粵港澳大灣區城管執法協作的優化路徑研究

一、大灣區城管執法協作的意義

粵港澳大灣區（以下簡稱“大灣區”）城管執法協作可以有效整合城市群優質資源、提高執法效率。行政執法合作是與大灣區優化營商環境、規范政府行政執法行為相匹配的模式，它既可以整合大灣區的市場資源，又能優化行政執法系統結構、形成執法合力。例如，對于跨區域的城管執法問題，可實現信息共享、快速響應和協同處理，避免重復執法和資源浪費。讓司法業務融合城市科技智慧應用解決方案，推動“跨域司法協作”領域結合數字發展再上新臺階。在促進法治建設方面，加強大灣區城管執法協作有助于推動依法行政和法治政府的建設，維護法治環境，為大灣區的經濟社會發展提供良好的法治保障。通過統一執法標準、規范執法行為，可提高行政執法的公正性、透明度和公信力，為城管執法提供更好的法治保障。加強大灣區的法治建設，可消除城市管理制度壁壘，有利于促進大灣區各城市的戰略對接和良性發展。城管執法協作有助于打破大灣區城市管理中的行政區劃壁壘，實現大灣區的協同發展，可推動資源共享、產業互補，提升大灣區的綜合競爭力，推動區域內各城市之間的協同發展。在優化營商環境方面，通過加強城管執法協作，可以有效解決跨區域的城市管理問題，提高城市管理水平，為企業和市民提供更加便捷、高效的服務，營造優質的營商環境。在增強國際影響力方面，大灣區城管執法協作的成功實踐將有助于提升國際影響力，可以為其他國家和地區提供大灣區城市群執法經驗智慧。

二、大灣區城管執法的現狀分析

（一）城管執法法律制度方面

大灣區三地都有針對城管執法方面的法律政策。例如，廣東省針對城管執法印發了《中共廣東省委" 廣東省人民政府關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的實施意見》《廣東省提升行政執法質量三年行動實施計劃（2023—2025年）》《廣州市城市管理綜合執法規范行政處罰自由裁量權規定》《廣州市城市管理和綜合執法“十四五”規劃》等。

香港特別行政區城市管理方面的法規和標準也較為完善。《香港市政局條例》規定了香港特別行政區政府對于市政事務，包括衛生、環境衛生、環境保護、建筑物規范等方面的職責和權限。根據《城市管理條例》設立了香港城市更新局，以推動城市更新工作，包括重建老舊區域、提高市容市貌、改善社區環境等。針對市政管理出臺了《污水處理服務條例》。另外還有《空氣污染管制條例》《噪音管制條例》《郊野公園條例》等。

澳門特別行政區城管執法相關的法律文件有：行政區城市管理相關法律文書》，其涵蓋了城市管理的職責和權限的規定；《公眾安全與衛生法》，其涵蓋了對公共安全和衛生的管理以及相關執法措施；《澳門特別行政區的城市總體規劃（2020—2040）》，其對空間整治、土地使用和建設進行了規范，為城管執法提供了依據，并為相關部門提供指導和規范。

（二）城管執法智慧化建設方面

廣東省城管執法工作以建設數字經濟引領型城市為契機，建設智慧城管，推進現代城市管理制度改革。例如，中山市行政執法部門將包容審慎監管改革工作、服務型執法工作納入法治建設評估項目。深圳市作為全國城管綜合執法改革的發源地，運用法治思維和法治方式解決城市管理難題，全國首創“律師駐隊”模式，規范監督執法行為，優化法律服務。在智慧城管建設方面，廣東省利用大數據等信息技術，打造城管指揮調度、行業監管、企業信息庫等平臺。探索智慧城市治理新路徑，開啟“數字城管”向“智慧城管”轉型發展，建成國內領先的城管智慧中心，打造新型智慧城市形態下的“城市大腦”。形成橫向部門聯動、縱向層級響應、政府社會共同參與的城市管理格局。城管執法以人工智能執法平臺為依托，為建設高水平城市管理“數字政府”貢獻力量。

廣東省與香港特別行政區、澳門特別行政區共建智慧城市集群，以數據資源整合、開放、應用創新為核心，提升智慧城市要素整合效率，打造多領域智慧應用場景，促進數據要素在大灣區便捷流動。隨著城市信息化、智能化在城市空間的不斷應用，探索數字城市建設不斷推進，城市智慧化建設迎來新的機遇。廣東省分別與香港特別行政區、澳門特別行政區有關部門簽署《粵港共建智慧城市群合作協議》和《粵澳共建智慧城市群合作協議》。深化廣東省、香港特別行政區、澳門特別行政區的政務服務跨境通辦合作，提升政務服務便利化水平，推進大灣區信息、數據安全、管理合作，優化三地智慧城市群建設。

（三）香港和澳門城管執法管理狀況

香港特別行政區城管執法涉及多個部門，如環境、交通、建筑等，但部門職責和分工不明確，缺乏統一的協調機制。各部門之間缺乏有效的信息共享機制，導致執法信息孤島現象，影響了城管執法質效。且其行政執法體系少有公檢法部門的介入，缺乏強有力的執行行動，導致了城管執法效果不佳。

香港特別行政區和澳門特別行政區的城管執法在體制、機制上存在偏頗。一是體制方面，香港的城市管理綜合行政執法涉及多個部門，如環境、交通、建筑，各部門職責和分工還需要進一步明確，缺乏統一的協調機制。澳門則是以市政署為主要監管部門，多部門依照法定職權共同監管的城市管理執法體制。二是機制方面，香港特別行政區各部門的法定權責有待清晰。澳門特別行政區執法部門之間的協調機制相對更為明確。

三、大灣區城管執法協作的的困境

（一）不同的制度環境

大灣區三地在社會制度和法律制度上都存在巨大差異。大灣區的執法協作也因此建立在不同的法律領域和制度環境基礎上。大灣區三地屬于不同的法律體系，立法體系、內容、執法體系和司法體系各不相同。法律文化、法律理念、法律價值、法律性質、法律解釋、實體法和程序法等方面均有差異，三地執法部門的主體、權限與職責也不相同，造成無法一一對應與合作。法律理念、法律性質、法律制度等方面的差異為大灣區法治建設帶來了障礙，增強了大灣區城市群執法合作難度。大灣區三地的管理體制也有所不同，這可能導致在合作時出現權力分配和協調問題，合作仍有一定的局限性。因此，大灣區城市群的城管執法概念應該更廣泛，現有的“法治城市”概念需要進一步擴展。

（二）缺乏法律沖突解決機制

由于大灣區三地缺乏統一、權威的城市管理執法法律沖突協調機構，即使頒布了區域間沖突法，該法或相關文件也不能涵蓋所有復雜具體的城管執法問題。大灣區城管執法合作必然會面臨許多法律和相關文件無法規范的問題。

（三）文化和利益訴求存在差異

大灣區三地在文化背景上存在一定差異，在實施城管執法合作協議時可能會出現溝通障礙和文化不和諧。例如，香港和澳門受西方文化的影響很大，而內地受傳統文化的影響，這可能會導致城市管理和執法過程中的觀念和行為差異。大灣區三地在經濟發展、社會治理等方面也存在差異，而城管執法涉及復雜多樣的問題，可能導致合作協議執行難度較大。例如，城管執法需要多個部門、政府機構和企業在多個層面上進行協調，這可能導致協調困難和合作協議執行效率低。

三、大灣區城管執法協作的優化路徑

（一）完善執法合作法律基礎制度

法律的頂層設計對于推進大灣區城管執法領域協同立法具有重要意義。面臨大灣區城市群法律合作的諸多挑戰，應重視大灣區三地城管執法領域法律的頂層設計，促進區域協調發展，注重協同立法在城管執法中的作用。通過創新城市管理執法合作的體制機制，尋求城管執法協作的共性來拓展和深化合作領域。大灣區三地法律部門可建立聯席會議機制，在制度、機制對接等方面發揮“軟聯通”作用。應用一體化行政執法平臺，能夠有效連接法治政府和數字政府，在城市規劃和法治保障方面進行治理協作，探討大灣區政策如何在實踐執行層面進行合作。大灣區法律沖突的解決必須符合其自身的特點，制度創新將有利于促進行政、法治的協調發展。研究大灣區三地不同法律框架的內部制約和邊界，尋找協調三地城管執法政策的有效合作空間，有利于建立解決大灣區城市群執法糾紛的長效合作機制，為大灣區城市管理執法協同治理提供法律依據。

（二）加強大灣區的立法協調

大灣區城市管理執法區域合作背后的法律問題值得深入研究。一個國家、兩種制度、三個法域、三個關稅區，可以通過城市群的協調發展與合作治理，解決體制障礙。大灣區需要加強區域內的城市管理執法制度立法協調和司法援助。完善粵港澳法律協作機制，為城市管理執法提供依據和保障。三地之間的立法協調可以成為解決法律沖突的突破口和“助推器”。以法治的方式來協調破解法律規則與制度的壁壘，創新大灣區區域城管執法合作機制，以立法創新推動大灣區規則融合。在尊重法治體系、文化、解釋方式及邏輯適用等差異下，善用三地法治比較優勢尋求規則銜接“最大公約數”。規則對接從制度頂層設計層面發揮大灣區三地立法優勢，圍繞城管執法合作模式提出具體可操作的治理措施，形成大灣區立法協調機制。

（三）建立大灣區法律沖突解決機制

即使大灣區城管執法合作的制度文件出臺，在實施中仍可能存在法治不協調的情形。可以嘗試建立立法和執法糾紛解決機制，為大灣區城市管理執法領域的深度合作創造和諧的法律環境。例如，建立協商、共建、共享的城管執法糾紛解決機制，構建城管執法合作網絡平臺。因此，建立常設的法治專家組對解決沖突具有一定的意義。堅持法治先行，在制定統一的區域間沖突法的同時，盡可能打破三地的法律壁壘，為大灣區城管執法合作提供法律保障。法律服務一體化是大灣區各要素融合發展的重要基石。要加強城管執法統籌協調，對接國際的法律服務高質量均衡發展，推動粵港澳合伙律師事務所發展，優化香港、澳門律師在內地執業環境。創新法治“軟聯通”可行路徑，打造法律服務智庫高地。發揮粵港澳大灣區法律部門聯席會議制度作用，形成法律服務工作的治理合力，推動法律服務規則對接和政策落地，深化三地的法律服務“軟聯通”，并創建城管執法法律服務行業的合作。

（四）強化執法部門合作協同治理

粵港澳三地要加強跨部門協作，建立健全城管執法部門與相關部門的協作機制，形成合力，共同推進城市管理工作。實現城市執法資源共享，通過拓寬溝通渠道、加強司法合作、深化司法與技術融合等方式，推進執法協作機制現代化。大灣區三地行政執法沖突的根本原因在于三地實行不同的行政法律制度，其法律規則、法律制度、司法機制存在差異，制度整合存在阻力。因此，要推動法院在法律創新、融合、交流等方面持續發展。加強大灣區城管執法合作的權力機制需要通過協調委員會開展協商、規劃。成立由大灣區聯合構成的執法調解專業工作組，推動城市管理事務交流合作。協調委員會應是具有對大灣區合作起到傳遞和銜接作用的實質性機構，并賦予一定的監督職能。利用《粵港澳大灣區發展規劃綱要》發布的契機，三地城管執法機構加強執法業務互動，根據不同區域和行業的特點，制定有針對性的城市管理措施，提高執法的針對性和有效性。合作完善法律服務體系機制，推進大灣區法律服務“軟聯通”，為大灣區建設營造良好法治環境。

（五）完善城管執法數據信息共享平臺

建設大灣區城管執法數據信息共享平臺，共享信息可以用于制定政策和決策、提升城市管理水平，促進大灣區的協同發展。例如，執法部門強化信用分級分類監管，在執法過程中加強信用信息歸納與共享，讓執法更加方便市場主體。以共建協同辦公平臺為基礎，完善網上綜合辦案系統。大灣區三地嘗試共享安全監控，實現對重點區域的安全監管和事件應急響應，提升城市安全水平。通過共享數據，實現對跨區域執法活動監管。廣東省政務服務和數據管理局與香港、澳門特別行政區相關部門協同治理，啟動“數字灣區”建設工作。運用視頻云平臺，逐步擴展不同的算法場景，創新非現場監管、非接觸式執法的城市管理新模式。實現數字化、智能化的過程中，將信息化、數字化作為推進執法規范化建設的強大動力。依托智慧城管系統，推進大灣區智慧城市合作，探索建立統一標準、開放數據端口、建設互聯互通的公共應用平臺。

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（責任編輯：鞠阿蓮）