國內外城市管理模式對重慶市的啟示

習近平總書記關于“城市管理應該像繡花一樣精細”等系列重要指示精神為新時代城市管理改革提供了明確的方向引領。重慶市在深化城市建設管理過程中，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅守匠心、注重細節，不斷將“大城細管、大城智管、大城眾管”落到實處。2018年9月，重慶市人民政府印發了《重慶市城市綜合管理提升行動方案》（渝府發〔2018〕41號），進一步細化了“大城細管、大城智管、大城眾管”的重點任務，號召全社會都要關心支持城市管理工作，形成共建共享、共管共治的良好格局。世界各國和各地區在城市管理的發展道路上積累了豐富的經驗，開創了許多卓有成效的城市管理模式。這些模式和經驗也為重慶市的城市管理提供了許多啟示。

一、新加坡城市管理模式

新加坡在城市管理工作中形成的一套比較成熟和完善的模式和方法，是重慶市可學習和借鑒的典范。

（一）城市管理組織模式

新加坡城市管理工作主要由國家發展部下屬的公園及康樂局、市鎮理事會和環境部下屬的環境衛生局負責，這3個部門除了經常性的交流之外是相互獨立的（圖1）。其中，環境衛生局負責城市公共衛生，公園及康樂局負責城市園林綠化管理。市鎮理事會在全國各個市鎮分別設立，是新加坡城市管理主體，負責新加坡城市管理中絕大多數的日常管理工作。其職責類似于城市社區物業管理，主要負責對公共環境進行日常的清潔工作、園林保養、日常與周期性的維修工程、社區改進計劃、中期翻新計劃、建筑物日常管理與定期維修服務等。而與物業管理不同的是，它屬于法定機構。

（二）城市管理方法體系

新加坡在城市管理工作中建立了一套完善的方法體系（圖2），主要由基本方法、輔助手段和市民參與三大板塊組成。

1.基本方法。建立完善的城市管理法規體系、罰款制度、考評制度和對管理資金的經營是城市管理的基本方法，它們構成了新加坡城市管理方法體系的基本內容。新加坡法規體系完整，做到了“無事不立法”，使城市執法人員每項工作都有法可依。法規體系對相關的內容、制定辦法以及懲罰都進行了詳細而具體的規定，增強了執法人員的可操作性。此外，在考評過程中，將考評項目體系化以及對每項指標列出十分具體的評分標準，有效減少了考評中的人為主觀評判程度，硬化了考評工作。

2.輔助手段。一是開展廣泛宣傳教育。在機關、學校和其他單位，都把“遵守法律、遵守公德、愛護公物、為社會做貢獻、為國家增光彩”作為重要的教育內容。政府還經常利用大眾傳媒，對全民實行普遍的清潔、綠化美化家園的教育等。二是開展定期評比活動。新加坡每年都會在16個市鎮理事會之間進行一次最清潔組屋區比賽，主要考察維修清潔和居民的參與情況，進一步調動城市管理人員和居民積極性。三是開展全國性社會教育運動。自建國以來，新加坡先后開展了“反吐痰運動”“取締亂拋垃圾運動”“保持新加坡清潔”和“防止污化運動”等幾十次全國性的社會教育運動。

3.市民參與。新加坡在城市管理中采取多種促進公民參與的方法。如在市鎮理事會中吸納很多普通居民，理事會中理事由國會議員和從居民中選出來的社區基層領袖共同組成。由此，通過市鎮理事會，使得居民以城市管理者的身份參與，同時也使管理更加符合公眾的需求。

二、日本城市管理模式

（一）城市管理體制

日本城市管理工作由三大系統承擔，第一是地方自治政府系統，各地方自治政府設有城市管理課；第二是企業系統，通常是經營城市管理事務的有限責任公司；第三是社會組織系統，主要是行業協會、自律自治組織等。地方政府城市管理職責主要是城市的整體規劃、公共設施建設等。日本企業系統主要為辦公樓、商鋪、停車場等公共場所提供物業服務，同時還參與城市規劃、管理，提供空氣、水環境測定、病蟲害處理、區域安保等服務。日本民間城市管理組織會定期反映城市環境狀況、道路交通情況、城市安全情況，在配合政府開展城市管理工作方面發揮了重要的作用。

（二）城市管理法制化

日本對城市管理的各項事務規定全面、詳細，法律和地方法規與條例等構成了較為完整的法律體系。如1950年頒布的《建筑基準法》對日本城市管理中違章建筑的控制起到了至關重要的作用；《道路交通法》《輕犯罪法》在對待攤販的做法上以疏導結合為主，即允許其在一個地方經營，但是明令要求遵紀守法以達到社會和諧共生的目的。

三、上海市城市管理模式

（一）城市管理體制

上海市成立了“上海市城市綜合管理推進領導小組”，主要負責城市管理領域重大問題的統籌指導、綜合協調工作，初步形成了“全市統籌、統一協調、市區聯動、區縣為主、分工負責、各司其責”的城市管理工作格局。與此同時，上海市還成立了市委派出機構城鄉建設與交通工作委員會，負責統籌城市管理系統以及中央在滬企業單位的黨的建設、思想政治建設和領導班子建設。同時，強調統籌綜合，在市政府設立“兩委＋若干專業部門”，基本形成了“大部制”的格局。

（二）城市管理實踐

上海市注重城市管理職能與綜合協調手段的匹配性和統一性，強化城市管理與行政執法的整體性和互補性。在市級層面建立“城市管理＋綜合執法”工作體制，城市管理局負責城管執法工作的組織實施、統籌協調、綜合考評、監督檢查和業務指導。

1．“大聯動”機制。通過三個機制開展部門內協調。一是網格責任機制。通過劃分網格，實施統一指揮、統一協調、統一監督。二是部門工作例會機制。每月召開一次聯席會議，分析“大聯動”工作情況，針對存在的問題，制定整改方案，落實整改措施。三是業務培訓機制。由城管部門聯動中心牽頭各聯動分中心開展培訓組織工作，通過業務培訓機制，使各級干部和工作人員了解“大聯動”的意義，熟悉“大聯動”的流程，使得各部門間能夠主動跨前配合，按照職責分工開展內部運作，做到及時處置、跟蹤查處、一查到底和件件有結果。

2．城市網格化管理實踐。以城市網格化管理系統為主體，向實有人口管理、應急處置管理、信訪管理、社區咨詢服務等領域進一步拓展，形成“1＋X”管理系統，最終涵蓋城市公共管理的各個領域，實現城市管理由傳統的粗放式管理向現代的數字化管理方向轉變。

3．數字化城管實踐。先后興建上海市城市網格化管理信息系統、市政專業網格化管理系統和綠化專業網格化管理系統，其中綠化專業網格化管理系統覆蓋了全市綠化、林業、市容環衛、城管執法等管理領域。同時，上海市還在市政專業網格化管理系統上建立了監督指揮平臺，在城市道路、公路區域內開展了對專業部件（構件）和專業事件（狀況）的日常巡查，基本實現對市屬市政設施動態管理，做到主動發現問題、及時處置問題。由此，城市網格化管理成為上海市數字化城市管理的實施載體和基本形式。

4．城市公眾參與實踐。一是政府積極探索，組建近千人城市管理志愿者隊伍，開展義務宣講、接受咨詢、為民服務、義務勞動等活動。同時制定有獎舉報和違法事件曝光制度。二是行業中介健全，先后成立市政協會、環衛協會、環保協會、建筑業協會、園林風景學會、水務協會等，凸顯行業協會在表達利益、參與政治方面不可替代的優越性。三是自治層面主動，市民巡訪團、志愿者等自發組織正積極參與城市管理，發揮重要影響。

四、杭州市智慧城市管理模式

在數字城管發展基礎上，杭州市立足地方實際，不斷創新發展，大力推進數字城管向智慧城管的轉型升級，不斷提升管理效能和服務能力，形成智慧城管的“杭州模式”。該模式通過運用物聯網、云計算、大數據、智能感知、智能視頻等現代信息技術，解決各類空間、立面、街面的“城市病”。

（一）數字城管的建設完善

杭州市數字城管系統共分三期進行建設。一期數字城管主要以城市事件、部件管理為核心，通過運用“3S”和“2C”技術，對城市管理流程進行再造，實現對城市街面管理的高效化。二期工程建設主要將城市管理從地面延伸至地下，實現對管線系統、道路停車收費服務管理系統、亮燈工程監管系統等十多個子系統管理的數字化，實現城市管理空間從地上到地下的延伸拓展。三期工程建設利用現代科技手段實現市政、公用、環衛以及城市管理行業服務的信息化，并同步推廣“城管通”移動終端，大大提高了城市管理工作的效率。

（二）智慧城管的建設完善

杭州市智慧城管圍繞“一中心四平臺”體系，已初步完成了智能化數字城管系統、貼心城管手機客戶端、綜合指揮系統、集約化展示平臺、智慧停車、智慧亮燈、智慧街面管控等30多個系統建設。

1．“貼心城管”手機App。2014年，杭州市“貼心城管”手機App正式上線。這款集服務地圖、人行道違停、行政審批查詢、我來爆料等十多項應用功能于一體的手機客戶端，就像一個城市“大管家”，為市民提供了一站式的城市管理服務，方便了市民的出行和生活，也在很大程度上提高了市民對城管部門工作的滿意度。

2．車輛大數據研判系統。為解決工程渣土領域中的難點問題，杭州市通過建設工程車輛大數據研判系統，形成全過程的監控體系和技術偵查手段，實現“違必查”“查無漏”“交必辦”，全面規范工程渣土運輸行為。

3．違停勸導系統。執法隊員可以通過智能手機對人行道違停車輛的車牌拍照上傳該系統，系統運用車牌智能分析技術能自動進行車牌識別，并通過與“114”坐席對接，將車牌信息進行提交，由“114”坐席提供車主信息查詢，并發送駛離現場通知。執法隊員在完成上報之后，系統進行計時，超過規定時間，系統會自動提醒隊員，如車主仍未駛離現場，執法隊員將對違停車輛進行貼單處理。該系統的應用，真實反映了政府部門在城市管理過程中從“重管控”向“重服務”的轉變。

五、國內外城市管理經驗的啟示

從新加坡、日本、上海市和杭州市等地的城市管理經驗中，重慶市可得出以下方面的經驗啟示。

（一）管理理念要與時俱進

城市管理關鍵是要把握好規劃的系統性與前瞻性的統一。城市管理規劃要全面分析自身經濟社會發展前景、人口增長規律、各類“城市病”多發點分布等多方面情況，并經過公共咨詢、反復論證后提出長遠的總體規劃目標。在此基礎上，重慶市可以借鑒杭州市等地，以５年為節點，設置階段性的任務目標，在不影響總目標的前提下對城市管理規劃進行適度調整，確保城市管理規劃始終發揮好指導性和約束性功能，始終契合當地實際，切實服務好城市高質量發展和居民美好生活。

（二）管理機制要超前互動

借鑒上海市、杭州市等大數據建設支持，重慶市城市管理的根本仍要從解決問題、為居民排憂解難的角度出發，在市、區（縣）和街道建立“監督、指揮、執行”三者分離、互聯互動、互相制約的城市管理長效機制。與此同時，要建立適合重慶市特點的政策扶持及法律保障機制，針對城市管理的法律法規還有待建立健全和細化，要做到“無事不立法”，使城市執法人員的每項工作都有法可依，法規體系對規定的內容、制定辦法以及懲罰都進行詳細而具體的規定，增強執法人員的可操作性。

（三）管理方式要多元共管

公開透明是各國城市管理成功的經驗。重慶市也要向此學習，通過逐步、分類實行城市管理項目面向市場公開招投標制度，實行政府采購公共服務的方式，優化城市管理公開、透明、擇優的市場競爭環境，建立政府與市場之間的城市管理新型合作伙伴關系，提高城市管理的運行效率。要重視公眾參與城市管理能力的培養，盡可能構建公眾參與網絡，履行對公眾參與城市管理的教育、培訓和解釋工作，提高公眾對城市管理的理解和支持。

（四）管理手段要重視智慧與頂層設計結合

與其他城市不同，重慶市數字化城市管理存在點多、線長、面廣、量大的現象，所面臨城市管理問題相較于其他地區往往更為敏感。其傳統產業結構和城市布局造成城市管理仍較為滯后，如坡邊裸露化、小街背巷衛生死角化、城市更新速度趕不上傳統核心區域老化等。而這些又與公眾切身利益息息相關，容易與公眾利益產生沖突。因此，應該注重頂層設計，區域高層行政領導要充分重視數字化城市管理，才能夠直接地提高各部門城市管理的積極性，協調各利益相關方的利益沖突。

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（責任編輯：鞠阿蓮）