城市全面數字化轉型的動因、挑戰與適應性變革

城市是新一輪科技革命與產業變革的誕生地和實踐場，也是技術創新的重要策源地。近年來，隨著數字技術的發展，政府加快了城市數字化轉型落地，以此為破解城市治理難題提供新思路和新方法。盡管國外與國內學者并沒有統一的關于城市數字化轉型的概念界定，但基本上達成了一個共識，即城市是最能發揮數字技術和數字經濟價值的場域，城市數字化轉型是在智能城市、智慧城市發展基礎上的迭代更新和漸進發展，是數字化轉型與城市治理創新的結合點。黨的十八大以來，習近平總書記圍繞網絡強國戰略、大數據戰略、數字經濟發展、數字政府建設、數字化改革等提出了一系列戰略性、前瞻性、創造性的重要論述，為推進政府治理體系和治理能力現代化、提升城市治理水平指明了方向。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出，加快數字化發展，建設數字中國，加快建設數字經濟、數字社會、數字政府，以數字化轉型整體驅動生產方式、生活方式和治理方式變革。目前，上海市、深圳市、杭州市等城市數字化轉型積累了較為豐富的實踐經驗，“放管服、最多跑一次、一網通辦、一網統管”等轉型模式正在進一步服務于民眾的多元化需求，轉型范圍也由局部單點創新、系統縱橫分割狀態延伸至覆蓋技術、經濟、政治和社會各個領域的城市整體。本文主要以城市全面數字化轉型動因和現實困境為出發點，探討新時期實現城市全面數字化轉型的適應性變革策略，以期為數字城市治理效能的提升提供理論參考和實踐指導。

一、城市全面數字化轉型的動因分析

城市全面數字化轉型既是適應信息技術進步和產業變革的歷史必然，也是推動城市永續發展的內生邏輯，可以從環境、技術、制度等維度來系統解讀城市全面數字化轉型動因。

（一）環境動因：經濟發展和社會變革需求的推動

城市全面數字化轉型符合國內外發展環境的判斷與發展階段的需求。自1986年德國社會學家烏爾里希·貝克提出“全球進入風險社會”的警示至今30多年來，全球城鎮化進程加速，大國博弈、地緣沖突加劇，國際關系格局和國際秩序發生重大變化。據聯合國人居署發布的《2022年世界城市報告》指出，全球通脹壓力嚴峻、氣候異常、疫情大流行、地方武裝沖突加劇等不穩定、不安全因素不斷涌現，城市之間發展的不均衡性和脆弱性凸顯。我國城鎮化進程盡管推進迅速，但城鎮化發展環境面臨巨大變化：國際形勢錯綜復雜，國內城市之間競爭激烈，相對落后地區陷入低水平發展“陷阱”及相對領先地區陷入“城市病”，加劇了區域發展不平衡問題；被城鎮化、半城鎮化現象凸顯，戶籍制度等“深水區”的改革尚未實現較大突破；公共服務供給和社會保障不足，城市社會面臨老齡化和低生育率的雙重挑戰。與此同時，隨著經濟水平的提升，人民對物質和精神的需求呈現多樣化、差異化的特征，城鎮化中的這些難點痛點問題亟須與之相適應的數字技術和數字化轉型方案。

（二）技術動因：信息技術變革的創新驅動

信息技術是商業創新和社會變革的重要驅動力量。信息技術憑借其高價值性、低污染性、低能耗性等優勢廣泛滲透到經濟社會各領域，實現了從產品、服務、業務形態到商業模式的創新變革，更大程度地激活了經濟社會活力，推動企業生產從以供給為中心轉向以用戶需求為中心。信息技術在城市治理領域的應用，實現了對城市的全面感知、動態監測、科學決策、廣泛協同、資源優化配置和精準服務，也推動了政府為企業、民眾提供良好的制度環境和便捷的公共服務，最大程度地滿足城市社會各主體的多元化需求。可以說，城市全面數字化轉型是適應信息技術進步的客觀要求，是城市發展的大勢所趨。

（三）制度動因：制度賦能賦權助推數字化轉型

數字化已經成為驅動生產力、生產關系和社會結構變革的關鍵力量。優化頂層設計，完善數字治理規則，因勢驅動，培育創新、開放、公平公正的“生態土壤”，提高政府科學決策水平。不少城市將“全面推進城市數字化轉型”作為“十四五”規劃編制的指導思想之一，不斷升級數字化戰略部署，主動順應和借助數字化帶來的新趨勢新機遇，深入踐行“人民城市人民建、人民城市為人民”的重要理念，完善標準規范、監督管理、考核激勵等政策措施，為推進城市全面數字化轉型提供契合、精準的法律和制度保障。把人本身的需求、體驗與發展視作數字化轉型的核心和終極目標，技術“能不能”與技術“好不好”逐漸成為數字應用的重要衡量準則。城市全面數字化轉型是一項系統工程，政府、企業、社會三者缺一不可，經濟發展和社會變革的需求推動、技術的創新驅動、制度的賦權賦能成為城市全面數字化轉型的三角，互相推進。

二、城市全面數字化轉型的難點與挑戰

城市數字化轉型正在從局部、子系統向整體、全系統推進，以數字化推動產業變革、解決城市問題成為城市發展的必然趨勢。但不同城市的數字化轉型能力和程度不一，數字化轉型所發揮的經濟價值和社會價值不充足、不均衡，究其原因在于城市數字化轉型中存在諸多的難點與挑戰。

（一）城市全面數字化轉型與既有制度框架之間存在沖突矛盾

工業經濟時代的政府治理框架和制度安排與數字經濟時代對政府治理的新需求之間存在錯位與張力。前者服務于大規模機器生產，相應的制度安排包括科層式的權力配置和經濟導向的發展觀及績效考核觀，政府是主要的公共產品和公共服務供給主體，采取較為嚴格的準入控制和產權劃分。而數字經濟時代通過釋放個體創作力，形成大眾創新和大眾生產，時間、地域和行業領域不再是生產和服務的限制因素，條塊分割和碎片化的傳統行政體制難以滿足和適應數字經濟的發展，相應的新需求體現在激發更多的私人主體參與公共產品和公共服務的供給，“公開準入、平等接入、平臺共治”應成為數字經濟時代政府治理變革的主要內容。此外，各層級政府對數字化轉型認知不一致，既有制度環境和思維觀念具有慣性與惰性，會阻礙城市數字化轉型的推進，尤其是利益受損部門參與數字化變革的意愿不足，要改變政府固有思維模式、創新業務流程、培育數字文化具有相當難度。

（二）數據共享開放與跨部門協作治理有待進一步突破

我國數據要素市場還處于發展初期，尚未形成有效統一的數據治理和監管體系；數據要素在供給、流通、使用等環節均存在體制機制障礙，數據確權、流通和交易等仍待破題；缺乏全國層面多層次數據要素市場的統籌布局，難以發揮全國統一大市場的聯動和規模效應；數據供需壁壘、部門壁壘仍然牢固，公共部門之間及公、私領域之間的數據交互與共享不足、流通活力不足，開發利用不平衡、不充分；全網互聯、共享、共治的規范協同治理局面有待進一步開拓，跨層級、跨地域、跨部門、跨系統、跨業務的數據融合、技術創新和業務重組仍有待實質性突破。

（三）技術賦能賦權和數字包容的良好生態尚未形成

當前數字化轉型中，在對效率與公平、經濟價值與社會價值、賦能賦權與規范規制的關系處理上仍有值得反思的地方。在區域發展差異化及城市內部主體多元化、異質性顯著的背景下，城市數字化轉型“最大限度激發人類創造力”的潛能沒有得到充分挖掘，部分產品開發與服務場景建設，將以公眾為核心的社會主體排除在外，難以匹配和對接用戶實際需求。數字化轉型中常常遭遇各種非技術性的障礙，如滯后的觀念理念、體制機制、法規政策、流程方式、人員能力素養等，尤其當數字化撞上老齡化、城鄉二元化、區域差距等難題，數字鴻溝的缺陷更加顯現，如果不能營造良好、包容的數字生態，讓公眾共享城市數字化轉型的紅利，則難以形成培育數字城市的內生驅動力，也就難以形成韌性健康和可持續發展的城市系統。

（四）城市全面數字化轉型中自身存在的風險

數字化轉型是破解城市難點痛點、滿足人民對美好生活的需要、提升城市治理水平的良方，但社會問題的解決不能單純依靠技術，數字化轉型本身可能增加新的矛盾與沖擊。喬治·薩頓（George Sarton）在對科技效應的評論中斷言，就建設性而論，科技的精神是最強的力量；就破壞性而論，它也是最強的力量。數字技術應用中存在技術漏洞、算法黑箱和數字基礎設施的鄰避沖突等問題；傳統產業面臨技術性失業風險、信用風險和勞動風險等風險；社會和治理領域中的信息泄露、數字鴻溝、法律法規不完善、監管缺失等問題不容忽視。數字技術只是一種賦能方式，可以輔助決策，規避人的有限性，但不能指望它解決所有治理問題。過度依賴數字技術或者簡化數字技術，都不利于城市問題的有效解決和城市的長遠發展。

三、城市全面數字化轉型的適應性變革

由于各城市的數字化轉型基礎不一，不存在一種適用于所有城市的成功轉型路徑；不少城市數字化轉型時間不長，傳統管理思維仍占據重要地位。本文從核心價值引領、多元主體協同、完善制度體系等方面提出適應性變革策略。

（一）遵循以人為本的核心價值

在推進新型城鎮化和城市數字化轉型實踐中，必須以人為本，尊重人的主體性價值，為人民提供更好的發展機會和公共服務，實現人的自由、充分和全面發展。一是打造安全韌性城市。伴隨著數字化轉型的推進，數字技術逐漸與城市基礎設施、生態環境系統、防災減災建設、城市管理相融合，政府相關部門能夠實時監測、感知風險，實時傳遞各類設施和事務的發展態勢信息，進行科學規劃與安全評估，在優化資源配置和部門協同的基礎上，實現風險和災害防控的科學化、精準化、高效化，增強城市系統的穩健性。二是以需求和問題為導向。從社會民眾對美好生活的需求和城市高質量轉型發展的需求出發，拓寬數字技術應用場景，如教育、醫療、養老、安全、就業等，提高公共資源配置和調度效率，彌補民生短板。通過信息技術賦能政府組織和賦權社會公眾，對政府而言，是促進政府內部管理流程和外部業務流程的數字化重組與創新；對公眾而言，是提升訴求表達能力、參與城市管理和獲得自身成長的機會與權利。三是樹立智慧治理理念。通過數字技術應用和數字政府建設變革政府治理理念、治理結構與治理流程，以物聯網技術支撐城市政府的感知、定位和跟蹤，以云計算增強對數據的收集挖掘和智能處理，以大數據技術提升決策的科學性和透明性，形成閉環的、全周期的、全方位的數字治理體系，推動城市治理更加科學智能、城市運行更加敏捷高效、公共服務更加精準專業。

（二）構建全方位的多元協同格局

越是復雜的形勢與多樣化的需求，越需要發揮系統的協同效應。城市全面數字化轉型是一場從政府導向、生產導向轉向公眾導向、需求導向，融通生產、生活、治理領域的城市全方位自我革命。政府是核心主體、重要對象和關鍵行動者，政府通過自身的數字化改革，形成巨大的市場需求，刺激市場的供給變革；政府也是頂層設計、發展規劃、基礎規則的制定者，為營造和保障市場的正常運行環境提供制度支撐。企業通過技術創新、模式創新和制度創新，積極應對環境變化，提高產品適應性和組織競爭力，為數字化轉型提供技術支持和專業優勢。社會公眾是數字化產品和公共服務的惠及對象，又通過建言獻策和廣泛參與助力數字化轉型。可以說，城市全面數字化轉型需要形成價值共識和政府—市場—社會協作大平臺，快速響應公眾訴求并適應外部環境變化，實現以公眾為中心的產品與服務供給，提升公眾的獲得感與滿足感。通過持續強化共建共治共享的格局，最終實現城市數字化轉型由被動走向主動、由偶發走向自覺、由局部走向整體。

（三）完善全面數字化轉型的制度體系

推進城市全面數字化轉型的關鍵在于制度的優化和有效供給。首先，要結合城市實際，識別城市數字化轉型過程中的關鍵著力點，優化頂層設計和遠景規劃，建立組織構架、明確職責分工，協調組織、資金、技術、人才和政策支持，為城市數字化轉型提供針對性的硬件支撐和服務支持。其次，統籌和整合數字基礎設施建設，開放共享公共數據資源。推進跨層級跨部門的大數據開放共享平臺建設，破解“數據孤島”和數據資源“聯通難、共享難、協同難”的困局，激活數據要素資源；規范數據要素資源獲取、流通、交易和開發利用的原則、制度和機制，健全全流程數據安全管理制度，明晰數據責任、數據標準和數據安全，提高數據治理能力。最后，要營造更為寬松的數字生態，構建激勵創新、寬容失敗的實踐環境。最大程度地釋放企業和社會民眾的創造力，調動和激發各類參與主體的能動性與協作性，強化其應對城市數字化轉型的主動性、敏捷性和協作性。

四、結語

城市全面數字化轉型是生活、生產和治理領域的全方位變革，與綠色、宜居、韌性、人文城市等發展目標是有機融合的；也是新型城鎮化和城市高質量發展的基本出發點和重要抓手，為解決社會治理難點痛點、貫徹“人民城市”理念和實現城市高質量轉型發展提供了創新思路與全新方案。城市全面數字化轉型需要價值引領、技術支撐、制度護航、全員參與。但不同城市的數字化基礎和數字化程度不一，數字化轉型的能力也有所差異，決定了城市全面數字化轉型不是一蹴而就的，需要結合各城市實情特征動態適應與逐步推進。

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（責任編輯：張秋辰）