鄉村生態振興背景下農村環境問題治理機制的結構性調整

［摘要］基于鄉村生態環境問題特征、鄉村這一特定“場域”特點及其承載的特殊公共利益訴求，鄉村生態環境問題治理目標是一個歷時性調整過程，其目標訴求不斷發生變化，整體上是從生存性治理目標到發展性治理目標的轉向。以此為基礎，鄉村生態環境治理機制需要進行結構性調整，具體地說，在治理主體上從分散主體到多元主體合作治理、治理方向上從碎片化到整體性治理、產業發展上從污染到綠色生態產業、治理方式上從污染治理為主到側重生態環境修復以及治理效能上從物性到注重個性化和精神性調整。

［關鍵詞］鄉村振興；鄉村生態振興；農村環境治理; 結構性調整

［中圖分類號］D422.6"［文獻標識碼］A"［文章編號］1003-7608（2024）05-0068-10

社會問題的治理機制取決于其問題的特征、本質和結構，取決于特定時間、空間下社會系統運行的目標訴求。農村的生態環境問題幾經整治，雖績效明顯，但仍然問題層出。農村環境問題治理，同樣需要探索其問題的特征、本質、結構和特定“場域”下社會系統的目標訴求。農村環境問題治理，需要充分考慮兩個核心要素：一是與城鎮相比，農村環境問題的特殊性究竟是什么、有什么明顯的特征？二是在“場域”的地理意義上，社會系統運行對農村有怎樣的目標訴求、農村環境需要治理什么、應當考慮哪些綜合性要素、是否純粹就是自然形態的恢復性治理？就第一個問題而言，很顯然，農村環境問題與城市環境問題在“環境問題”這一次元的層次上具有共性，但是在農村環境問題的結構中，有幾個問題需要引起高度重視：一是城市環境污染以點源性污染為主，而農村以面源性污染為主；二是在城鄉二元系統中，農村環境污染的很大權重是輸入性的污染轉移，即城市污染向農村轉移、轉嫁；三是農村的內生型污染主要是傳統的生活污染形態，但污染主要是由于缺乏公共產品和公共服務所致；四是在農村生態環境問題中，自然生態系統與人居關系之間的依賴性更直接、關聯性更強，人們具有強大的驅動力以修復自然生態系統。社會系統中鄉村有幾個“場域”特征需要引起高度重視：一是在社會關系結構上，農村是典型的熟人社會關系，這決定了在組織上需要考慮不同社會主體之間的互動性；二是在地緣關系上，農村具有典型的區域性和地方性；三是在生態環境的自然特征上，具有豐富的資源稟賦，蘊含巨大的經濟、社會和生態價值；四是在社會系統運行的目標結構中，農村是國家治理的重要方面，作為社會系統運行中特殊的“場域”對象和要素，承載了國家各種特殊政策的實施和運行，除了一般性的法律和政策，鄉村地區尤其是民族地區集合了扶貧成果鞏固、鄉村振興戰略、西部大開發戰略和國家生態安全等重大政策的實施。民族地區尤其是西部民族地區很多地方為“生態脆弱區、深度貧困區、生態貢獻區、革命老區”四區疊加。鄉村特殊的生態環境問題結構和特定的“場域”特征決定了其解決問題的目標定位和治理機制的完善轉向。尤其是鄉村振興戰略及其中的生態振興戰略，本身就是對歷史性鄉村環境問題治理失范的系統反思，必然對鄉村生態環境治理目標和治理機制進行形塑。本文正是立足于鄉村生態環境問題和“場域”問題的特殊性，結合鄉村地區自然性和社會性的特殊要求，考察鄉村環境治理目標和治理機制的實際需求。

一、鄉村生態振興下農村生態環境治理的目標轉向

（一）農村環境問題治理目標的歷時性調整

社會問題的形態決定了與之對應的制度要素，在制度要素中，制度目標決定了制度類型和結構形態。對農村生態環境問題的“建構”，決定了其治理的目標訴求。農村生態環境問題治理的目標訴求具有歷時性的調整進程。在不同階段，其具有不同的內涵、特征和內容。一些學者對我國農村環境問題治理的歷史進程進行了研究和考察。有的學者從歷史和全局的高度，綜合考慮農業、農村、生態環境變化和農民訴求等要素，將新中國農村生態環境治理的歷程劃分為次要地位階段、開始重視階段、逐步探索階段和全面推進階段，每個階段對應不同的環境問題和政策制度供給［1］。有的學者從環境問題表征和相應治理政策的角度出發，指出新中國成立以來農村環境治理歷經了政策空白、制度初創、領域開拓、全面加速和總體深化五個階段，每個階段具有不同的環境問題特征和因應之道［2］。這些歷史性的環境問題和治理機制，大體上形成了某種社會認知的共識。農村生態環境問題，從一個客觀事實，經過社會判斷，慢慢建構為一種社會問題，由一種社會問題，逐步建構為系統性的社會問題。自新中國成立至黨的十一屆三中全會，社會熱點聚焦于溫飽問題，農村的主要發展目標是提高糧食產量，農村生態環境問題難以得到應有的重視，治理目標和政策制度缺失未得到重視。黨的十一屆三中全會到21世紀初期，農村生態環境問題開始進入決策視野，但是基于城市發展和工業發展處于優先地位，環境治理集中于城市工業污染治理，農業農村被定位為城市和工業的基礎，鄉村環境問題雖然受到關注，并有一定的政策和制度供給，但是治理目標模糊、治理機制欠缺，政策強度明顯落后于城市地區和工業領域，制度績效并不明顯。從21世紀初到黨的十八大前期，農村環境問題系統性爆發，尤其是農業面源污染和重金屬污染十分嚴重，有效耕地面積銳減，農村農業污染問題已經危及農業生態系統平衡，此時，農村生態環境保護政策集合出臺，農村生態環境保護措施全面升級。黨的十八大以來，伴隨生態文明建設的全面鋪開、“兩山”理論的實踐展開、鄉村振興戰略的強力推進，“生產、生活、生態”在農村建設的各方面融合發展，農村環境治理從局部到綜合、由環境要素向環境系統整治轉型，鄉村地區逐步實現環境污染防治與生態保護并重、農業生態與農村環境保護并重，農村生態環境治理邁上新的臺階。

鄉村生態環境治理目標的歷史性調整，可以視為從生存性目標訴求到發展性目標訴求的轉變，從自然性問題治理到社會性問題治理目標訴求的轉變，從碎片化治理到整體性治理目標訴求的轉變。這種目標轉變的內在驅動力，是城鄉經濟發展不平衡的勢能，是環境實質性公平內在張力的拓展，是鄉村區域性發展權利的擴張。人人擁有基本的人權和自由，自由涵蓋社會生活的各個方面，包括經濟、政治、文化和社會發展等。基本生存得到保障之后，人們必然追求發展的權利。對于弱者而言，發展權是一種縮小其與社會強者之間差距的權利，個體和組織據此尋求發展機會，享受發展利益。

（二）鄉村生態振興對生態環境治理的具體要求

鄉村生態環境治理目標歷史性調整進程中，實施鄉村振興戰略對此影響最大。根據中央文件精神，鄉村振興是“五位一體”全面振興的系統工程，包括產業振興、人才振興、文化振興、生態振興和組織振興，總目標是農業農村現代化，總方針是堅持農業農村優先發展，總要求是產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕，制度保障是建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系。

習近平強調，“讓良好生態成為鄉村振興支撐點”，表明了生態振興在五大振興中的位置和作用。“生態宜居”目標訴求是生態振興的支撐點和關鍵點，是鄉村振興的邏輯起點和歸宿點。從鄉村環境問題治理和鄉村生態振興的關系看，鄉村生態振興“生態宜居”目標訴求，就是鄉村環境問題治理追求的目標和效果，或者說，“鄉村生態振興”是鄉村環境治理的最終目標。由此，需要明確和理解鄉村生態振興對鄉村環境治理提出的目標調整訴求。

一是鄉村環境問題治理，是系統性治理而不是碎片化治理。鄉村生態振興不是純粹的自然環境改善，而是生產、生活、生態三個方面的“三生”融合，其聚焦點并非自然生態環境本身，而是關注農村生態系統健康、農業資源高效利用、農業環境污染治理、居住環境改善等多元目標訴求。因此，其治理機制必須具備系統性和整體性，以構建主體多元、制度集群、方法多樣的綜合性治理體系。

二是鄉村環境問題治理，需要結合綠色產業發展。鄉村振興的“生態宜居”，是高階位的生態宜居，是“生活富裕”下的生態宜居。為此，鄉村生態振興必須考慮產業振興的問題，鄉村環境治理不僅應當考慮環境改善的技術性問題，還需要考慮經濟獲益的發展性問題，要摒棄污染型產業、嚴格規制污染向農村轉移、發展綠色農業體系。在西部大開發、扶貧成果鞏固和生態安全政策訴求下，對生態振興和產業振興有著更為具體的要求。因此，需要發展生態產業，創新生態產品價值實現機制，包括探索生態振興鞏固、拓展脫貧攻堅成果、構建鄉村綠色振興等。宜農則農、宜林則林、宜牧則牧……將資源優勢有效轉化為產業經濟優勢，將綠水青山妥善轉變為金山銀山。

三是鄉村環境問題治理，需要尊重個性發展的權利訴求。鄉村生態振興的“生態宜居”目標訴求，除了青山綠水的物理性要求，還有舒適安逸的個體精神性要求。這種個體精神性要求的內在支撐是人情世故、風俗習慣、非物質文化遺產等集體記憶。這也是個體性發展權的精神展開。鄉村振興需要融合文化振興。鄉村振興中的生態環境治理不只是恢復青山綠水的生態之美，更是重塑山水村落一體、田園牧歌交融的人文盛景，這也是“宜居”的題中應有之義。自然與人文各美其美、美美與共，正如習近平所說的，“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁”。為此，在鄉村環境治理的目標訴求中，需要納入精神性、人文性的評價要素。

二、治理主體調整：從分散治理主體到多元主體合作治理

（一）以地方政府為主導的多元主體合作治理要求

社會結構決定了社會治理的方式。長久以來，我國鄉村治理帶有濃厚的自治性和封閉性特征，鄉村振興缺乏外部合力。在外部自然環境和社會環境持續變遷、外部政策不斷輸入的歷史進程中，鄉村的封閉性和自治性難以可持續發展。

隨著經濟深入發展，通過全國統一的大市場運行和經濟產業的鏈條傳遞，環境問題正在向鄉村轉移和輸送。例如，市場統一化和物流業的發展增強了鄉村與外部市場的關聯度，農村網購物品增多，由物流包裝引發的固體垃圾污染問題愈發嚴重。同時，不少鄉鎮的產業發展帶來了嚴重的污染問題。基于資本、技術和人員的約束，農村很難自發地形成一種有效的環境問題治理主體機制，相反，農村松散型、碎片化的治理模式和機制，有時候恰恰成為環境問題的根源。

鄉村生態環境問題治理，實際上與城市生態環境問題治理具有相同的路徑依賴，即寄托于政府公共權力的有效干預。以政府為核心，通過行政權力體系層層傳導政治壓力，上級部門給政策、下級部門管執行，根據不同時期的治理目標確定治理措施。但這種治理模式是以政治話語體系和政績考核體系為依托的，環境治理目標與地方政府政績目標可能存在偏離；同時，地方政府部門之間缺乏有效的協調與溝通機制，各個部門、機構之間的權責劃分不明。溝通機制不通暢，極有可能導致行政機關在農村生態環境治理中各行其是、各自為政，甚至相互推諉；加以地方政府欠缺對環境問題的認知理性和技術理性，環境治理的績效不明顯。實際上，在環境治理機制的選擇中，多元主體協同治理已是社會共識，只是依據不同的場域、階段和治理目標，具有不同的類型和方式。農村環境問題治理也需要構建多元主體協同治理的有效機制，堅持多元主體互動，政府、市場、社會組織、公眾等各個利益相關者相互配合，發揮各自的認知、技術、資金或組織優勢，運用整體性合力解決鄉村環境問題治理，避免治理碎片化。

（二）多元主體合作治理機制構造

構建以政府引導為主的多元主體治理結構，就要通過重新認知地方政府、社會組織、企業和村民個人等主體的利益訴求，制定相互認可的規則和制度要素，建立相互信任、相互協作、相互配合、相互支持的協同機制。畢竟，社會合作要經歷不同主體之間由承認、信任到共識的過程，共識是集體行動的基礎依據。具體可以從以下幾個方面展開。

一是識別和確立不同主體的利益訴求，明確利益互享機制。利益互享機制存在兩種構建方案：一種是完全給予利益分配主體約定的自由，依靠市場的自我調節影響利益分配的結果；另一種是引入外部管制，即政府參與構建利益分配制度［3］。由于市場調節存在自發性、盲目性、滯后性的弊端，各方主體追逐利益的限度不可控，可能因過度逐利導致社會失范。更為有效的是，在鄉村環境治理中采用公共規制的方法，固化利益分享機制，設定禁止性和限制性的義務，引導分配方案的溝通、協商、確定，保證不同主體參與的信心和可預期性。利益互享機制的設置，要根據利益主體之間存在的差異，在互惠互利的原則上公平分配利益，注重多方因素和發展條件，區別平均分配主義，協調滿足多方利益訴求。

二是政府主導，明確多元主體責任。強化縣級黨委和政府的主體責任，通過立法或者政策文件明確主要責任部門、職責范圍和執法權限。在此基礎上，分別明確政府部門、社會機構、市場主體、村集體組織、村民各方主體的權利、義務和責任。例如，建立有制度、有標準、有隊伍、有經費、有督查的農村人居環境管護長效機制。在管理主體上健全縣、鎮、村、組四級主體責任體系，建立全面考核評價監督制度，嚴格落實主體責任，通過綜合運用經濟處罰、責任追究和年度考核評優等，將鄉村生態振興工作成效納入績效考核指標體系。

三是協同社會主體，整合社會資源。構建地方政府引導社會多元主體高度參與鄉村生態振興的激勵機制。例如，針對鄉村生態振興資金不足的問題，可以強化落實政府主導、集體補充、村民參與、社會支持的資金投入機制，以項目為載體，發揮基金產業的杠桿引導功能，創設規范的利益分享機制，引導社會資本投入。又如，在環境治理的重大問題上，地方政府引導村集體經濟組織，規范用活村級公益事業“一事一議”的財政獎補政策，有效匯聚社會投資資金，形成財政支持、社會積極參與的多元投入機制。

（三）體現鄉村主體的話語權

在多元主體協同治理的結構中，基于場域中“在場”的主體特性，應當突出鄉村生態振興中村自治組織和村民的主體責任，構建村民主動參與、廣泛參與和深度參與的激勵機制。

一是在重大問題決策上維護鄉村主體的知情權和參與權。前述分析表明，鄉村環境治理比城市更為復雜之處在于其承載了國家多元的宏觀政策，如精準扶貧、西部大開發、鄉村振興和生態安全，這是實現國家政治利益的訴求，通過權力體系層層傳導壓力。一般而言，國家宏觀政策目標訴求與鄉村環境治理目標訴求并無內在沖突。但是，基于地方GDP經濟訴求和宏觀政策實施的政績壓力，地方政府或者相關部門在考量效率因素和考評標準時，相關做法不一定符合鄉村主體的利益訴求。以土地綜合整治為例，優化土地空間、整合土地功能、突出青山綠水等都符合政策本意，但是大搞人工景觀或者破壞具有文化傳承載體的自然風貌，就不符合鄉村主體的利益訴求，是以政績為導向的政策實施。因此，在規劃鄉村生態振興、推進重大和重點項目、構建鄉村環境治理機制時，要多追問這與村民的利益訴求是否一致。農民是鄉村振興的行動主體和最終受益主體，作為“場域”的直接關聯對象，他們最了解自身的優勢和需求，應當構建信息交流和反饋機制，充分聽取農民的利益訴求，確保規劃和項目符合農民意愿。同時，也使他們更清楚自身在發展中的角色定位，增強主體的責任意識。

二是充分釋放鄉村自我調整、自我治理的制度效能。例如，在重點垃圾污染源頭治理方面，釋放村集體組織自治的機制效能，引導村民做好農村生活垃圾源頭減量化。通過規范村規民約，明確村民的主體責任；通過將環境衛生整治與管護寫入村規民約，落實村民主體參與“門前三包”、定期大掃除、清潔家庭評比等行動，塑造凸顯村民自我意識、主體意識的場域；通過運用符合地方民族風情和習慣的方式，提高村民的環境衛生意識和公共道德意識。在垃圾無害化處理上，村集體組織要注重引導、交流和示范，鼓勵村民將部分垃圾漚肥再次還田。瓜果皮、剩飯剩菜等易腐垃圾是城市垃圾治理中的復雜難題，恰恰是鄉村循環經濟的重要元素。

三、治理方向調整：從碎片化治理到整體性治理

（一）整體性治理的要求

我國農村環境污染通常被歸納為點源和面源疊加、外源和內源疊加的狀態。相比城市而言，農村面源型污染和外源型污染尤為嚴重。面源型污染表現在農藥化肥、牲畜養殖、生活垃圾、生活污水等方面，外源型污染主要體現為鄉鎮因經濟發展承接的城市產業污染轉移。這些造成農村環境問題的主要因素，導致了農村生態環境治理的復雜性。

關于治理機制，當前，農村人居環境整治在主體、目標、內容和過程上逐漸陷入碎片化的困境，并在價值取向、整治原則、行動方式、結構功能等方面與環境治理現代化要求表現出悖反性，使得農村人居環境整治陷入“就事論事”“治標不治本”的境地，缺乏應對農村人居環境問題的長效機制［4］。從治理理論角度觀察這一現象，這是治理主體結構的“碎片化”和治理過程的“碎片化”。在“中國鄉村”場景下，農村經濟組織和農民主體缺位，主要依靠地方政府的規制實現環境治理。換言之，中國農村生態環境治理的效果壓力，轉換為地方政府的政治績效壓力和動力。這與我國的環境風險治理主要依靠環境風險行政規制的制度邏輯一脈相承。即便如此，碎片化狀態也難以應對環境風險。環境風險行政規制也是呈碎片化的狀態，整體體現為在理念、制度、機構和過程上的斷裂［5］。

生態環境問題及其治理機制的整體性、系統性和協同性，具有理論認知上的共識。“人與自然是生命共同體”“山水林田湖草沙是生命共同體”等人與自然關系的認知是社會共識。碎片化的環境治理，不能滿足鄉村振興的整體性目標訴求，也不具備制度的可持續性。基于對生態環境整體性的認知，以及對當代環境治理機制轉型的認知，鄉村生態振興下的生態環境治理必須考慮整體性、協同性、區域性要素，避免相關規范和制度供給的碎片化和隨意性。為此，應當在整體性上將鄉村振興需要與國家“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局有機結合，將鄉村生態振興需要與產業、人才、文化、組織振興有機結合；統籌不同時間、空間、要素、格局，統籌規劃生態系統；推進山水林田湖草沙系統全面治理，注重環境損害的系統性修復和生態補償。在協同性上，需要探索健全城鄉融合的協同發展機制，在突出村民主體自治的基礎上，構建政府引導和社會參與的多元主體協同機制，克服政府規制碎片化帶來的問題。在區域性上，鄉村生態振興要結合地方性政治、社會文化、地理區域、自然稟賦等特殊資本，因地制宜確定任務目標、構造合理模式、分步分類實施，體現地方性特征，結合生態區域的自然稟賦和經濟社會發展狀況，為不同生態系統選擇不同的修復或者治理方案。

（二）整體性治理的關鍵要素：鄉村規劃

鄉村生態振興目標的實現具有多層次、多面向的特性，需要考慮經濟與生態并進、城市和鄉村統籌、污染治理和生態修復并重，需要在整體性層次解決問題。經過實證調研發現，各地鄉村振興多集中在一些具體的、績效容易突出的治理領域。這些領域的問題治理固然重要，但是無法保證鄉村生態振興多層次目標訴求的實現，無法解決鄉村振興過程中因碎片化和隨意性帶來的問題。而科學合理的鄉村規劃可以解決全局性、系統性的問題。為此，在鄉村生態振興上要秉承“無規劃不建設、無設計不施工”的理念，突出鄉村規劃的先導性和基礎性作用，高起點、高標準、高質量地開展縣域村莊布局規劃、整治規劃，全面系統地解決鄉村環境問題、生態環境修復和生態宜居要素推進等。

具體而言，鄉村規劃要突出科學性、合理性和地方性。一是注重不同規劃之間的銜接，如鄉村振興規劃、生態振興規劃要與土地空間規劃、流域保護規劃、環境保護規劃等有效銜接，推進多規合一，避免城鄉環境規劃之間的沖突和分離。二是突出區域性和地方性訴求，如民族地區的鄉村規劃要在專章中布局生態規劃，突出其生態資源、文化資源和社會資源的特征和優勢，突出扶貧成果鞏固的融合經濟及其與生態有機結合的新機制。民族地區鄉村生態振興可以結合當地豐富的自然資源稟賦，促進發展高度融合的旅游業，政府可以科學合理地規劃一批符合國家、省級、市級標準的生態村、生態鄉鎮，深入挖掘鄉村生活內涵和傳統非物質文化，規劃傳統村落和歷史文化名村的保護機制。三是根據“命運共同體”理念，條件成熟時嘗試跨區域規劃。以新村莊布點規劃為總框架，優化村域土地的空間格局，統籌推進鄉村建設，整治零星散亂的撤并村莊點，優化土地空間，實現村莊人居集聚、產業資源整合。打破行政村界的限制，以國土資源的適宜性為依據，合理調整土地利用的結構與布局，以生態格局為目標展開優化。四是突出整體性土地綜合整治，帶動生態環境治理。以編制國土空間規劃為指引，強化“多規融合”，合理配置鄉村環境土地整治區域內生態治理、農業發展、村莊布點、道路和水利專項等各項規劃的銜接。通過村莊規劃統籌謀劃產業發展、基礎設施、公共服務、資源能源、生態環境保護等主要布局，著重挖掘富有特色的自然與人文景觀并結合實際需求劃定保護區。根據不同的自然資源和社會資本條件，統籌安排因地制宜的“修山、護水、增綠、擴濕、整地”生態修復工程項目。

四、產業發展調整：從污染型產業到綠色產業發展

（一）鄉村生態振興與產業振興的協同

“生態宜居”的內涵并非簡單地回歸自然、回歸傳統，而是社會發展進程中更高層次的鄉村環境定位，是融合了人對精神要素和物質要素訴求的“宜居”狀態。換言之，“生態宜居”隱含著相對物質富足的前提，包含著“生活富裕”的要求。因此，在鄉村振興中，生態振興包含經濟發展、產業振興的邏輯。鄉村地區的很多問題，包括環境保護問題，很大程度上可以歸因于城鄉二元分離結構下鄉村經濟發展的不平衡。這種不平衡性體現在內外兩個方面。一是區域內部城鄉發展不平衡長期存在。鄉村經濟發展仍以傳統農業為主，第二、第三產業發展起步緩慢。農業中一般以種植業為主，養殖業為輔。二是分屬不同區域的鄉村之間經濟發展不平衡。城市以及資源富集、地形平坦、交通便利的鄉村擁有更多的發展機會，開拓程度更高，政策重點扶持地區的鄉村經濟增長速度更快。這是環境資源、歷史基礎、城鄉布局和發展戰略等各種復雜因素長期相互作用的結果。尤其是大部分少數民族鄉村地處偏遠，當地經濟發展的瓶頸突出表現在農村地區整體性的經濟發展不平衡。

伴隨著社會結構、產業結構和經濟發展的轉型，鄉村尤其是民族地區的鄉村，在國家宏觀層面有著較為特殊的現代化經濟發展的政策性訴求。“綠水青山都是金山銀山”的環境保護要求、發展理念和發展模式，對這些地區的環境保護和自然資源開發構成了宏觀約束，即經濟發展面臨更為嚴格的生態環境保護要求。同時，鄉村地區尤其是民族地區是國家在“后扶貧時代”鞏固拓展脫貧攻堅成果的重要地域，是鄉村振興政策推進的重要地帶。鞏固扶貧成果與推進鄉村振興，都需要以經濟發展作為力量支撐，因此，鄉村地區對經濟發展的整體性訴求更為迫切，對通過產業布局、產業結構調整和產業形態轉變來提升地區發展水平的訴求更為強烈。

然而，鄉村經濟發展進程中存在普遍的、嚴重的污染型產業發展形態。由于區域性的先天劣勢和歷史性的城鄉二元分離，鄉村地區的經濟政策支持后天不足，緩慢的發展速度使得當地產業難以契入更多的現代科技元素，形成內資難以生成、外資引力不足的局面，經濟元素在低水平、低效益的層次不斷循環。在提升經濟的政績驅動力之下，鄉村地區的發展勢態良好，但是仍舊憂患重重。一是城市污染轉移問題。伴隨我國經濟的結構性調整和發展方式的轉變，在城市環境成本加大和環境管制力度加大的雙重壓力下，城市的產業污染逐步向農村轉移，農村生態環境污染風險隨之加劇。這種污染轉移可能是技術性轉移，也可能是設備轉移，但更多的是產業性轉移。產業污染向農村轉移不僅威脅農村地區的飲水安全和水環境保護，還會引發大量的土壤污染，尤其是耕地污染，進而影響糧食安全。二是綠色農業發展問題。農業一直是鄉鎮地方經濟發展的產業支撐。農業發展產生的污染問題，尤其是農業的面源型污染，是我國農村環境治理的重大問題。2018年中央一號文件也再次強調，鄉村振興推動產業興旺的同時，要加快構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系。推動農村各類產業的融合發展，因地制宜全面開發農業資源，大力推進農業供給側結構性改革；注重生態環境的開發與保護，推進綠色農業可持續發展。在防控技術、防控政策、防治組織模式和治理機制上，不斷提供政策支持和制度供給。2015年以來，國家相關部委密集出臺了《關于打好農業面源污染防治攻堅戰的實施意見》《農業農村污染治理攻堅戰行動計劃》《重點流域農業面源污染綜合治理示范工程建設規劃（2016—2020年）》等一系列規劃和文件，堅持把綠色發展擺上突出位置，加快轉變農業發展方式，全面加強農業面源污染防治和推進農業綠色產業發展。但是，長期以來我國農業發展形成的路徑依賴，很難在短時間內大幅度改變。我國農業生產對化肥、農藥等投入品依賴度較高，由此造成的農業面源型污染具有分散性、不確定性、滯后性等特點，治理和監管農業污染的難度很大。

（二）生態產業化的具體展開

為了減緩經濟發展和生態保護之間的深層沖突，實現鄉村生態振興和產業振興的協同，需要充分考慮鄉村的“場域”優勢，“量體裁衣”，確定經濟發展和產業振興的路徑和機制。而鄉村豐富的自然資源稟賦、固有的綠色農業特性、濃厚的傳統文化沉淀是產業振興的新邏輯點，而產業振興和生態振興的契合點就是生態產業化。生態產業化的關注點，簡單而言，是以生態資源為內容的產業開發與拓展。“綠水青山就是金山銀山，改善生態環境就是發展生產力。良好生態本身蘊含著無窮的經濟價值，能夠源源不斷創造綜合效益，實現經濟社會可持續發展”［6］。生態產業化是實現“綠水青山”到“金山銀山”的生態資源價值變現過程，核心在于盤活生態價值，釋放自然資源中隱含的經濟功能，實質是生態工程在各產業中的應用，平衡人類社會和自然生態的利益訴求。從鄉村發展的進程看，以產業的經濟密度滿足村民的經濟富裕和生態宜居，合理的路徑選擇就是生態產業化。

生態產業化是鄉村產業振興和生態振興的平衡之道，是傳統環境問題治理機制的轉型，政策導向原則上杜絕城市的工業發展與環境規制模式，通過產業政策和制度供給引導富有生態內涵的經濟發展模式，通過出臺扶持政策和差異化政策，持續把“生態+”理念融入產業發展，充分釋放鄉村的自然資源稟賦和傳統文化內涵，發展與生態環境保護緊密結合、市場相對穩定的特色產業，多措并舉發揮生態產品價值，切實將生態優勢轉變為經濟優勢。發展生態涵養、休閑觀光、文化體驗、健康養老等鄉村綠色經濟產業。在綠色農業方面，提升相關產業的經濟密度，著力發展有機農業、園藝農業和生態農業旅游，將傳統農業向高附加值、高效益的生態農業、觀光農業和消費農業轉變。由此，鄉村地區的經濟支柱從傳統農業向現代工業、服務業拓展，促使資源之間的連接和整合產生更高的價值，最終形成完整的區域經濟發展鏈條。

五、治理方式調整：從污染治理為主到側重生態環境修復

（一）生態環境修復與鄉村生態振興的互饋關系

從環境保護的理念和目標出發，污染治理只是調整生態系統失衡的癥狀。生態環境保護的最終目的是恢復自然環境系統的生態功能。在鄉村振興過程中，污染治理固然重要，但是生態環境的修復更能體現農村環境問題治理的內在訴求，主要包含兩個層次。一是“生態宜居”訴求的具體展開。在人與自然命運共同體的理念之中，自然環境的舒適性是生態宜居的直接要素，是鄉村生態振興質量評價的重要指標。二是生態振興和產業振興關系的互動展開。通過生態環境修復，增強鄉村自然區域內水、土地、森林等資源的生態價值和經濟價值，可以實現區域自然資源優勢向自然資產優勢的轉化，為產業振興奠定基礎，尤其是為生態產業化奠定根基。三是生態振興和文化振興關系的互動展開。在生態環境修復中，通過完善鄉村基礎設施、改善生態環境質量、提升鄉村風貌，中華優秀傳統文化尤其是非物質文化遺產具有了自然載體，為文化振興奠定基礎。

從根本上講，鄉村生態環境修復是對城鄉二元分離發展不平衡的反哺，是實現深層次社會公平的體現。中國鄉村在歷史發展過程中，為城市發展和工業發展貢獻了自然資源要素，長期的開發利用和粗放式農業發展，導致鄉村自然資源枯竭、環境污染、生態毀壞。鄉村地區生態環境的開發與保護，在“資源開發利用—污染和破壞—癥狀治理”的模式上輪回。從表面看，這是一個賣方和買方的利益互換過程，實際上，基于國家歷史性局部發展的需要，鄉村的自然要素，尤其是土地、礦產資源，受到高度的用途管制，雙方的利益互換不是市場層面的交換。在這個癥結反復的過程中，鄉村地區沒有真正從市場的產業鏈中獲得足夠的經濟利益，也缺乏環境治理的資金和能力，不少地區的生態惡化后果已超過自然資源開發利用帶來的經濟效益，自然資源稟賦豐富的地區（尤其是西部地區、少數民族地區），鄉村經濟并未因此獲得增長的充分動力，甚至成為當地經濟發展的限制和阻礙。

（二）鄉村生態環境修復的目標和機制

鄉村生態振興過程中，需要貫徹落實習近平生態文明思想，按照整體保護、系統修復、綜合治理的理念，借助國家政策和制度供給，通過目前的全域土地綜合整治和山水林田湖草沙全要素綜合一體化的生態修復方式，解決鄉村生態環境治理的問題。

自然資源部于2019年發布《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》，指出農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復是全域土地綜合整治的三大主體內容。2020年，中央一號文件強調“開展全域土地綜合整治與生態修復試點，優化農村生產、生活、生態空間布局”，統籌全域生產、生活、生態空間，統籌山水林田湖草沙系統治理，優化國土空間開發格局，激發鄉村振興活力，釋放鄉村振興潛能。我國的鄉村生態環境修復在“全域土地綜合整治”的政策和制度語境下展開，在修復的目標、路徑依賴和具體機制上，本文認為需要把握以下幾個核心要素。

一是修復目標以“生態宜居”為內涵。鄉村生態環境修復，是對自然生態系統的修復，不是創造自然生態系統。其目的是通過一定期限的國土空間生態修復（國土空間生態修復指為實現國土空間格局優化、生態系統健康穩定和生態功能提升的目標，按照山水林田湖草沙是一個生命共同體的原理，對生態系統嚴重受損退化、生態功能失調和生態產品供給能力下降的國土空間生態系統進行生態恢復、生態整治、生態重建、生態康復的過程和活動［7］），讓鄉村自然生態系統逐漸演化成一個自衍生、自調節和自組織的生態環境系統，達到人與自然、生態要素之間的良性協作與循環，強化鄉村地區的自然生態平衡，提高生態系統的產品價值。在生態宜居的目標訴求下，這種修復是自然的、順應資源稟賦特征的。當前主要是通過政府公共工程推進實際修復，應當高度警惕修復工程中僅僅追求示范效應，如不顧當地實際的生態環境損害狀況和生態振興建設目標，盲目追求景觀化、休閑化、人造化，或者借助政策便車不合理、不科學地大力發展旅游休閑度假區等。

二是修復方式和機制的選擇注重自然修復。基于生態環境損害和自然資源、景觀毀損的緊迫性，人工修復是必然選擇的重要修復途徑。但是，生態系統和自然環境本就具有自我修復的可持續循環功能。自然修復應為我國生態修復的主要模式，并注重相關措施保障［8］。本著對自然最少干預的原則和嚴格因地制宜的原則，對于部分非核心、不具有修復緊迫性的區域，原則上實施自然修復，注重地方性、區域性自然環境風貌特征的完整保留，注重生態環境修復機制的科學性與合理性，避免將生態恢復等同于綠化。生態環境修復不僅是山林河海等環境要素的再現，更要追求生態系統功能和結構的恢復。

三是注重優化人工修復的考核標準。由于我國鄉村的生態環境修復是在“全域土地綜合整治” “國土空間優化”的語境下展開的，因此實際修復往往伴隨著土地修復、土地整治和土地管理，尤其是在建設用地供給緊張的情況下，鄉村土地上的修復活動成為各種利益訴求的沖突場域。要用制度防范地方政府違背生態環境修復的目標，以此追求政績和復墾置換建設用地指標的行為。根據目前政策規定，閑散用地、荒蕪用地等建設用地必須復墾為耕地才能作為掛鉤周轉指標用于城市建設。一些地方政府為取得更多的城市建設用地指標來獲取更多的城市發展空間，可能偏離土地修復目標，甚至不顧成本進行盲目復墾，許多并不適合耕作的土地也強行復墾。這既浪費復墾資金，導致耕地質量差、產量低，還可能導致二次拋荒。長遠而言，要構建全面的政府生態修復責任體系［9］。為了緩和這種利益沖突，可以修正績效考核標準，如采用自然資源核算體系，將復墾為園地、草地、林地或魚塘的地塊，按一定的系數折算為耕地，既保證了因地制宜的修復效果，充分釋放土地生態系統的服務價值，又能一定程度滿足地方建設用地指標的利益訴求，給予地方政府充分的行為激勵，使得其行為模式不偏離“生態宜居”的目標訴求，引導其投入更多項目資金和行政資源開展鄉村生態環境治理。

六、治理效能調整：從 “物性”標準到個性化精神性考量

（一）生態振興中“生態宜居”的個性化和精神性內涵闡釋

人是自然性、社會性和精神性的集合體，人的社會性和精神性，實際上也是自然性的延伸，是自然系統在人身上的演化。人具有某種居于自然環境的精神訴求，并形成某種人格利益，這已經成為一種學術共識。在學術理論上，環境人格權是一個爭論不休的術語和話題，環境人格權能否進入法律系統、如何進入法律系統進行救濟，目前未有定論，但基于自然環境，個體具有某種人格性、精神性的利益，這是不可否認的。在人與自然的互動關系中，進化出了某種文明形態，這種文明的內涵中必然固化了人對自然的精神訴求，也固化了自然系統作用于這個群體的痕跡，成為集體意識并作為文化世代傳承。其具體表現形態為具有生態環境元素內涵的非物質文化遺產、地方習慣和風俗、特色民族村寨等。

鄉村振興是消弭長期存在的城鄉二元分離結構的目標和路徑，解決城鄉經濟發展不平衡的問題，進而解決由之引發的系列社會問題。因此，鄉村振興具有某種“統合”城鄉一體化的功能。這恰恰可能是隱含的問題所在。社會整合思維本身所具有的根本性缺陷無法徹底消弭，譬如，過于關注整體而忽視個體，過于強調秩序而忽視自由，過于迷戀社會結構的約束力而無視社會行動主體的能動性，過于注重集體意識的獲得感而忽視個體的存在感。對實踐中的產業發展而言，即使不考慮精神性要素，同質化的鄉村產業振興模式也會造成地區間的產業重復與內部競爭等問題。然而，城市和鄉村是兩個不同的場域，城市具有高度的同質性，而鄉村具有很大的異質性。在經濟基礎、自然資源稟賦、文化根基、風俗習慣等方面，不同鄉村之間的差距很大。尤其是西部少數民族地區，具有非常個性化的特征，同時，作為國家生態安全的南方屏障，既承載了國家諸多特殊的宏觀政策執行，又有明顯個性化的地方性和區域性訴求。鄉村生態振興中需要以文化振興為約束，或者說，所謂“生態宜居”的“宜居”標準，隱含了尊重個體特性、獨立性等非集體普適性的要素，不以城市的標準對鄉村要素進行格式化。如此視之，生態振興中包含了文化振興的人文特色恢復，一個地方的自然環境促生了相對應的文化，自然遺產催生了相一致的文化遺產，形成生物多樣性與文化多樣性同步進化、協調發展的局面。生態振興的“生態宜居”融合了傳統和現代、城市和鄉村的要素和文化，結合了工業文明和農業文明的優勢和聯系，是一種新文明形態下的優化生活。

（二）生態振興地方性與區域性自然資源和文化資源的融入

鄉村生態振興“生態宜居”的個性化和精神性內涵，在具體環境問題治理上不僅要有物質性效能追求，還要融入區域性特征、地方性知識和結合地方社會資本狀態。換言之，在鄉村生態振興進程中，充分尊重各個鄉村的自然資源和文化資源特殊性，通過具體政策和制度供給提供相應的激勵機制，包括區域性自然資源的開發利用和地方性文化資源的開發利用。

區域性自然資源的開發利用領域，重在通過政策和制度工具釋放自然資源的生態價值和美學價值，讓鄉村自然資源不僅僅是“綠水青山”，還是“綠水青山”中承載了環境精神利益的內在要求，滿足“生態宜居”自然意義的“舒適”和“美麗”。例如，通過科學合理規劃和生態資源整合，在保留生態系統原貌情況下，發展生態旅游，把生態資源轉化為經濟資源。地方政府通過政策和資金支持建設示范性的鄉村旅游項目，發展休閑度假、健康養生、生態觀光和民俗文化等鄉村特色旅游。又如，地方政府通過政策和資金、制定評價標準因地制宜支持建設綠色村莊，在考核標準中體現綠色環境、綠色建筑、清潔生產、低碳生活指標要求。

地方性文化資源的開發利用領域，重在通過政策和制度工具在鄉村生態振興的各環節要素中融入地方性風情、風俗習慣、非物質文化傳統等地方性知識，生態價值和文化價值高度融合，強化“生態宜居”精神和文化內涵。在文化生態區域上，需要從傳統空間、新建空間和網絡空間進行規范［10］。需要加強挖掘傳統技藝和文化傳承的激勵，注重從村莊規劃、空間布局、民居建筑設計等方面進行有效規制。例如，村莊規劃和建筑設計上要符合鄉土風情、鄉土特色、傳統特色村落保護、建筑與環境自然融合等要求，在宅基地管理和審批上要求民居建筑要突出民俗風格、歷史傳承和地域特色，加大對有歷史意蘊、文化傳承的歷史建筑、傳統村落民居和歷史文化名村保護。

七、結語

鄉村環境問題治理是國家環境問題治理的重要領域和關鍵環節。因為經濟、歷史、政治等原因，農村環境問題長期未能得到高度重視和應有關注，鄉村生態振興是農村環境問題治理的拐點，直接影響了治理的目標轉向，以“生態宜居”為目標訴求，倡議“既要綠水青山，又要金山銀山”。農村環境問題治理不能遵循以往“治標不治本”的碎片化模式，應當根據實踐需求構建科學、合理的機制體制。通過觀察我國目前鄉村生態環境治理的歷時性目標轉向，分析鄉村振興對鄉村環境治理提出的目標要求，農村環境問題治理必須進行結構性調整，包括治理主體、治理方向、產業發展、治理方式和治理效能等多元要素。這些要素并不能統攝農村環境問題治理的復雜關系，但是其形成了農村環境問題治理機制的基本結構，也是當前鄉村生態振興的重點領域和績效追求。

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［6］習近平在2019年中國北京世界園藝博覽會開幕式上的講話（全文）.http：//www.gov.cn/xinwen/2019-04/28/content_5387249.htm.

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［8］李摯萍，楊雷.“自然恢復為主”的規范內涵與法律實施機制［J］.吉首大學學報（社會科學版），2023（1）：33-43.

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［10］林繼富.“空間賦能”：融入鄉村振興的文化生態保護區建設［J］.西北民族研究，2021（4）：103-105.

［責任編輯：趙瞳］