中小學教師工作負擔過重：問題識別、制度根源與治理方略

摘 要：

中小學教師工作負擔過重是因教師工作量過大、教師資源錯誤配置和違背教師工作意愿而導致的一種不合法、不合理、不合情的教師管理現象。從合法性、合理性、合情性三個標準考察，我國中小學教師負擔過重問題具有普遍性、復雜性、風險大等特征，需要引起各級政府和全社會的高度重視。造成中小學教師工作負擔普遍偏重的根本原因在于制度缺失，如教師相關法律制度缺失、教師管理行政化、學校管理機制僵化、教育改革的強制性等。治理中小學教師工作負擔過重，需要從國家層面、學校管理層面及教師自身層面進行綜合治理：加強頂層治理，完善教師勞動權利保護相關法律體系；嚴格源頭治理，多方協同減少教師非教育性事務；探索精準治理，建立教師工作負擔清單管理制度；優化系統治理，建構剛柔相濟的教師管理制度；創新校本管理，建立賦能增效的教師支持體系。

關鍵詞：

中小學教師；教師工作負擔過重；制度根源；治理

中圖分類號：G451

文獻標識碼：A 文章編號：1674-7615（2024）04-0087-11

DOI：10.15958/j.cnki.jywhlt.2024.04.009

“教師負擔過重是當前教師隊伍建設中面臨的真問題和難問題。”[1]近年來，中小學教師工作負擔過重現象引起社會廣泛關注。2019年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于減輕中小學教師負擔進一步營造教育教學良好環境的若干意見》[2]，中小學教師“減負”工作被提上政策議程。不少研究者圍繞我國中小學教師工作負擔現狀、原因及治理對策，進行了有益探究，一些學者介紹了英國、新加坡等國家為教師減負的政策與經驗。但關于如何給教師“減負”，研究者大多集中在教師負擔“減什么”“減多少”“怎么減”等思辨階段，對“負擔過重”的概念界定不清晰，對教師工作負擔過重及其“減負”治理的制度邏輯認識不到位，對“減負”政策的建議仍處于碎片化狀態。本文試圖在系統梳理已有研究成果的基礎上，深入探討中小學教師工作負擔過重現象的本質及其制度原因，并從制度創新角度提出有效的政策建議。

一、中小學教師工作負擔過重的問題識別

解決教師工作負擔過重問題，首先需要對相關概念進行界定，并對其開展實證研究和價值分析。已有研究側重于從日常觀察或調查角度解釋中小學教師工作負擔重的現象，但由于缺乏對教師工作負擔標準和價值的理性思考，出現了對教師工作負擔過重問題的學理闡釋不足等問題。因此，明確中小學教師工作負擔過重的判斷標準與性質，是解決教師工作負擔過重問題的前提。

（一）中小學教師工作負擔過重的判斷標準

1.教師工作時長是否合法

教師作為勞動者，理應受到《中華人民共和國勞動法》保護（以下簡稱《勞動法》）。根據《勞動法》的規定，勞動者工作時長每天不應該超過８個小時[3]。教師每日平均工作8小時并且每周平均工作40小時，是判斷教師完成工作量的法定標準。李新翠經過調查研究后發現：中小學教師平均每周工作時間為52.54小時[4]。宋洪鵬等對北京市15 644名中小學專任教師的調查顯示：北京市中小學教師每周的工作時間總數為56.8小時[5]，明顯高于《勞動法》規定的工作時間。根據世界勞工組織（ILO）和歐洲改善生活和工作條件基金會（Eurofound）提出的“在１周內工作時間≥48ｈ的為長工時勞動者”標準，長工時在我國中小學教師中較為普遍，達到63.30%[6]。由此可見，我國中小學教師普遍存在周平均工作時間過長、超過法定工作時間的現象，且周工作時長呈現逐年增加的趨勢，工作負擔過重已成為共識。教師工作負擔重是由教師工作對象和環境的復雜性決定的，是教師責任重大和勞動艱辛的重要表現。鑒于教師職業的特殊性，其工作時間和場所并不局限于課堂，具有時間上的持續性和空間上的延展性，其周工作時間往往超出40小時，但超出法定工作時間是否就屬于負擔過重，目前還沒有一致的結論，從教師工作負擔“重”到“過重”的時間標準還需要深入研究。

2.教師工作內容是否合理

許多學者從教師崗位職責內容或工作任務是否由學校分配的角度判斷教師工作負擔是否過重。如有學者提出教師負擔即教師應擔當的責任、履行的任務和承受的壓力[7]。但也有學者認為：教師在工作中承擔的責任和壓力并不應視為負擔，只有那些超出時間和制度規定、超出教師承受范圍、影響教師工作生活平衡的事務才稱得上“負擔”[8]。這些研究強調教師除了上課，還有批改學生作業、與家長溝通聯系、與學生談話談心、參與學校管理與教育改革等工作任務。

大多數學者將教師工作負擔分為專業工作內負擔和專業工作外負擔。專業工作內負擔即與教書育人工作相關的時間和精力付出，主要指教學工作。專業工作外負擔即與教書育人工作關聯不緊密的時間和精力付出，如政府的非教學檢查、學校行政事務、社區事務等。隨著教學改革的深入，教師工作量有所增加，這屬于正常工作負擔。但如果承擔過多的非教學工作，而正常教學工作任務并沒有減少，就屬于工作負擔過重。研究發現：初中教師總工作時間偏長，但直接用于教學的時間偏少，課外研究、班級管理和行政事務占據了初中教師更多的時間，并且中低職稱教師的工作時間更長[9]。高中教師周平均工作時間中真正用于教學的時間（即授課）不足工作時間總量的1/5，備課時間超過工作時間總量的1/3，批改作業的時間也接近工作時間總量的1/5[10]。特別是鄉村教師存在工作總量多、工作時間長，工作結構不合理、非教育教學任務重，任務整合度低、工作面過廣等問題[11]。在周工作時間分配上，教師從事課堂教學的工作時間最少（平均為9.75小時），僅占總工作時間的19.93%，遠低于國際水平[12]。中小學教師的不合理負擔不僅表現為工作時間長、與教育教學無關的工作量多，還體現在教師感知到的工作量大等方面［5］。不難看出，這些研究將教師負擔過重理解為教師承擔過多非本職工作導致的工作結構不合理現象。

顯然，與傳統教師相比，現代教師的崗位職責更加復雜，許多任課教師兼任班主任、學校中層管理人員或校領導等職務。因此，現代教師的工作內容更豐富，工作時間更長。判斷教師工作負擔是否合理，首先要打破對教師教學崗位職責單一性的認識。但在學校內部，崗位配置及其職責劃分是否合理，職責的邊界是否清晰，仍然是判斷教師工作負擔是否過重的重要依據。

3.教師工作負擔是否合情

有學者認為，教師工作負擔是指教師在教學活動中承擔的與本職工作無關的或超出合理的工作時間及職責范圍的工作、責任、壓力以及為此付出的代價等［13］。這一觀點強調了教師個體對非本職工作的拒斥及由此產生的消極情緒和行為，其暗含的前提為工作負擔是教師“不應該”承擔的負擔和“不愿意”接受的負擔。盡管是否與本職工作無關、是否超出工作邊界很難界定，但違背教師主觀意愿和身心承受的負荷導致的不合情也是教師工作負擔過重的典型特征。

研究表明：在教學時間與非教學時間劃分不明確的情況下，教師往往感到投入更多的時間卻沒有得到應有的回報，從而產生較大的工作壓力［14］。工作負擔過重是中小學教師的主要壓力源，且隨著教齡與工作任務的增加，教師面臨的各種壓力表現出增加趨勢，有11—15年教齡的教師感知到的工作壓力最大［15］。長工時是造成中小學教師人群職業緊張、抑郁癥狀和失眠的獨立危險因素［6］，教師對過度的行政工作非常反感［16］。越來越多的研究表明：主觀工作負擔較重，已成為我國中小學教師負擔過重的主要表現。盡管教師工作負擔既有客觀標準，也有主觀標準，是否過重往往需要綜合判斷，但當教師感受到的工作壓力超過身心承受限度，輕則影響教師身心健康，導致工作效率下降，重則產生職業倦怠和離職傾向，這兩種情況下可以判定為教師工作負擔過重。

綜上，教師工作負擔是否過重需要從是否合法、合理和合情三個方面綜合判斷。教師工作負擔過重是指教師工作任務和內容超過了其應該承擔的工作邊界以及工作量超過了其所能負荷的程度并導致職業倦怠的現象，具體表現為：非法定的工作內容太多、周（學期或年）平均工作時間過長、工作強度過大、工作壓力感過大、工作自我效能低、身心嚴重疲憊等。總之，中小學教師工作負擔過重是由于教師的工作量過大、教師資源錯誤配置和違背教師工作意愿導致的一種不合法、不合理、不合情的教師管理現象。

（二）中小學教師工作負擔過重問題的特征

如何看待中小學教師工作負擔過重問題，影響對這一問題治理邏輯的認識。中小學教師負擔過重問題具有普遍性、復雜性、累積性等特征，迫切需要加強綜合治理。

一是問題存在的普遍性。從已有的研究結論看，中小學教師工作負擔過重是一種普遍現象。一是周課時數多，大大超過了國家規定的標準；二是日平均工作時間長；三是形式主義的非教育教學任務頻繁，耗費了教師大量時間和精力，令其不堪重負。鐘建林等對福建省義務教育階段教師的6 060份調查問卷顯示：73.70%的受訪教師認為教育教學工作負擔很重或負擔較重［17］。既然問題具有普遍性，那么，治理過重負擔就成為全國性的教育政策議題和亟須破解的基礎教育發展難題，必須引起各級政府和全社會的高度重視。

二是問題形成的復雜性。教師工作負擔在不同層級、不同區域、不同發展條件和水平的學校之間存在較大差異。造成中小學教師工作負擔過重的原因是多元的、變化的、疊加的，有“社”源性負擔、“校”源性負擔、“生”源性負擔、“師”源性負擔等［13］。這些原因彼此交織，“既有內生性的教師多重角色與學習匱乏的沖撞，也有外源性的學校效益和考評壓力、行政部門干擾專業自主以及家長短期過高的功利性期望。”［18］造成教師工作負擔過重問題的原因是復雜的，治理中小學教師工作負擔過重問題是一件非常艱難的任務，需要政府、社區、教育主管部門和學校多部門聯動，協同治理。

三是問題風險的累積性。中小學教師工作負擔過重已經產生了許多嚴重的負面影響。從短期看，教師負擔過重既損害了教師的身心健康、影響了教學質量的提高，也不利于學生的健康成長。研究發現：有51.23%的中小學教師存在不同程度的心理健康問題［19］。過重負擔會使教師產生職業倦怠，超過1/3的教師對工作有厭倦情緒［20］。一項針對近10萬余名中小學教師的問卷調查發現：近80.00％的被調查者表示自己患有咽喉和頸椎方面的疾病；68.00%的教師表示自己曾因工作而出現失眠或早醒的情況［21］。據北京、天津、大連、青島等地調查發現：有57.40%的教師感到薪水太低，31.10%的教師表示“如有掙錢多的工作，愿意棄教轉行”［22］。從長遠角度來看，教師工作負擔過重還可能導致中小學教育系統性、結構性風險，如優秀教師流失、教師內卷化，進而嚴重阻礙基礎教育高質量發展目標的實現，甚至阻礙我國教育強國夢和辦人民滿意教育的戰略實現。由此可見，治理中小學教師工作負擔過重問題刻不容緩，具有緊迫性。

二、中小學教師工作負擔過重的制度根源

深入分析中小學教師工作負擔過重的原因，是有效治理這一難題的關鍵。盡管造成中小學教師工作負擔過重的原因是多方面的、綜合的，但當中小學教師工作負擔過重問題成為普遍現象時，就需要從制度層面進行系統反思。教師工作負擔過重與教師相關法律制度缺失、教師管理行政化、學校管理機制僵化、教育改革的強制性等現象存在內在的聯系。

（一）教師相關法律制度缺失造成教師工作邊界模糊

一是教師法律身份認定不明確。法律身份是指經由法律賦予而形成的身份，具有特定法律身份的人享有特定的權利，并承擔特定的義務，其權利救濟方式具有一定程度的特殊性。不同的法律身份體系下，其權利與義務、資格任用、工資福利及權利救濟途徑等有所不同。教師工作負擔既與法律賦予教師的工作義務相關，也與法律賦予教師的勞動報酬和福利權利相關。涉及中小學教師法律身份的法律主要有《中華人民共和國教師法》（以下簡稱《教師法》）、《中華人民共和國義務教育法》（以下簡稱《義務教育法》）。2009年修訂的《教師法》規定：“教師是履行教育教學職責的專業人員，承擔教書育人，培養社會主義事業建設者和接班人、提高民族素質的使命。教師應當忠誠于人民的教育事業。”［23］該法不僅強調了教師法律身份的專業性，還強調了其身份的公共服務性質。1993年頒布的《國家公務員暫行條例》規定公務員是“各級國家行政機關中除工勤人員以外的工作人員”［24］，這就把教師排除在公務員范圍之外。2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議修訂的《中華人民共和國公務員法》，依然沒有明確教師的公務員性質。在教師管理中，職業事實上的公務員性質與法律規定上的非公務員性質的矛盾，不可避免地暴露出諸多問題：第一，沒有規定教師教學工作量標準，造成教師在履行工作義務上經常越界。《教師法》規定教師要“貫徹國家的教育方針，遵守規章制度，執行學校的教學計劃，履行教師聘約，完成教育教學工作任務”［23］，但各地在具體實施《教師法》的過程中，并沒有制定明確具體的教師工作量標準。在應對各種內外部危機過程中，層層壓實主體責任的行政勢能，迫使教師承擔大量行政事務甚至社會事務，如地方政府或社區等布置給學校的創建文明（衛生）城市文字檔案整理、流動人口入戶登記管理、重大社區活動治安協管、攤派費用收繳等，許多學校為教師安排的工作任務不合法、不合理、不合情但教師又無法拒絕或不敢拒絕。第二，中小學教師應該享有的獲取合理勞動報酬的權益經常被侵犯。如長期低工資、惡意拖欠工資、隨意被解聘，教師很難申訴成功或獲得法律救濟。盡管《勞動法》和《中華人民共和國勞動合同法》（以下簡稱《勞動合同法》）可以作為教師維權的法律依據，但教育部門與其他部門的法律不相容，教師維權步履維艱。

二是教師勞動權益保護制度不完善。教師勞動權益受《中華人民共和國憲法》保護，其賦予教師作為公民的勞動的權利和勞動者休息的權利［25］，教師勞動權益也受《勞動法》《勞動合同法》的保護。《勞動法》第三十六條規定：“國家實行勞動者每日工作時間不超過八小時、平均每周工作時間不超過四十四小時的工時制度。”［3］第四十一條規定：“用人單位由于生產經營需要，經與工會和勞動者協商后可以延長工作時間，一般每日不得超過一小時；因特殊原因需要延長工作時間的，在保障勞動者身體健康的條件下延長工作時間每日不得超過三小時，但是每月不得超過三十六小時。”［3］《勞動合同法》明確規定：用人單位安排加班的，應當按照國家有關規定向勞動者支付加班費［26］。《教師法》《義務教育法》都強調各級人民政府應當采取措施，改善教師的工作條件和生活條件，保障教師的合法權益。但是上述法律條款對工作時間以及加班時間的限制只是一種普適性規定，既沒有明確規定教師的工作時間，也沒有明確教師超出法定工作時間的勞動能否獲得額外的報酬與補貼，地方政府或學校具體執行時缺少法律依據。同時，我國目前缺少教師申訴制度和教師權益的法律救濟制度。由此可見，教師勞動權益急需強有力的制度保障。

（二）教師管理行政化造成教師外部負擔“合法”化

受教育科層管理體制的影響，我國中小學教師往往還要承擔一部分行政工作和社會工作。首先，不少工作是政府部門硬性攤派給學校的任務，且都納入學校績效考核，如法治、禁毒、垃圾分類等專題教育進校園，參與創建平安城區、文明（衛生）城市、扶貧幫困、掃黑除惡等活動。這些活動有其重要性，但要求教師全員參與，又缺乏統籌和分類指導，勢必會加重教師工作負擔。其次，隨著教育改革的深入，辦學行為逐漸規范化，教育系統內部各級各類檢查更加頻繁，同一項目省、市、區三級重復檢查驗收，校領導和教師疲于奔命，大量消耗了教師本應投入到本職工作中的時間和精力。據近三年不完全統計，杭州某區教育局下派給學校的各種和教育無關的臨時任務達188件［27］。目前中小學教師負擔過重的情況包括五類：一是各類督查檢查評比考核多，二是各種社會事務進校園多，三是填報各類報表事項多，四是非教學培訓種類繁多，五是一些地方黨政部門長期抽調借用教師［28］。這些情況主要是政校不分、教育過度行政化的產物。

（三）學校管理過度行政化造成教師工作負擔管理失控

受政府過度干預的影響，中小學學校管理行政化色彩濃重，缺乏對教師工作負擔過重的有效應對機制以及合理調控教師工作負擔的能力。由于學校領導的任命、考核、評價由上級部門負責，從某種程度上說，學校是教育行政部門的下級機構，很難拒絕上級安排的各種任務。例如：組織教師參加各種沒有針對性的培訓、五花八門的學科競賽、各級各類教育科研課題和獎勵申報等，并強調過程留痕管理和文字檔案材料備查。許多活動流于形式，教師被動應付，浪費教師的時間，增加了教師的精神負擔和痛苦。

（四）教育改革的強制性造成對教師適用性考慮不足

為了應對來自現實和未來的嚴峻挑戰，在不斷推進教育改革的過程中，教育管理者、政策制定者及執行者可能片面強調改革的重要性，沒有充分調動廣大教師的自覺性、主動性和創造性，忽略了一線教師感受到的工作壓力。

一是頻繁的教育改革客觀上要求教師不斷增加工作投入。近年來，為了適應經濟與社會的不斷發展，國家采取了一系列教育改革措施，如課程改革、素質教育改革、招生制度改革等，使教學理念、目標、方式、手段等發生了重大變化，對中小學教師提出更高要求。他們為了適應改革，不得不參加理論學習、在職培訓、各類研討會議等，在一定程度上加重了教師的工作負擔。

二是多角色要求與低經濟地位的落差導致教師心理負擔加重。教育改革對教師提出了更多的要求，教師不僅是教育方針忠實的貫徹執行者、學校升學指標的完成者、學校名譽的維護者，還是學生的學習指導者、人生引路人、家庭教育的協助者等。教師的工作任務繁雜而多樣，需要承擔比一般人更多的責任和壓力。但現實中教師經濟待遇不高，待遇與責任和義務很不匹配；教師的社會地位仍然較低，并未受到社會的普遍尊重。許多教師在忙和累中體會不到職業幸福。由此可見，多重角色要求與較低的社會地位之間存在沖突，給不少教師增添了許多額外的心理負擔。

三、中小學教師工作負擔過重的治理方略

從治理的主體看，中小學教師工作負擔過重需要從國家層面、學校管理層面及教師自身層面進行綜合治理。既需要教師自減、自強，更需要學校、政府與社會的協同發力［29］。但從治理的可行性和實效性看，中小學教師工作負擔過重治理的制度創新是關鍵，制定有效政策是減輕中小學教師工作負擔的重要國際經驗［30］。

（一）加強頂層治理，完善教師勞動權利保護相關法律體系

中小學教師承擔為黨育人、為國育才的使命，不僅是專業人員，也是公共服務的提供者。為此，需要加強頂層設計，進一步明確教師公務人員的法律身份及其權利義務，明確相關政府部門的責任，真正落實對教師合法權益的保護。減輕教師不合理的工作負擔，需要從法律層面進一步完善教師勞動權利保護制度。

一是明確教師法定工作量和工作時間標準。減輕中小學教師工作負擔，首先要從法律層面明確教師的工作責任與職責，明晰教師職責的內容邊界和法定工作時長。鑒于我國現行有關中小學教師管理的三部法律的條文中都沒有具體規定教師的工作時長和加班限制，可以參照其他國家的教師法律，加快修訂《教師法》，明確中小學教師的工作時長，對教師的婚假、產假、寒暑假、法定節假日等作出明確規定，保證教師有拒絕不合理工作安排的權利。2020年，日本文部科學省發布《關于合理管理公立學校教師工作量措施制定的指導方針》，提出教師工作量的關鍵指標——“在校等時間”。這一指標中包括基本構成與附加構成，基本構成是教師在校進行教學與行政等工作的時間（不含休息時間、工作時間外的教師自我研修時間），附加構成為教師在校外以公立學校教師身份開展的研修、活動領隊、遠程辦公等時間。該方針明確規定教師加班時長每月不得高于45小時、每年不得高于360小時［31］。“在一些西方國家，對于教師工作負荷的總量和臨界點都有明確的規定，并受到教師工會的監督和保護。”［32］國內學者提出：教學時間的占比應不少于總工作時間的1/5（≥1/5），制訂教學計劃與備課時間占比也應該達到總工作時間的1/5以上（≥1/5），作業和試卷批改等教學評價時間不應該超過總工作時間的1/5（≤1/5），行政和輔助工作時間占比不應該超過1/5（≤1/5）［33］。這些做法或研究成果值得借鑒。

二是建立與教師勞動價值匹配的薪酬體系。中小學教師從事的是一項開發、創造人力資本的工作，具有過程的復雜性、創造性和收益的長遠性與社會性。只有讓中小學教師感到付出與所得公平，才能讓他們安心從教、潛心教書。因此，應該逐步建立與教師勞動價值相匹配的薪酬體系。首先，繼續加大地區及中央財政轉移支持力度，補充財政不足區縣的教師工資，提高績效工資所占比例；建立農村及偏遠地區中小學教師津貼、補助基金常態化機制。其次，切實落實義務教育教師工資不低于當地公務員的平均工資水平的政策要求，建立教師待遇逐年增長機制。最后，為教師建立額外的工作補貼標準，將課后服務津貼納入正常工作補貼范圍，提高教師的社會公平感與職業滿意度。

三是建立教師勞動權益的保護和救濟機制。我國教師權益保護與救濟方面的法律起步晚、起點低，并且受傳統權利觀影響，表現出不成熟及管理行政法色彩濃厚的特點［34］。盡管《教師法》中明確規定了教師申訴制度，但沒有指明專門的申訴機關，不能有效維護教師權益。應該盡快修訂《教師法》，從源頭上治理教師工作負擔過重問題。具體來說，為了完善教師勞動權利的保護和救濟機制，首先應完善教師校內外申訴制度，保障教師能夠運用法律手段維護自身的合法權利。除《教師法》規定的專業人員權利外，還應當將身份保障權、待遇保障權、教育懲戒權、專業自主權等規定為教師作為國家公職人員的特殊權利［35］。其次，健全《教師法》的執行機構，完善執法監督體系，督促各級政府及有關部門將減輕教師過重負擔作為重要工作內容。最后，進一步擴展教師權利的救濟途徑。采取司法救濟、行政救濟、社會救濟等方式，增強教師權利救濟的透明性、公正性和可操作性。

（二）嚴格源頭治理，多方協同減少教師非教育性事務

解決教師負擔過重問題，當務之急是從源頭抓起，各級政府協同治理，切實減少教師的非教育性事務。

一是自覺落實中央下發的教師減負政策。各級部門應自覺落實《關于減輕中小學教師負擔進一步營造教育教學良好環境的若干意見》。通過“實行年度計劃和審批報備制度”，嚴格規范對中小學學校和教師的各項督查檢查等。“要對現有涉及中小學校和教師的督查檢查評比考核事項進行一次集中清理”［2］，確保清理后在現有基礎上減少50％以上。在減少各類評比檢查的同時，還要規范和簡化各類評比活動的流程。

二是探索教師編制動態管理機制。各級教育行政部門應統籌管理中小學教師工作。嚴禁隨意借調中小學專任在編教師到黨政機關或其他有關上級單位工作，避免教師編制被占用。動態調整和統籌調劑縣域內教師編制，確保各學校生源的增減與教師的增減基本同步。基于教育均衡發展需要，地區骨干教師、特級教師的編制統一由該地教育局或教研室管理。為解決小規模學校某些學科教師短缺而編制不缺的矛盾，根據實際需要采取流動編制，即多所學校的相同學科共用一個編制。對于少數規模較大、質量不高的老學校，可擴大10%—15%的編制，使教師輪流進修并引進應屆畢業生或優秀師資，促進教師結構的優化。

三是嚴格管理社會事務進校園。地方政府將社會事務進學校活動列入年度規劃，實行主管部門批復和提前公告制度，嚴控社會事務進校園數量。上級政府及各職能部門布置的工作任務，由區、縣教委相應職能部門甄別、篩選后下發學校。為保障校長安心辦學、教師靜心教書育人的職責，縣級以上人民政府應制定相關政策，確保學校有權拒絕未經提前規劃的不合理的社會活動或工作任務。

四是提高教育數字化治理水平和教師信息化管理能力。省、市、縣級教育行政管理部門盡快建立教師大數據管理平臺，提升教育數字化治理能力。充分利用全國教師管理信息系統，完善各類教師數據統計報送系統和平臺建設，實現業務管理系統數據共享，避免多頭統計。加強電子政務，盡可能利用線上會議和多媒體工具布置工作、開展調研，減少線下活動對教師工作的干擾。規范申報事項和各類報表，充分運用信息化手段實現過程管理，減少工作臺賬數量、紙質材料報送頻次，盡量避免重復報送，減輕教師重復填表的負擔。技術賦能教師，培養教師科學利用信息技術輔助教學和管理學生的能力。

（三）探索精準治理，建立教師工作負擔清單動態管理制度

一是盡快開展中小學教師負擔過重專項整治工作。由教育主管部門牽頭，組織開展教師工作負擔調查與測評，對教師工作負擔程度進行研判并定期發布報告；定期梳理清查各項督查、檢查、評比、考核、培訓等項目，精簡會議和文件，減少重復上報數據和多頭填寫表格的現象，剔除對教師專業發展和教學質量提升作用不大甚至是擾亂教學秩序的相關檢查；各級教育督導部門盡快把減輕中小學教師不合理負擔工作完成情況納入督導計劃，開展教師“減負”行動專項督導，精準聚焦教師工作“超負荷”的重點領域，對執行不力、落實不到位的要嚴肅問責，將督導結果反饋上級政府，作為干部綜合考核評價、獎懲任免的重要參考。

二是建立教師工作負擔常態化監測和分類治理機制。從長遠角度看，避免教師負擔過重還需要建立常態化的管理機制。英國教育部組織一些專業的咨詢機構進行教師工作負擔調查，對教師工作時間分配及教師對工作負擔的感知情況等進行重點分析。在此基礎上，英國相繼出臺了《提高標準、解決教師工作負擔：一項國家工作量協議》《共同處理工作負擔》《減少教師工作負擔行動計劃》《學校減輕工作負擔工具包》等政策和指導性文件［36］。根據國際經驗，結合我國實際，可以利用現有的教師管理平臺，收集教師工作負擔信息，利用大數據建立教師工作負擔預警機制；或者成立專門的教師工作負擔調查小組，定期深入中小學了解教師工作負擔現狀、學校實際困難和教師真實訴求，分析教師工作負擔過重的原因及其解決辦法，在此基礎上科學制訂各區域教師工作量標準，發現“減負”典型案例。教育人事管理部門要依據專家意見及時調整教師編制和教師工作量標準，推廣教師工作過重負擔的調控政策和分層分類治理典型經驗。

（四）優化系統治理，建立剛柔相濟的教師管理制度

作為制度化的教育機構，學校具有傳遞和過濾來自社會其他方面影響的功能，可以通過自身的制度體系對教師工作負擔施以有力的影響［37］。行政化是導致教師負擔過重的根源之一，學校管理要去行政化，就要加強對教師的科學管理，建立剛柔相濟的教師管理制度。

一是合理配置教師崗位，科學制訂崗位職責。學校應本著因事設崗、優化結構、人盡其才、效能最優的原則，合理劃分管理崗位、專業技術崗位、工勤技能崗位，并根據其社會功能、職責任務、工作性質和人員結構特點等因素，綜合確定各類人才在學校中的結構比例，科學公平分配工作內容，避免因人設崗、人浮于事。

二是探索實施彈性上下班和補充休息制度。英國政府和教育部門推行的“彈性工作制”就收到了較好的政策效果［38］。國內有的學校嘗試建立“延時服務積分制度”，向教師發放調休卡，根據教師參加延時服務的次數，安排教師每學期天數不等的調休福利，讓教師合理安排學校工作與家庭生活。有的學校倡導教師組建互助共同體，在不影響教學質量和學生感受的前提下，教師之間可以互換工作任務等。

三是完善家校協同育人機制。政府應加強學校課后服務資源的統籌，引導學校充分利用社會優質資源，擴大課后服務的公共供給，切實減輕學生課后教育負擔。學校建立家校信息溝通管理網絡平臺和處理家校溝通矛盾的協調機制，主動化解教師與家長沖突，切實維護教師的利益。

（五）創新校本管理，建立賦能增效的教師支持體系

校長是中小學教師“減負”第一負責人。要徹底解決教師負擔過重問題，學校必須建立賦能教師的支持系統，提高教師的學習能力、專業能力、綜合素質和團隊合力，讓教師主動適應不斷變革的環境，承擔立德樹人的時代使命。

一是培訓賦能。完善教師分層、分類、分崗培訓制度，根據教師職業發展階段和實際遇到的問題，精心設計培訓內容，提升信息化培訓和教研培訓實效，達到減負增效的目的。

二是團隊賦能。通過師徒結對、同伴互助以及教師共同體建設，加強教師之間的經驗分享與交流，不斷幫助教師實現自我超越，分散教師個體負擔。

三是技術賦能。建立學校大數據管理平臺，為教師教學改革和學生發展提供精準的信息服務和技術支持，提高教師利用數據改進教育教學的能力和時間管理能力。

四是心理賦能。建立教師心理保健機制，如設立教師心理咨詢中心、心理減壓中心、文體活動中心，幫助教師學會心理放松，提高中小學教師自身的抗壓能力。

五是激勵賦能。綜合運用經濟和管理措施，為教師提供有效激勵與保障。學校根據教師參與學校教育改革重大項目、開展家庭教育指導與課后服務的時間和效果等，向其發放補償性和激勵性的加班補助，探索職稱晉升、薪酬待遇、聘用考核、評優評先、進修學習等方面激勵政策，提高薪資待遇，保障教師權益[39]，充分調動每位教師的積極性。

四、結語

教師工作負擔過重不僅是一個亟待解決的現實問題，而且是事關教師積極性和創造性是否能夠充分發揮、學校教育是否真正充滿活力、教師隊伍是否健康持續發展的重大戰略問題。有效破解該難題不僅需要在教師工作負擔治理的技術層面做“減法”，更需要各級政府在教師管理政策、學校教師管理制度層面的集成創新和系統創新，將保護教師的合法權益與尊重教師的專業自主權、激發教師主人翁責任感和創造性有機結合，營造全社會尊重教師和支持教師的良好氛圍。

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The Excessive Workload of Primary and Secondary School Teachers： Problem Identification， Institutional Roots and Solutions

TIAN Hanzu1， LI Li2， YOU Huifang1

（1.College of Education， Capital Normal University， Beijing， China， 100037; 2.Bank of Gansu， Lanzhou， Gansu， China， 730030）

Abstract：

The excessive workload of primary and secondary school teachers is an illegal， irrational， and unreasonable management phenomenon caused by excessive work volume， incorrect allocation of teacher resources， and violation of teachers' work intentions. From the perspectives of legality， rationality and sensibility， the problem of excessive workload for primary and secondary school teachers in China is characterized by universality， complexity and high risk， requiring high attention from governments at all levels and the whole society. The fundamental reason for the prevalence of excessive workload for primary and secondary school teachers lies in institutional deficiencies， such as the lack of relevant laws and regulations for teachers， administration-oriented management of teachers， rigid school management mechanisms and the coerciveness of educational reforms. To address this issue， comprehensive governance needs to be carried out at the national level， school management level and teacher self-level： strengthening top-level governance， improving the legal system related to the protection of teachers' labor rights; implementing strict source governance， multi-party collaboration to reduce non-educational tasks for teachers; exploring targeted governance， establishing a system for managing teachers' workload; optimizing system governance， constructing a flexible teacher management system; innovating school-based management， establishing an empowering and efficient teacher support system.

Key words：

primary and secondary school teachers; excessive workload of teachers; institutional roots; governance

（責任編輯：梁昱坤 郭 蕓）

收稿日期：""" 2023-09-21

基金項目：

2022年度國家社會科學基金教育學課題“‘雙減’背景下基礎教育生態系統重構機制研究”（VHA220005）。

作者簡介：

田漢族，男，湖南臨澧人，博士，首都師范大學教育學院教授。

李 莉，女，甘肅蘭州人，甘肅銀行股份有限公司職員。

攸慧芳，女，山西太原人，首都師范大學教育學院碩士研究生。