(zhuǎn)變，如何進行多主體參與的確權(quán)與履責(zé)重塑，以超越數(shù)字賦能的“有限性”，是基層治理面臨的一個難題與挑戰(zhàn)［8］。同時，技術(shù)工具性賦能所引發(fā)的價值異化產(chǎn)生技術(shù)增負效應(yīng)，反而增加了行政負擔(dān)，為數(shù)字治理帶來數(shù)字壓力，導(dǎo)致行政負擔(dān)的數(shù)字化或者數(shù)字負擔(dān)［9］。因而，如何優(yōu)化數(shù)字技術(shù)對基層治理的賦能、提升治理的效能成為一個重要的理論和實踐問題。

因此，立足于新時代數(shù)字技術(shù)發(fā)展與基層社會治理需要，對我國數(shù)字賦能基層治理的實踐經(jīng)驗進行考察，梳理各地方運用數(shù)字技術(shù)賦能基層社會治理的有益經(jīng)驗，分析數(shù)字賦能基層治理過程中面臨的現(xiàn)實困境，并提出針對性優(yōu)化路徑，對新時代基層治理效能提升具有重要意義。

二、數(shù)字賦能基層治理的實踐經(jīng)驗

新時代以來，數(shù)字技術(shù)更新迭代加快，與基層社會治理融合的廣度和深度持續(xù)發(fā)展，推動著基層治理向數(shù)字化、智能化、便捷化發(fā)展，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供支撐。結(jié)合我國各地數(shù)字技術(shù)與基層治理融合的實踐，數(shù)字賦能基層治理的經(jīng)驗主要集中于以下三點。

（一）制度供給：規(guī)范數(shù)字賦能基層治理運行

制度是管根本的、管全局、管長遠的，只有完善的制度，才能保障數(shù)字技術(shù)對基層治理的有效賦能。數(shù)字技術(shù)作為基層治理的新手段、新工具，在利用云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等化解基層治理之困的同時，也面臨著數(shù)字應(yīng)用的固定性與社會發(fā)展的動態(tài)性矛盾、數(shù)字治理的算法歧視和倫理缺失、社會治理成本與負擔(dān)激增等問題。因而，數(shù)字賦能基層治理要特別關(guān)注數(shù)字治理相關(guān)制度供給，用制度來規(guī)范和引導(dǎo)基層治理，實現(xiàn)數(shù)字技術(shù)和基層治理的深度融合發(fā)展。

一方面，以制度供給規(guī)范和引導(dǎo)數(shù)字賦能基層治理。“作為形塑人們關(guān)系、思維和行動的社會規(guī)則，制度具有規(guī)范性和秩序性的功能，既可以為基層治理變革提供支撐性和助推性的保障，又可以為基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型構(gòu)建前瞻性和合理性的演進邏輯，勾勒規(guī)范性和準則性的發(fā)展藍圖”［10］。其一，完善數(shù)字賦能基層治理制度體系。我國已經(jīng)出臺了《關(guān)于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)試點方案》《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃（2019—2025）》和《2020年數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展工作要點》等一系列文件和政策，為數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)、數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)等數(shù)字技術(shù)賦能基層治理提供制度規(guī)范，讓基層政府以及各主體明確自身的權(quán)限邊界，知其應(yīng)為與所不為。其二，制定數(shù)字賦能基層治理技術(shù)標準。在粗放式治理向精細化、現(xiàn)代化治理轉(zhuǎn)向過程中，建立和完善統(tǒng)一的技術(shù)標準至關(guān)重要，如浙江省遂昌縣發(fā)布《“四治融合”和合鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)范》，為技術(shù)賦能基層社會治理提供了量化標準，也便于治理數(shù)據(jù)的規(guī)范管理和共享。

另一方面，以制度供給規(guī)避數(shù)字賦能基層治理潛在風(fēng)險。“對一個合作有序的社會而言，技術(shù)從來都只是工具，對工具運用的規(guī)制才是決定技術(shù)影響社會秩序的關(guān)鍵因素”［11］。數(shù)字技術(shù)具有兩面性，既可以為基層治理現(xiàn)代化提供賦能，但也會產(chǎn)生負面效應(yīng)，影響基層治理效能提升。如基層治理中，數(shù)字技術(shù)經(jīng)常被用于各種治理數(shù)據(jù)的收集，收集群眾基礎(chǔ)信息、捕捉群眾訴求、線上辦公等就涉及數(shù)據(jù)的隱私性、安全性問題。雖然數(shù)字技術(shù)本身是中立的，關(guān)鍵在于誰使用這些數(shù)據(jù)、什么情景下使用這些數(shù)據(jù)、出于什么目的使用這些數(shù)據(jù)，若運用失當，則會對治理對象隱私造成潛在威脅，產(chǎn)生新的治理風(fēng)險。當前，數(shù)字技術(shù)在賦能基層社會治理的同時也衍生出技術(shù)濫用的問題，主要包括兩種：一是運用數(shù)字技術(shù)在解決具體的治理問題時產(chǎn)生數(shù)字技術(shù)的過度使用問題，如惡意或過度使用數(shù)字技術(shù)的行為等；二是因為數(shù)字技術(shù)在治理實踐中被不當運用而產(chǎn)生新的治理問題，如數(shù)字形式主義、信息詐騙、侵犯個人隱私等，解決這些新的治理問題又會產(chǎn)生巨額的社會成本。分析緣由，數(shù)字技術(shù)的更新迭代降低了使用的門檻，這雖然便于數(shù)字技術(shù)在基層，特別是廣大農(nóng)村的推廣使用，但也增加了基層社會治理中數(shù)字技術(shù)被濫用的風(fēng)險。因而，我國在基層大力推廣數(shù)字技術(shù)，充分運用數(shù)字技術(shù)加強基層治理的同時，也在通過制定數(shù)字治理相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范數(shù)字賦能的使用場景，如我國先后通過《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》《通信網(wǎng)絡(luò)安全防護管理辦法》《電信和互聯(lián)網(wǎng)用戶個人信息保護規(guī)定》《中華人民共和國國家安全法》《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》等，以完善的法律規(guī)范約束各治理主體的行為，防止技術(shù)的濫用和數(shù)據(jù)的泄露，規(guī)避潛在的技術(shù)風(fēng)險。當然，我國還需要根據(jù)治理的需要和技術(shù)發(fā)展，不斷完善現(xiàn)有的法律法規(guī)，防范數(shù)字技術(shù)可能產(chǎn)生新的風(fēng)險，為技術(shù)賦能基層治理創(chuàng)造良好環(huán)境。只有重視制度建設(shè)并充分運用具有規(guī)范性、約束性的制度供給，才能真正發(fā)揮數(shù)字賦能基層治理的效能，避免數(shù)字賦能引致的潛在風(fēng)險，推進數(shù)字治理的高質(zhì)量發(fā)展，促進基層治理“智”與“治”的同頻共振。

（二）虛實結(jié)合：拓展數(shù)字賦能基層治理空間

數(shù)字技術(shù)對基層治理賦能的一個重要體現(xiàn)就是實現(xiàn)現(xiàn)實空間與虛擬空間的結(jié)合，融合傳統(tǒng)治理與數(shù)字技術(shù)，實現(xiàn)線上與線下、域內(nèi)與域外治理資源有機聯(lián)動，打破時間、空間對基層治理的限制，拓展基層治理空間。

一方面，虛實結(jié)合拓展基層治理格局。在現(xiàn)有科層制基礎(chǔ)上，運用數(shù)字技術(shù)構(gòu)建虛實結(jié)合的管理機制，使現(xiàn)實治理資源與虛擬治理資源有機聯(lián)動，賦能基層治理。數(shù)字技術(shù)與基層社會治理已經(jīng)深度融合，數(shù)字技術(shù)逐漸成為基層治理的重要支撐和有效抓手，減輕基層工作人員負擔(dān)，提升基層治理能力。其一，數(shù)字賦能減輕基層工作人員負擔(dān)。在基層治理中存在“上面千條線、下面一根針”現(xiàn)象，基層工作人員面臨著繁重的任務(wù)。隨著電子化、數(shù)字化、智能化技術(shù)發(fā)展，利用數(shù)字技術(shù)幫助基層工作人員完成繁重的數(shù)據(jù)收集工作，可以將基層工作人員從繁重的任務(wù)中解放出來，提升基層服務(wù)質(zhì)量。其二，數(shù)字賦能提升基層治理能力。數(shù)字化等科技手段在基層治理的賦能效應(yīng)，包括治理數(shù)據(jù)全面綜合分析的能力、敏銳感知問題的能力、治理動態(tài)的把握能力、新型互動空間的打造能力、治理新場景的建構(gòu)能力等，如運用數(shù)字孿生技術(shù)可以對城市交通擁堵、環(huán)境污染等問題進行精準感知，便于政府防患于未然，解決潛在的風(fēng)險。在基層治理實踐中，通過“網(wǎng)格化+網(wǎng)絡(luò)化”的雙重賦能，積極推動環(huán)保、房管、消防、衛(wèi)健等主體下沉基層網(wǎng)格，進而實現(xiàn)從傳統(tǒng)的線下治理到“雙線聯(lián)動”，提升了基層治理場域中制度運行的剛性和多元主體合作的韌性。

另一方面，虛實結(jié)合重構(gòu)基層治理場景。數(shù)字化賦能基層社會治理是針對傳統(tǒng)治理場景的優(yōu)化與重構(gòu)，降低成本與提高效率。數(shù)字賦能基層社會治理，通過構(gòu)建虛擬治理空間，打破時空的制約，充分調(diào)動多元主體參與基層治理的積極性。如當前農(nóng)村普遍存在空心化問題，留守農(nóng)村的主要是老人與兒童，若在傳統(tǒng)治理中，因時空限制很難收集到青壯年人員對農(nóng)村治理的意見和建議。而數(shù)字技術(shù)的發(fā)展使他們在數(shù)字空間中建言獻策，暢通基層治理溝通渠道，提升治理質(zhì)量，構(gòu)建共建共治共享的基層治理格局。在基層治理的效能方面，利用數(shù)字技術(shù)，創(chuàng)新工作機制，優(yōu)化工作流程，如利用大數(shù)據(jù)技術(shù)精準發(fā)現(xiàn)困難群眾，實現(xiàn)扶助的精準化，推動基層高質(zhì)量完成社會救助任務(wù)，適應(yīng)社會環(huán)境的不斷變化。可以說，數(shù)字化治理既是對基層治理流程的再造，也是對現(xiàn)代基層治理場景的重塑，為新形勢下破解基層治理難題提供有益探索。當然，數(shù)字技術(shù)對基層治理場景的重構(gòu)也受到場景、人員、組織等因素的制約，如環(huán)境保護、教育、養(yǎng)老等涉及群眾切身利益的民生問題無法完全通過數(shù)字技術(shù)進行解決，只能在一定程度上進行智能優(yōu)化和預(yù)防，通過人文關(guān)懷和數(shù)字技術(shù)的協(xié)同配合，不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，也助推基層社會治理能力和水平的提升。

（三）縱橫結(jié)合：提升數(shù)字賦能基層治理效果

數(shù)字化賦能基層治理成功的關(guān)鍵在于協(xié)同。在政府內(nèi)部，基于合作、協(xié)調(diào)、配合協(xié)同思路，通過技術(shù)賦能將分散在各業(yè)務(wù)部門的數(shù)據(jù)資源鏈接或共享起來，推動政府業(yè)務(wù)流程的重構(gòu)、職能機構(gòu)的整合和治理主體的協(xié)同。

黨的十九屆四中全會提出“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”［12］。基層治理作為社會治理的重要組成部分，引入數(shù)字技術(shù)，可以在一定程度上破解各部門條塊分割、各自為政和信息壁壘的難題，實現(xiàn)基層治理的不斷優(yōu)化與重組。基于縱向?qū)用妫劳袛?shù)據(jù)庫和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，上級政府可以通過建立新的信息平臺與基層政府實現(xiàn)有效聯(lián)系，及時了解和督促基層政府治理工作。數(shù)字技術(shù)的嵌入更好地推動了不同層級政府間溝通的實時性、便捷性，便于上級政府更多監(jiān)督和指導(dǎo)下級政府，也便于基層政府及時將社會治理過程中遇到的困難進行上報，化解基層治理難題。基于橫向?qū)用妫瑢?shù)字技術(shù)嵌入基層治理，建立信息、數(shù)據(jù)交流和共享平臺，各基層社會治理主體通過信息交流和共享平臺實現(xiàn)基層橫向治理功能和責(zé)任的有效整合、數(shù)據(jù)的溝通共享、治理行動的協(xié)同一致。同時，在數(shù)字技術(shù)向智能化發(fā)展背景下，即使社會公眾難以準確表達社會公共服務(wù)的需求，基層治理部門也可通過對數(shù)據(jù)進行文本分析、自然語言處理等方式，進而采取策略實現(xiàn)治理資源優(yōu)化配置。

三、數(shù)字賦能基層治理面臨的現(xiàn)實困境

數(shù)字賦能基層治理在組織架構(gòu)優(yōu)化、技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展、治理情景塑造、治理效能提升等方面發(fā)揮作用，但不可否認，數(shù)字賦能基層治理還存在著一些亟須破解的困境。

（一）效能至上：數(shù)字賦能基層治理面臨倫理困境

從各地紛紛推進數(shù)字治理“技術(shù)為人服務(wù)”的初衷來看，就是希望通過數(shù)字技術(shù)加強對社會治理信息的掌握，促進各治理主體的信息交流，提升治理的效率。而從現(xiàn)實來看，各治理主體對治理效率的追求并不一定產(chǎn)生治理的有效性，甚至產(chǎn)生負面效應(yīng)。如新公共管理運動就將行政效率作為評估政府績效的核心指標，但這一認識受到了新公共服務(wù)理論的批判，認為政府過于強調(diào)效率會對社會整體發(fā)展產(chǎn)生負面影響［13］。數(shù)字技術(shù)幫助基層政府獲取傳統(tǒng)社會治理難以獲得的海量數(shù)據(jù)，而當基層政府掌握這些數(shù)據(jù)并獨占分析權(quán)限時，則會形成對社會中其他主體的信息優(yōu)勢，信息的不對稱導(dǎo)致社會普通民眾處于相對弱勢地位。當前，政府追求治理效率而獲得的信息優(yōu)勢導(dǎo)致政府與社會組織、社會大眾之間出現(xiàn)權(quán)力的不均衡，倘若地方政府缺乏有效的制度規(guī)范和正確的數(shù)字治理認知，那就必然出現(xiàn)基層治理的倫理危機，侵害人民群眾的利益。我國已經(jīng)注意到這一問題，并相繼出臺了《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》等相關(guān)規(guī)范，但我國對于數(shù)字賦能基層社會治理相關(guān)立法剛剛起步，從規(guī)范的內(nèi)容來看，更多關(guān)注如何促進基層治理的數(shù)字化，提升群眾的幸福感與獲得感，對于政府如何平衡治理效率與社會主體的權(quán)利則關(guān)注不夠；從規(guī)范的形式來看，多指導(dǎo)意見而少法律法規(guī)，多柔性引導(dǎo)而少剛性約束，對治理主體特別是政府約束較少。因而，若基層政府在治理效率方面過度追求，過度采集治理數(shù)據(jù)、過度分析社會治理過程中各主體的信息，就容易產(chǎn)生對社會大眾權(quán)利與隱私的侵犯，這就與數(shù)字賦能基層治理的初衷相違背了。

（二）部門利益：數(shù)字賦能基層治理面臨協(xié)同困境

在數(shù)字賦能基層治理過程中，“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”被提及最多，但協(xié)同問題也越來越突出，如各類APP、小程序數(shù)據(jù)之間的兼容與共享。概括而言，因部門利益而導(dǎo)致基層治理面臨縱向協(xié)同、橫向協(xié)同、虛實協(xié)同的困境。

在基層治理過程中，因地方政府對政治權(quán)力、經(jīng)濟利益以及政績的追求，導(dǎo)致基層治理面臨縱向、橫向、線上線下協(xié)同困境。首先，縱向協(xié)同難以有效暢通。隨著數(shù)字技術(shù)、信息技術(shù)的發(fā)展，上下級政府之間溝通聯(lián)絡(luò)的渠道逐漸增多，但仍然面臨著上下溝通不暢、協(xié)同效率低的問題。當前，基層政府在具體的治理場景中，雖然可以通過燃氣、電力、水務(wù)等數(shù)據(jù)垂直上傳了解基層情況，提升治理精準度與效率，但基層治理面臨諸多場景，基層工作人員要熟悉掌握各種法律法規(guī)，這就導(dǎo)致上傳的數(shù)據(jù)不準。比如，基層總是被要求上傳各種各樣的數(shù)據(jù)，治理任務(wù)過多地轉(zhuǎn)移到基層，即“上報的數(shù)據(jù)多，下傳的數(shù)據(jù)少”，導(dǎo)致下級政府無法對本區(qū)域治理數(shù)據(jù)進行有效分析，這樣就導(dǎo)致“下通上不通”的困境。其次，橫向聯(lián)動面臨層層阻礙。橫向聯(lián)動是指在共同利益之下，同一層級不存在隸屬關(guān)系的政府之間、同一政府內(nèi)部的不同部門之間的合作。從現(xiàn)實來看，縱向協(xié)同問題可以通過各級政府自上而下的權(quán)威來落實，而同級政府、政府內(nèi)部不同部門之間的橫向協(xié)同則缺乏有力法律、制度來推動解決。典型的案例就是各個政府之間、政府內(nèi)部不同部門之間的數(shù)據(jù)、信息互相不認可，無疑增加了基層工作人員的工作量，也給社會大眾出行帶來諸多的不便，且橫向的協(xié)同面臨的阻礙主要在于觀念認知而非技術(shù)問題，在橫向政府間、部門間無法解決數(shù)據(jù)協(xié)同、治理行動協(xié)調(diào)問題時，只能寄希望于更高層級的政府解決，橫向聯(lián)動問題又轉(zhuǎn)化為縱向協(xié)同問題。再次，線上與線下協(xié)同不均衡。基層社會治理涉及諸多行業(yè)、領(lǐng)域，線上業(yè)務(wù)與線下業(yè)務(wù)的協(xié)同配合問題是數(shù)字賦能的一大障礙。在理想狀態(tài)下，現(xiàn)實基層治理各項管理和服務(wù)項目都應(yīng)“能上盡上”，但現(xiàn)實中各種政務(wù)平臺、小程序無法覆蓋基層治理的全部場景，特定的業(yè)務(wù)必須在線下進行，加之部分線上業(yè)務(wù)因缺乏必要的操作指引，基層工作人員操作不夠熟練，影響數(shù)據(jù)的及時上傳以及線上與線下協(xié)同的效率。這些問題的根源主要在于部門利益難以實現(xiàn)有效的協(xié)調(diào)，一些地方政府追求數(shù)字賦能基層治理的效率，表現(xiàn)出典型的功利化傾向。在這種情況下，不同政府構(gòu)建不同的平臺，造成數(shù)據(jù)標準混亂，增加了政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)共享難度，影響著數(shù)字賦能的高水平實現(xiàn)。

（三）數(shù)字阻力：數(shù)字賦能基層治理面臨能力困境

隨著數(shù)字賦能社會治理發(fā)展，地方政府、社會組織、社會公眾都已認識到數(shù)字賦能基層社會治理的重要性，并逐漸深入推進數(shù)字賦能。然而，絕大多數(shù)基層政府缺乏關(guān)于數(shù)字治理比較系統(tǒng)專業(yè)的技術(shù)指導(dǎo)與支持，工作人員及其服務(wù)對象缺乏數(shù)字意識，不適應(yīng)數(shù)字化的工作方式，面臨著能力困境［14］。

數(shù)字技術(shù)賦能基層治理，關(guān)鍵在于運用技術(shù)的人和技術(shù)服務(wù)的人。當前，基層政府在運用數(shù)字技術(shù)服務(wù)社會過程中面臨諸多困境。首先，政府維護數(shù)據(jù)和運用數(shù)據(jù)進行決策分析面臨困境。就數(shù)字賦能基層社會治理而言，維護相關(guān)的平臺、數(shù)據(jù)需要專業(yè)的人員和專門的財政支持，這是對基層政府的一大挑戰(zhàn)。政府運用數(shù)字技術(shù)賦能基層治理以購買專業(yè)廠商技術(shù)服務(wù)為主，專業(yè)技術(shù)人員熟悉技術(shù)但對政府業(yè)務(wù)流程缺乏了解，難以解決基層政府的最迫切需求。同時，基層政府因為人員、經(jīng)費的限制，難以建立專業(yè)的數(shù)字化運營團隊，更多的是進行數(shù)據(jù)的收集、上傳而無法進行有針對性分析，數(shù)據(jù)的分析、決策能力與基層治理需求不匹配。其次，基層社會組織面臨能力困境。社會組織是社會治理的重要主體，但社會組織普遍規(guī)模較小，社會組織的薪酬水平普遍較低，難以延攬那些擁有服務(wù)社會熱情且懂數(shù)字技術(shù)的專業(yè)人才，維持專業(yè)化數(shù)字治理團隊，且社會組織的從業(yè)者主要從事各種業(yè)務(wù)的處理，難以專門進行數(shù)字治理的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，這就導(dǎo)致數(shù)字賦能社會組織參與治理面臨困境。再次，基層治理隊伍面臨能力困境。從各地的社會治理實踐來看，數(shù)字技術(shù)無疑能提升社會治理的效率，但基層治理有其特殊性。一是其面對的對象知識文化水平相對較低，特別是在農(nóng)村，其面對的多是老年人，無疑增加了治理的難度。二是在基層治理實踐中普遍存在人員短缺的問題，體制性問題導(dǎo)致現(xiàn)有的村委會、社區(qū)長期處于超負荷運轉(zhuǎn)狀態(tài)，治理需求因為人員問題無法得到有效滿足。三是基層治理人員因為繁重的工作任務(wù)，無法對數(shù)字技術(shù)進行充分的專門學(xué)習(xí)，對數(shù)字技術(shù)的陌生導(dǎo)致對數(shù)字化治理存有抵觸情緒［15］。

四、數(shù)字賦能基層治理的提升路徑

習(xí)近平在黨的二十大報告中指出：“完善網(wǎng)格化管理、精細化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)。”［16］數(shù)字技術(shù)正在對人類社會產(chǎn)生廣泛而深刻的影響，數(shù)字技術(shù)賦能基層治理前景廣闊，有利于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。為解決我國數(shù)字賦能基層治理面臨的現(xiàn)實困境，可以從價值維度、結(jié)構(gòu)維度、主體維度等三個方面著力，實現(xiàn)基層治理效能的提質(zhì)增效、治理結(jié)構(gòu)與流程的優(yōu)化重組、治理主體的豐富拓展，更好地提升治理水平，服務(wù)基層治理。

（一）價值維度：基層治理效能的提質(zhì)增效

“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”。數(shù)字技術(shù)賦能基層治理，必須堅持以人民為中心，把增進人民幸福感、獲得感作為出發(fā)點和落腳點，在事關(guān)群眾利益的各種民生問題上下功夫，以數(shù)字新技術(shù)、新手段提升基層治理的精細化與智能化，激發(fā)人民群眾對數(shù)字治理的認同感和參與感。

首先，堅持以人民為中心推動數(shù)字賦能基層治理。基層既是產(chǎn)生社會矛盾的“源頭”，也是疏導(dǎo)各種矛盾的“茬口”［17］。在推進數(shù)字賦能基層治理進程中，必須始終堅持以人民為中心，以最廣大人民群眾的根本利益為坐標，以老百姓最關(guān)心最直接的權(quán)益問題為切口，在數(shù)字賦能基層治理過程中不斷強化“以人為本”的價值觀，深入推進為人民服務(wù)。通過數(shù)字技術(shù)構(gòu)建精細化、信息化聯(lián)動機制，形成“問題反饋—應(yīng)急處置—及時反饋”的模式，及時解決群眾急難愁盼問題，激發(fā)數(shù)字網(wǎng)絡(luò)活力，真正服務(wù)民生。其次，加強數(shù)字賦能基層治理的人文關(guān)懷。國家、社會是由不同個體所組成，國家社會大事也是由人民群眾的一件件小事匯聚而成。因此，在推進數(shù)字賦能基層治理過程中，要因地制宜，結(jié)合不同地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展情況，合理制定各地推進數(shù)字治理的方案。同時，數(shù)字賦能基層治理，要加強對老年人、殘疾人等社會弱勢群體的關(guān)注，基層工作人員要深入弱勢群體，普及數(shù)字治理相關(guān)知識，提升社會各群體運用數(shù)字技術(shù)的能力，讓數(shù)字賦能基層治理真正落到實處。再次，加強數(shù)字監(jiān)管，保障公眾信息安全。信息安全是數(shù)字賦能基層治理的底線，也是數(shù)字賦能基層治理的保障。伴隨著數(shù)字技術(shù)的日益發(fā)展，虛擬畫像技術(shù)越來越能精準分析個人特質(zhì)，如個人的飲食習(xí)慣、視頻觀看習(xí)慣、家庭收入等都可以通過大數(shù)據(jù)分析而成，對這些數(shù)據(jù)進行分析可以獲得個人的行為習(xí)慣，進而進行有針對性的廣告投放、視頻推送等，具有巨大的價值潛力。因而，在推進數(shù)字賦能基層治理過程中，要處理好公與私的關(guān)系、效率與安全的關(guān)系，基層政府既要積極作為、正確作為，在基層治理工作中堅持做好一切對黨和人民有益的事，也要加強數(shù)據(jù)庫建設(shè)，保障數(shù)據(jù)獲取、采集、保存、共享的安全。數(shù)字賦能基層治理的最終目的是讓人民群眾共享社會治理的成果，以數(shù)字技術(shù)為社會治理提質(zhì)增效，讓群眾共享更加豐富、便捷、普惠的數(shù)字生活。

（二）協(xié)同維度：基層治理結(jié)構(gòu)與流程的優(yōu)化重組

數(shù)字賦能基層治理，破解部門利益的牽扯，可以從治理結(jié)構(gòu)與流程角度著力，促進基層治理的協(xié)同。一方面，以數(shù)字賦能促進治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化重組。在傳統(tǒng)社會治理實踐中，政府是社會治理的絕對主體，企業(yè)、社會組織以及社會大眾則處于相對弱勢地位。隨著數(shù)字技術(shù)發(fā)展，社會主體參與基層治理的意識逐漸覺醒，多元協(xié)同治理成為新的樣態(tài)。其一，以黨建為引領(lǐng)，構(gòu)建政社均衡的治理主體結(jié)構(gòu)。顯然，以黨建為引領(lǐng)，并不是要讓黨組織在基層治理中唱獨角戲，而是通過黨組織的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢、組織優(yōu)勢，幫助社會主體成長，促進多元治理主體互動協(xié)作。通過信息技術(shù)手段鏈接政府、社區(qū)、社會組織、群眾等治理主體，促進多元治理主體之間在交流互動、優(yōu)勢互補的基礎(chǔ)上共同參與社會治理，構(gòu)建各司其職、各盡其能、共治共享的社會治理共同體，共同應(yīng)對新時期基層治理中存在的困境及問題。其二，以黨建為引領(lǐng)，構(gòu)建政社協(xié)同治理的動力機制。黨委是數(shù)字治理構(gòu)建的核心力量，發(fā)揮著建設(shè)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、構(gòu)建行動者網(wǎng)絡(luò)和激活新興治理資源的主導(dǎo)作用［18］。在政府主導(dǎo)基層社會治理的過程中，地方政府要促成實體政府與數(shù)字空間“政府”的融合，通過建立平臺機制，為政府、社會組織參與治理提供空間；通過優(yōu)化政府與社會組織關(guān)系、政府與市場的關(guān)系，以體制機制的變革吸引社會各主體參與基層社會治理，為數(shù)字化賦能基層社會治理提供動力。同時，針對數(shù)字賦能基層社會治理過程中的各種具體問題，以黨建為引領(lǐng)，構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)同組織或平臺，協(xié)同解決各地政府、機構(gòu)數(shù)據(jù)分享過程中的難點、堵點，實現(xiàn)互嵌式、跨部門的數(shù)據(jù)共享格局，最大限度提升基層社會治理的有效性。

另一方面，以數(shù)字賦能促進治理流程的規(guī)范匹配。治理資源的匹配與對接構(gòu)成了數(shù)字技術(shù)驅(qū)動下集成治理的核心機制［19］，促進了基層社會治理目標的實現(xiàn)。其一，以系統(tǒng)化思維推進基層治理。數(shù)字化本身所蘊含的開發(fā)、共享特征沖擊傳統(tǒng)社會治理層級化、封閉化，帶來基層治理理念和治理方式的變革。基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型作為一項系統(tǒng)化的工作，需要對基層治理的全流程進行改革，以數(shù)字化驅(qū)動社會治理創(chuàng)新。這不僅要求搭建數(shù)字化平臺，使用政務(wù)APP、數(shù)字化網(wǎng)格管理等系統(tǒng)化數(shù)字技術(shù)，更要對社會治理的理念、價值追求和行動邏輯進行系統(tǒng)化設(shè)計，將數(shù)字技術(shù)嵌入基層社會治理各領(lǐng)域，實現(xiàn)社會治理數(shù)字化改革創(chuàng)新，推動新時代基層治理體系建設(shè)和治理能力提升。其二，以協(xié)同化平臺促進治理資源的快速匹配對接。對于基層治理面臨的跨層級、跨部門、跨業(yè)務(wù)的復(fù)雜事項，其解決需要政府及相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，這就對社會治理和數(shù)字化提出了更高的要求，治理資源快速匹配對接成為關(guān)鍵。所謂治理資源快速匹配對接的實質(zhì)就是治理機制與結(jié)構(gòu)的優(yōu)化改革，當出現(xiàn)問題時，平臺能夠快速響應(yīng)，并根據(jù)問題的特點進行分類和反饋，收到反饋的平臺會進行數(shù)據(jù)分析，倘若需要各部門進行聯(lián)動，平臺內(nèi)的牽頭部門將協(xié)調(diào)其他部門展開聯(lián)合行動，整個流程在數(shù)字化平臺上執(zhí)行，職責(zé)分工有序，整體運作高效。這種運作方式，打破了地區(qū)和部門之間合作的時空障礙。同時，依托統(tǒng)一的權(quán)力事項數(shù)據(jù)庫和組織人員數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)事件級別和處置力量的精準匹配，實現(xiàn)快速反應(yīng)、快速聯(lián)動、快速處置。

（三）主體維度：基層治理主體的豐富拓展

數(shù)字化賦能基層治理，要結(jié)合基層治理的具體情境，優(yōu)化多元主體協(xié)作，形成多方參與、系統(tǒng)融合、數(shù)據(jù)融通的基層治理新模式。一是創(chuàng)新社會治理體制，要讓政府、社會、企業(yè)、公民等多元主體共同參與治理。根據(jù)基層治理需要，通過數(shù)字化建設(shè)為基層治理的主導(dǎo)者、參與者、決策者和監(jiān)督者提供便利，方便各主體結(jié)合自身需要參與治理。同時，通過構(gòu)建信息化平臺，各社會主體可以從中獲取所需的各類信息，便于了解政府的運行，也便于參與監(jiān)督政府治理，可以借助微信群、公眾號、網(wǎng)絡(luò)媒體等的影響力，為廣大人民群眾的利益訴求提供便捷化、多元化的數(shù)字治理渠道。當然，這就需要解決主體之間、數(shù)據(jù)之間的協(xié)同問題。二是促進各主體的合作，特別是發(fā)揮社會組織的作用。目前，在社會經(jīng)濟發(fā)展中，社會經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)力量仍以政府、社會組織為主，企業(yè)、市民等社會主體積極參與社會治理是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，也是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然規(guī)律。鼓勵人民群眾通過政府官方網(wǎng)站、電子郵箱等方式向政府治理提出意見和建議；構(gòu)建高效政企數(shù)字溝通渠道，推進政府與企業(yè)之間的協(xié)作，強化政企合作的方式，探研多種形式的政企合作路徑。在此基礎(chǔ)上，鼓勵數(shù)字化協(xié)作治理，積極吸收社會團體，建立服務(wù)義工協(xié)會、調(diào)停義工協(xié)會和應(yīng)急管理義工協(xié)會等社會團體。三是多措并舉，提升治理隊伍能力。積極舉辦各種數(shù)字能力教育培訓(xùn)，通過課堂、實踐教學(xué)等方式提高基層社會治理人才隊伍對數(shù)字應(yīng)用的熟悉程度以及維護開發(fā)能力。同時，在工作人員引進中，加大對數(shù)字化專業(yè)人才的引進力度，增加專業(yè)性人才隊伍，強化政府職能部門與高校、社會組織等主體的協(xié)同聯(lián)動，發(fā)揮他們在基層社會治理中的作用。

基于此，要實現(xiàn)數(shù)字技術(shù)與基層治理的充分融合，必須持續(xù)創(chuàng)新數(shù)字技術(shù)在基層治理中的運用，拓展應(yīng)用場景、重塑治理流程和結(jié)構(gòu)、完善保障機制，實現(xiàn)各社會治理主體的高效聯(lián)動，讓數(shù)據(jù)在各地區(qū)、各部門之間暢通無阻，打破人為因素導(dǎo)致的“數(shù)據(jù)壁壘”，促進基層治理數(shù)據(jù)的共享，提升服務(wù)社會的能力和水平，推動基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為中國之治提供支撐。

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［責(zé)任編輯：李仁杰］