突發事件檔案工作機制創新優化研究：依據、進展與路徑

摘要：論文從依據分析、進展評價和路徑建議三個方面對突發事件檔案工作機制的創新優化問題進行了深入探討。首先從突發事件檔案特點帶來的挑戰、檔案治理現代化發展的要求、突發事件治理體系相協同的需要三個方面對突發事件檔案工作機制創新優化的依據進行了分析；其次結合該依據，對我國突發事件檔案工作機制建設已取得的成就、目前存在的局限進行了詳細闡述；最后，從收集工作、整合與利用、指導監管三個方面就突發事件檔案工作機制的進一步創新優化提出了路徑建議。

關鍵詞：突發事件檔案 檔案工作機制 檔案治理

Abstract：The article delves into the innova？ tion and optimization of the mechanism for emer？ gency archives work from three aspects： causa？ tion analysis， progress evaluation， and path sug？ gestions. The article first analyzes the challenges brought by the characteristics of emergency ar？ chives， the requirements of modern develop？ ment of archival governance， and the need for co？ ordination with the emergency governance sys？ tem. It then combines with the causation of the innovation and optimization to elaborate on the achievements and limitations of China’s emer？ gency archives work mechanism construction； Fi？ nally， it propose suggestions for further innova？ tion and optimization of the mechanism of emer？ gency archives work from three aspects： ar？ chives collection， integration and utilization， and guidance and supervision.

Keywords： Emergency archives； Mechanism for archives work；Archives governance

突發事件，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。[1]作為對突發事件具有原始記錄作用的檔案，其資源建設與價值發揮對于提升我國社會突發事件應對能力、維護國家安全和社會公共利益、實現黨的二十大報告中提出的“建立大安全大應急框架”“推動公共安全治理模式向事前預防轉型”目標、推進我國治理能力和體系的現代化無疑具有十分重要的意義。

2019年底2020年初新冠疫情的暴發，使得以之為例的突發事件檔案相關問題迅速成為檔案學領域的關注熱點，并在概念界定[2]、工作階段劃分[3]、專題數據庫或專題檔案館建設[4-5]、檔案工作賦能突發事件應對[6]及專題檔案資源建設相關實證研究與實際做法[7-9]等方面形成了較為豐碩的成果。

所謂工作機制，即有關某項或某類工作應如何組織與開展的制度化規定，是治理體系的重要組成部分。由于工作機制對工作主體的行為選擇具有相對穩定的控制和激勵作用，因此，工作機制對工作的開展結果通常具有決定性意義。然而現有研究對突發事件檔案的特點及其對傳統檔案工作機制帶來的挑戰缺乏足夠的分析，對突發事件檔案工作機制的系統思考亦較為鮮見。基于此，本文擬扎根我國本土化相關背景，深入探討突發事件檔案工作機制創新優化依據、進展與路徑問題，以期為推進檔案治理現代化提供參考與助益。

一、突發事件檔案工作機制創新優化之依據分析

根據工作機制的基本含義，突發事件檔案工作機制，即有關突發事件檔案工作應如何組織與開展的制度化規定。從突發事件檔案工作涉及的要素來考察，其創新優化的依據主要來自三個方面。一是來自客體自身的特點，即突發事件檔案特點帶來的挑戰；二是來自主體工作理念與方式的變化，即檔案治理現代化發展的要求；三是來自密切相關的制度環境，即與突發事件之管理體制相協同的需要。

（一）突發事件檔案特點帶來的挑戰

根據檔案的學理性定義，突發事件檔案即社會主體及個人在突發事件應對實踐活動中直接形成的具有原始記錄作用的固化信息。突發事件檔案之所以會對傳統的檔案工作機制帶來挑戰，正是因其與一般類型的檔案相比，具有以下三個方面的明顯特點。

1.形成方面：突發性、階段性和完整性較難保障。突發事件檔案在形成方面的特點主要為突發性、階段性和完整性較難保障。

突發事件檔案在形成方面的突發性，從根本上來說是源自突發事件自身的特點。突發事件的突發性，即其發生的難以預見性。突發事件的階段性，來自其作為一個獨立完整的“事件”，通常有著相對明確的起始與結束時間節點。因此，正是突發事件的“難以預見性”和“事件性”，使得突發事件檔案的形成具有突發性和階段性的特點。突發事件檔案形成的完整性較難保障，則是突發事件之“難以預見性”和“災難性”后果共同作用的結果，因為在生命與財產安全突然受到威脅的情境下，相關主體很可能不具備記錄并保存信息的條件，從而導致相關檔案在形成階段就面臨著“先天不足”的困境，使其完整性較難得到保障。

突發事件檔案形成的突發性、階段性和完整性較難保障，顯然為傳統上以定期移交接收為主要方式的檔案收集工作機制帶來了挑戰。

2.表現方面：涉及內容的廣泛性與主體的復雜性。突發事件檔案在表現方面的特點主要涉及內容的廣泛性與涉及主體的復雜性。

突發事件檔案涉及內容的廣泛性，是由突發事件應對活動在時間和空間上的廣泛性所決定的。從時間維度來看，突發事件應對活動包括事前預防、事中處置與事后恢復三個階段；從空間維度來說，突發事件應對活動除了包括直接面向危機問題解決的專業活動以外，很多時候還包括危機環境下以特殊方式進行的生產與生活實踐，比如，新冠疫情期間，學校以非常規的方式開展教學活動、個人以居家為主的工作生活安排及志愿的資源援助活動等。

突發事件檔案涉及主體的復雜性，主要有兩個方面的表現。一是突發事件檔案的形成主體往往數量眾多，且通常包括多種類型，比如，至少包括受影響主體、應急處置主體及志愿服務主體，但其具體包含的類型及每種類型具體覆蓋的主體范圍會因事件類型的不同、應急處置活動及方式的不同、影響區域的不同而存在差異。導致這一現象的原因，一方面與其涉及內容，即其所記錄的應對活動的廣泛性密切相關，另一方面則是由現代社會精細化的分工協作機制造成的。二是突發事件實踐活動主體與記錄主體很可能存在分離現象，而記錄主體的具體覆蓋情況亦非常復雜。這是因為如前所述，突發事件實踐活動主體很可能在事件發生過程中不具備完整記錄并保存信息的條件，與此同時，突發事件的重大社會影響性，則使其相關情況必然會成為新聞媒體工作者的記錄對象，在當今人人都能成為自媒體的時代，要具體確定參與記錄的主體究竟有哪些顯然是很難的一件事情。

面對突發事件檔案涉及內容的廣泛性與主體的復雜性，傳統上基于主體全宗理論建立的以一個立檔單位為一個全宗，或基于客體全宗理論建立的以一個項目為一個全宗的檔案收集與整理模式，顯然都存在著一定的不適用性。

3.價值方面：價值極為重要且集體記憶價值與數據要素價值突出。突發事件檔案價值之特殊性主要在于，相較于一般類型的檔案，一方面，它的價值往往會因為其所涉事件影響之重大而更加重要；另一方面，它的集體記憶價值與數據要素價值更加明顯和突出。

檔案之所以被國家、民族、組織、家庭甚或個人視為重要的資源或財富，根源在于它具有的價值。傳統上，一般認為憑證價值與情報價值為檔案價值存在的兩種基本形態。在檔案記憶理論范式與知識管理理論范式深入發展的影響下，記憶價值與數據要素價值這兩類新的檔案價值形態逐漸被發現并被學界普遍接受，[10]成為指導相關實踐創新的最新理論來源。

檔案的記憶價值具有情感性，檔案能促使人回憶過往，并產生情感體驗。由于突發事件會使一個較大空間范圍的人們共同處于一種非常規的臨危狀態，因此，記錄其應對實踐活動的檔案不僅能引發人們強烈的情感體驗，更是極為寶貴的集體記憶資源，對個體屬于集體成員的身份認同感、群體凝聚力、群體品性與群體文化的塑造都具有十分重要的作用。在當前時代背景下，通過充分發揮突發事件檔案之集體記憶價值以加強中華民族的身份認同、進一步提升民族凝聚力，對于正走在民族復興道路上、處于百年未有之大變局之中國而言，意義尤為重大。

檔案的數據要素價值，與大數據、人工智能相關技術迅猛發展的時代背景密不可分。因為技術的發展一方面使非結構化檔案信息的數據化轉換的可能性日益升高；另一方面，原始記錄直接就是以結構化數據的狀態生成的。突發事件檔案之所以相較于一般類型檔案具有更突出的數據要素價值，是因為突發事件檔案所包含的數據內容是極為重要的決策依據與生產要素資源，前者如應急治理決策、應急業務決策等，后者如開展科學研究、實施教育教學等，但由于其涉及內容的廣泛性、存在形式的豐富性與關聯關系的復雜性，這兩種資源價值的發揮或增強在很大程度上又需要在數據的集成整合、深度挖掘與縝密分析的基礎上才能更好地實現。

突發事件檔案集體記憶價值與數據要素價值突出的特點，必然會給對此缺乏足夠認知而建立的檔案收集與開放利用機制帶來挑戰。

（二）檔案治理現代化發展的要求

治理理論是公共管理學學科最重要的研究成果，治理強調的是包含政府與社會各主體在內的多元主體合作。2013年，黨的十八屆三中全會首次將國家治理與現代化聯系起來，指出“現代化”為國家治理的題中應有之義。2016年，“檔案治理”第一次出現在全國檔案事業五年發展規劃中，即《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》中。作為國家治理組成部分的檔案治理，現代化是其必然要追求的發展方向。

治理現代化包括治理目標的現代化與治理方式的現代化。根據治理理論本土化的最新研究成果，治理的現代化目標是實現以人民為中心的社會公共利益最大化。因此，治理目標的現代化要求突發事件檔案工作機制創新優化的最終目的，應當是使相關工作最大程度地回應與滿足人民與社會發展的需求，使突發事件檔案的價值得到最大程度實現。治理方式的現代化，目前通常被認為主要包括關注制度維的法治化與關注技術維的信息化。檔案治理的法治化對突發事件檔案工作機制創新優化的要求，體現在主體與客體關系兩個層面，其中，前者具體表現為促進相關主體的合作共治，后者具體表現為對突發事件檔案全生命周期工作質量控制的增強。檔案治理的信息化則要求通過加快推進相關信息技術的應用來實現效率的提高。

（三）與突發事件治理體系建設相協同的需要

由于突發事件具有很強的公共屬性，因此，在現代社會的國家中，突發事件的應對通常會被納入政府職能范圍，并逐步建立相應的治理體系。自2003年起，突發事件治理體系建設在我國開始受到高度重視。2007年，《中華人民共和國突發事件應對法》的正式頒布，標志著“以預防為主，貫穿‘預備—反應—處置—恢復’全過程的突發事件治理體系”基本框架在我國法律層面得以正式確立。該法規定，我國實行“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制”，突發事件一般分為“特別重大、重大、較大和一般”四個等級，并要求建立健全“突發事件應急預案體系”和“突發事件信息系統”。

由于政府建立的治理體系對突發事件應對主體的結構與應對活動的組織有著極為重要的影響，因此，突發事件檔案工作機制的創新優化必須建立在充分了解該體系建設情況的基礎上，并重視與該體系的協同以便形成制度合力。

二、我國突發事件檔案工作機制建設之進展評價

本部分將主要以國家層面的法規性文件作為突發事件檔案工作機制建設現狀的數據來源，因為該類文件以政府的權威性和強制執行力為后盾，是相關制度性安排得以固化的重要保障，且我國地方層面的實踐創新，大體都是在國家層面給定制度框架下進行的。

（一）突發事件檔案工作機制建設已取得的成就

嚴格來說，我國專門就突發事件檔案進行工作機制建設的實踐探索歷史還很短。突發事件檔案相關概念首次出現在我國國家層面的法規性文件中，是國家檔案局2018年制定的《機關檔案管理規定》，其第二十七條規定“機關設立臨時機構處理專項工作、處置突發事件、舉辦重要活動等形成的歸檔文件材料”應當納入機關文件材料收集范圍。2019底暴發的新冠疫情，一方面使突發事件檔案的價值因小湯山醫院建設檔案為火神山醫院的快速建成提供了有力支持而受到社會的廣泛關注；另一方面也促使檔案專業工作者開始深入思考突發事件檔案工作機制的建設問題，并著手推進相關實踐。2020年6月20日，我國公布了新修訂的《中華人民共和國檔案法》，其第二十六條規定“國家檔案主管部門應當建立健全突發事件應對活動相關檔案收集、整理、保護、利用工作機制”，從而在法律層面對建設突發事件檔案工作機制明確提出了要求。2020年12月，國家檔案局發布了《重大活動和突發事件檔案管理辦法》（以下簡稱《辦法》），其規定的內容涵蓋了突發事件檔案的收集、整理、保管與開發利用等各個環節，可以說，該辦法的出臺標志著我國突發事件檔案工作機制系統框架建設在立法層面得到了實現。

我國突發事件檔案工作機制建設已取得的成就不僅表現在涉及內容的全面性上，亦表現在回應突發事件檔案特點、檔案治理現代化發展與協同治理需求的科學性和創新性上。

1.在應對突發事件檔案特點帶來的挑戰方面。突發事件檔案現行工作機制對突發事件檔案在形成、表現與價值方面的特點給予了回應。

針對突發事件檔案形成方面的階段性特點，《辦法》創新性地提出了要建立并實行清單管理制度、工作方案制度與專門報告制度，其中清單管理制度要求“檔案主管部門及時發布本地區的突發事件檔案工作清單”，工作方案制度與專門報告制度要求“責任部門在重大突發事件應對工作結束6個月內，向同級檔案主管部門報告檔案工作方案落實情況”。針對突發事件檔案完整性較難保障的特點，《辦法》提出檔案館可根據需要提前介入，“并采取拍照、錄音、錄像等方式直接形成”突發事件檔案。

對突發事件檔案涉及內容廣泛與主體復雜性的回應，主要體現在檔案收集工作制度和全宗設置上，《辦法》要求“檔案館應按照國家有關規定接收突發事件檔案，并建立征集制度，以充實突發事件檔案資源”；同時，《辦法》還對突發事件處置責任單位為“一個單位”“分主辦協辦單位”“不分主次”“臨時機構”及“有爭議”等五種情況分別明確了其全宗設置邏輯。

針對突發事件檔案之價值極為重要的特點，《辦法》在堅持全宗管理原則的基礎上，要求“突發事件檔案一般與責任部門履行其他職能形成的檔案進行統一管理”的同時，創新性地提出了建立專題目錄的要求，并允許“責任部門在經檔案館同意后，可以提前將突發事件檔案交檔案館保管”，同時要求“檔案主管部門科學規劃專題數據庫建設工作，推動檔案館和責任部門檔案專題數據庫共建共享共用”，檔案館和責任部門“加大對重大活動和突發事件檔案資源開發力度”，以便為突發事件檔案的利用提供更加便利的條件，充分發揮其價值。

2.在滿足檔案治理現代化與治理協同需求方面。《辦法》第一條有關其制定目的的表述，體現了突發事件檔案現行工作機制對檔案治理目標現代化的回應，對此，它提出要確保突發事件檔案“完整、安全與有效利用，更好地服務和推進國家治理體系和治理能力現代化”。同時，《辦法》的出臺符合推進檔案治理方式法治化的發展方向，其第七條要求突發事件檔案工作“應當積極運用新技術、新手段，不斷提升信息化管理水平”，亦反映了對治理方式現代化之技術維的關注。

《辦法》對與突發事件治理體系協同需求的回應，除了體現在明確指出制定的主要法律依據包括《中華人民共和國突發事件應對法》以外，還主要體現在以下三個方面：一是直接引用《中華人民共和國突發事件應對法》中關于突發事件的定義；二是根據我國建立的“分類管理、分級負責”應急管理體制，確定了突發事件檔案“分級管理、分類實施”的工作原則；三是從分工協作的角度，明確了檔案部門與突發事件處置責任部門之間的權責關系。

（二）突發事件檔案現行工作機制存在的局限

雖然我國突發事件檔案工作機制在建設方面填補了“空白”，并取得了重要成就，但畢竟實踐探索的時間尚短，距離理想狀況還存有一定落差。

1.對突發事件檔案特點回應不足。現行工作機制對突發事件檔案形成的突發性、完整性較難保障、涉及內容的廣泛性與主體的復雜性、集體記憶價值與數據要素價值突出等方面特點的回應均存在不足。首先，清單制、工作方案制的推行，以及檔案館的“提前介入”，對事件發生的預期性都有較強的依賴，顯然更適合有規劃的重大活動，而非突發事件；其次，現行收集機制缺乏對突發事件處置責任主體以外的其他類別檔案形成主體的細化設計；最后，面對突發事件檔案涉及內容的廣泛性，以及集體記憶價值與數據要素價值突出的特點，要如何建立專題目錄和專題數據庫、如何更好地進行開發等問題，現行工作機制還缺乏具體的解決方案。

2.對檔案治理現代化與治理協同需求回應不足。突發事件檔案現行工作機制對檔案治理現代化回應的不足主要表現在，其在促進相關主體合作共治和提升突發事件檔案全生命周期質量管理的法治化及加快信息化技術應用等方面還有待進一步加強；對治理協同需求的回應不足主要體現在其與我國突發事件治理體系建設所要求建立的“突發事件預案體系”與“突發事件信息系統”之間的協同還有待優化和完善。

三、突發事件檔案工作機制持續創新優化之路徑建議

2021年6月，在中共中央辦公廳和國務院辦公廳（簡稱“兩辦”）聯合印發的《“十四五”全國檔案事業發展規劃》中，“健全重大活動、突發事件應對活動檔案工作機制”被列為主要任務內容；2022年9月，兩辦聯合印發的《關于加強重特大事件檔案工作的通知》又再次強調了要“抓緊完善相關工作體制機制”。結合前文的分析結論，本部分將從收集工作、整合與利用、指導監管三個方面來討論對我國突發事件檔案工作機制持續創新優化的對策建議。

（一）在收集工作機制方面

1.與應急部門合作建立突發事件檔案收集工作預案制。突發事件現行工作機制之所以對突發事件檔案形成的突發性之特點回應不足，筆者認為很重要的原因是因為《辦法》并非完全針對突發事件，而是重大活動與突發事件共用的。對此，筆者認為，首先，應把突發事件與重大活動區分開來，將突發事件檔案收集工作與突發事件發生狀況下檔案部門的應急處理工作均視為應急管理工作的組成部分；其次，檔案局應根據國家所建立的應急預案體系，在當地人民政府的協調下，與應急管理部門合作確定區域內可能發生的突發事件清單，根據突發事件的類別及已制定的預案，確定責任部門及受影響的群體，并以此為依據要求責任部門與檔案館分別制定突發事件檔案收集工作預案；最后，要對突發事件檔案收集預案進行定期評估，評估的周期原則上與2024年最新出臺的《突發事件應急預案管理辦法》對應急管理預案評估的周期要求相一致，都設為3年。

2.根據相關主體情形確定突發事件檔案的收集方式。突發事件檔案涉及的主體類型多樣且情況復雜，為盡量保證突發事件檔案收集的完整性，檔案館應豐富收集方式，并根據其相關主體類型及所處情形采取對應的方式。具體來說，對應急處置責任主體形成的檔案，一般采用接收方式；對權威媒體在網絡上發布的相關報道和信息數據，進行跟蹤采集歸檔；對應急處置責任主體、受影響主體及志愿服務主體沒有信息記錄條件的情形，安排現場跟拍記錄或是事后口述記錄的方式收集聲像檔案；對以上三種情形都無法獲得的具有保存價值的記錄材料，采用征集、購買或是簽訂共享協議的方式收集入館。同時，責任部門在制定工作預案時，亦要求其按上述原則思路細化收集方式。

（二）在整合與利用工作機制方面

1.在專題目錄建設時區分突發事件應對的活動類型。突發事件檔案涉及內容廣泛的特點，主要源自突發事件應對活動本身范圍的廣泛。在性質上，突發事件的應對活動可分為三類：一是著眼于危機解決的處置活動，二是在危機狀況下以較為特殊方式進行的生產與生活實踐活動，三是社會志愿的資源援助活動。由于在突發事件發生期間，受影響主體通常也要進行危機解決的處置活動，應急處置責任部門可能也會受到危機的影響，因此，突發事件檔案形成主體在進行專題目錄建設時，往往會遇到的困惑是：似乎很難將突發事件處置活動與危機狀態下以非常規方式開展的生產生活實踐完全區分開來，從而導致該時期形成的所有材料都屬于專題之列，進而導致“專題不專”的問題。對此，筆者認為，應將第一類活動直接形成的歸檔材料納入專題目錄；將對第二類和第三類活動的典型代表進行的有意識的聲像記錄結果，以及征集來的相關材料納入專題目錄；將第二類活動直接形成的材料仍按原來的歸檔及流向要求操作。

2.根據突發事件檔案的不同收集方式推進檔案開放。《辦法》要求責任主體對突發事件檔案進行開放審核，并在移交時附具意見，但這其實屬于對移交進館檔案的通常要求。根據新修訂的《中華人民共和國檔案法》的規定，檔案一般自形成之日起滿25年向社會開放。針對突發事件檔案價值重大且集體記憶價值與數據要素價值突出的特點，盡早向社會開放無疑是發揮突發事件檔案價值的重要保障措施之一。對此，筆者提出可以將檔案館以不同方式收集的檔案進行分類處理。具體來說，即對以接收方式入館的檔案執行常規封閉期標準并根據審核結果進行開放；對檔案館通過采集權威媒體在網絡上公開發布的報道或數據而形成的突發事件檔案，因其本身就屬于公開信息，可判定為即時開放；對檔案館以拍照、錄音或錄像的方式主動記錄形成的檔案或征集來的檔案，應盡量通過提前與記錄對象或征集對象的溝通，以雙方簽訂協議的方式獲得其授權，促使這部分檔案盡早向社會開放。

3.引入專業力量對突發事件檔案進行多樣化開發。無論是何種類型的檔案，直接利用原始檔案的群體在整個社會中終歸是少數，因此，《辦法》要求“加大對突發事件檔案資源開發力度”。就加大開發力度的具體措施而言，筆者認為，檔案部門應引入外部的專業力量，圍繞突發事件檔案價值實現進行細致規劃，基于雙方的共同需求構建長期的合作開發機制，比如，與應急管理部門或其他相關職能部門合作，在原有的突發事件預案體系與信息系統的基礎上，增加突發事件案例庫，設計突發事件應對公眾教育項目或宣傳作品；與擁有相關專業的高校或涉及相關研究項目的科研機構合作，開展科學研究、撰寫資政報告等。

（三）在指導監管工作機制方面

1.關鍵節點設立專項檢查報告機制，提升全面質量控制能力。基于檔案治理方式現代化的要求，在突發事件檔案工作中的關鍵節點設立專項審查評估機制，以提升其全面質量控制能力，具體來說，主要包括檔案館與責任部門突發事件檔案收集工作預案審查機制、突發事件檔案資源建設專門報告制度、專題數據庫建設情況報告制度、開發利用情況評估機制等，并在工作預案審查和開發利用情況評估中適當引入高校或相關研究機構等專業力量的協助參與。

2.定期組織培訓與交流活動，提高相關主體的執行能力。一方面，檔案治理的現代化需要治理主體能力現代化作為重要支撐，因此，定期培訓無疑是提高相關主體執行能力的重要手段；另一方面，由于檔案工作具有很強的實踐性，突發事件檔案工作機制建設尚在起步階段，其健全和完善，尤其是操作層面與現代化信息技術應用層面的創新優化，更多地需要在相關主體“識別問題—解決問題—總結反思”的具體實踐中摸索產生，因此，應建立定期的工作交流機制以使基層的經驗能得到推廣，并成為突發檔案工作機制持續創新優化的“源頭活水”。

*本文系北京市檔案局2022年科研項目“基于集體記憶建構的突發公共衛生事件檔案資源建設研究——以新冠疫情防控為例”（項目編號：2022-11）的階段性研究成果。

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作者單位：1.北京聯合大學應用文理學院

2.中國建筑設計研究院