城市賦能鄉村振興調研報告

摘要：有效推進鄉村振興，必須走城鄉融合發展道路。我國城鄉關系的演進已進入新的歷史階段，當下的鄉村振興，是城鄉融合發展大背景下的鄉村振興，為鄉村發展帶來前所未有的機遇。推進城鄉融合發展，各地已涌現出許多好做法好經驗，應認真總結并上升到規律性認識。實踐存在的問題和矛盾，需要通過深化改革去解決。本文以川滇兩省調研為基礎，概括了城市賦能鄉村振興有效促進城鄉融合高質量發展的六種典型類型及做法，并結合全國各地城市賦能鄉村振興的實踐及我國城鄉關系的歷史演進，提煉了五點認識，最后針對當前存在的突出問題提出了優化體制機制、加強要素保障、提升內生動力的具體政策措施和對策建議。以期更好地把握城鄉融合發展的規律，因地制宜分類施策，有效破除城市賦能鄉村振興過程中的障礙。

關鍵詞：城鄉融合 鄉村振興 深化改革 要素重組

習近平總書記強調，“要把鄉村振興戰略這篇大文章做好，必須走城鄉融合發展之路”（習近平，2019）。城鄉融合發展，既是鄉村振興的帶動力量，也是推進鄉村振興的有效途徑。2023年10—11月，中國經濟社會理事會課題組就此赴四川省、云南省實地調研，深入到5個地市、9個縣（市、區），考察了15個項目點，并與基層干部群眾、企業和合作社負責人、科研人員廣泛座談交流。筆者總的看法是，實踐已涌現出許多很好的典型和經驗，需要認真總結并上升到規律性認識；同時，城鄉融合發展還存在不少結構性、體制性障礙，需要通過深化改革加以解決，以促進城鄉融合高質量發展。

一、城市賦能鄉村振興的主要類型及做法

筆者在川滇農村考察的各個項目點發現，盡管產業類型及做法不同，但都可以看到城市賦能鄉村振興的重要作用。

（一）組織創新引領糧食產能提升

要把糧食生產搞上去，必須走創新農業經營體系、發展多種形式規模經營之路。這離不開現代經營理念的引入、城市要素下鄉和強有力的政策支持。成都市崇州市扎實推進更高水平“天府糧倉”建設，在全國率先探索建立“土地股份合作社＋農業職業經理人＋農業綜合服務”的“農業共營制”。全市組建土地股份合作社265個，入社土地面積316萬畝，占全市耕地的545％。通過專業技能培訓、政策扶持等方式，建立包括資格、等級、準入、考核、退出在內的農業職業經理人制度，累計培育“有知識、懂技術、善經營、會管理”的農業職業經理人2805人，其中一多半來自城市下鄉或返鄉人員。市縣財政實施每畝200元的規模化生產獎勵，全市糧食規模化經營率達到90%，社會化服務覆蓋率達到95%，推廣應用先進適用技術，有效解決了“誰來種地”“誰來經營”“誰來服務”問題。成都市邛崍市把農業生產性服務組織集中在一個平臺，打造“全程機械化＋綜合農事”服務中心，與省農科院、四川農大合作，組建專家服務團隊，為全市種糧戶提供“耕、種、管、防、收、儲”生產全過程一站式服務，僅四泓農事服務中心一家就具備2萬畝的現代化育秧能力、1萬噸的糧食儲存能力、2000噸的冷鏈倉儲能力，帶動周邊農戶實現糧食銷售收入2000多萬元，純收入達200多萬元。

（二）科技創新助力特色農業發展

川滇兩省積極發展特色農業，科技在其中發揮了關鍵作用。云南省素有“野生菌王國”的美譽，省野生菌保護發展協會將羅平縣大山環繞中的花紅村確定為最佳培植野生菌基地，專門提供包括太空菌在內的優良菌種，派出專家團隊駐地指導，幫助剛剛脫貧的花紅村發展林下經濟，不僅使花紅村填補了項目空白，而且帶動了周邊11個村莊共同發展。位于四川省雅安市名山區的牛碾坪萬畝觀光茶園，擁有西南地區最大的茶樹基因庫，保存著國家級和省級良種200多個、野生茶樹資源1200多份，是全國著名的茶產業科研高地。該園區選育的蒙山系、名山系、川茶系、天府系等優良品種和先進技術輻射省內外，成果轉化效果十分顯著，茶葉類專利全部轉化為產品應用，特別是中國農業科學院陳宗懋院士團隊研發的生物防治技術，深受廣大茶農歡迎。

（三）農產品加工帶動三產融合發展

農產品加工業是農業的中間需求，也是“連一接三”的關鍵環節。通過發展農產品加工業并采取“公司+基地+農戶”的方式延伸產業鏈，可以形成“從田頭到餐桌”的完整產業鏈條，使農業擺脫僅僅提供原料的地位，提高農業的整體效益和“第一車間”的生產水平。從事辣椒制品研發生產的四川省廣漢市翠宏食品有限公司，在貴州省、河南省、新疆維吾爾族自治區等地布局建設20多萬畝的辣椒基地，開發了160余個產品品項，產品行銷全國各地和20多個國家，年產值過億，帶動基地數萬農民增收。又如，云南省曲靖市羅平縣富鋅農業公司投資284億元，引進先進的油脂加工技術和功能油脂研發技術，從事高端油菜籽加工，在建設公司原料基地的同時，與當地農戶簽訂油菜籽收購協議，以高于市場的價格優先收購；該縣蠟峰蜂業公司和鼎泰食品公司分別加工蜂蜜和小黃姜，采取“公司+基地+農戶”的產業化模式，帶動了上千農戶脫貧致富，實現農民增收、企業增效、財政增稅。

（四）瞄準城市需求開發鄉村產業

主要做法是面向國內外城市高端需求，深挖本地特色資源潛力，依托新型農業經營主體，打造現代化的農業食品供應鏈，生產優質安全高效的特色農產品。曲靖市陸良縣是云南省最大的蔬菜產銷基地，該縣沃坤農業公司瞄準粵港澳高端蔬菜市場，利用當地冷涼氣候資源，流轉土地7000余畝，高效利用水資源，精心打造高端蔬菜標準化種植示范區，產品通過冷鏈物流體系直供大灣區市場，公司和基地農戶雙雙獲得可觀收益。雅安市天全縣潤兆鱘業有限公司，瞄準俄羅斯及歐美市場，利用當地高山冰雪融水獨特條件養殖鱘魚，實現技術突破，年產高端魚子醬50噸，占全球總產的12%，帶動了周邊農戶致富和全縣冷水魚產業的發展。

（五）城鄉互動促進農文旅融合發展

鄉村具有提供農產品、生態產品和傳承農耕文明等多種功能。促進農文旅融合發展，就是要重新發現和深度挖掘鄉村資源的價值，通過城鄉互動實現鄉村功能的最大化。曲靖市羅平縣以百萬畝油菜花海著稱，該縣板橋鎮的云上、維古、小龍潭三個脫貧村地處百萬畝油菜花海腹地。2021年，羅平縣邀請中國農業大學李小云教授團隊到三個村蹲點指導農文旅開發，打造了以“花間賞、維古養、龍潭憶、云上住”為主題的“云上花鄉”鄉村振興示范園。該園區復合開發多種業態，面向全國招聘鄉村職業經理人（鄉村CEO）運營，2022年吸引游客5萬余人次，累計營業額1000多萬元，村集體經濟收入突破40萬元，800余社員共分紅8萬余元，3個村200余人在家門口上班，月收入2000～4000元。毗鄰昆明市的宜良縣耿家營彝族苗族鄉河灣村、馬蹄灣村，引入浙江大學和云南農業大學的彩色水稻，打造創意農業示范園，利用全球定位系統（GPS）精確控制水稻顏色與栽種位置，每年將不同主題的圖案“畫”到稻田里，吸引了上萬名游客觀光，使“兩灣”成為網紅村，入選國家首屆中國農民豐收節100個特色村和全國首批重點鄉村旅游示范村。綿竹市孝德鎮射箭臺村是全國四大年畫村之一，該村以年畫生產為形、文化傳播為魂，嵌入年畫體驗、年畫研學等元素，打造“年俗·年舍”精品民宿，成功實現閑置資源盤活、集體資產變現，帶動農文旅融合發展，2022年成功入選全國鄉村特色產業收入超億元村。

（六）開發新業態賦能鄉村振興

最典型的就是電子商務賦能鄉村振興。綿竹市在實施農村流通體系數智化轉型升級過程中，不斷健全農村電商公共服務體系，采取市場化方式整合村屯物流站點布局，構建農產品進城和工業品下鄉雙向流通格局，推動更多農民成為網商。通過“引流進村，消費變現”，推進了電商與產業振興深度融合。該市九龍鎮“80后”返鄉研究生夫妻創辦的貴菲家庭農場即為服務站點之一，流轉80畝土地種植大棚獼猴桃，通過線上線下銷售，產品遠銷全國各地，連續3年營業額在110萬元以上，同時帶動當地20余個農戶每戶獼猴桃銷售10萬元以上。

二、關于城市賦能鄉村振興的幾點認識及啟示

通過實地考察調研，聯系到全國各地城市賦能鄉村振興的實踐，再延伸到我國城鄉關系的歷史演進，可以得到以下幾點認識和啟示。

（一）我國正處在城鄉融合發展的關鍵時期

縱觀中國近現代史，從鄉土中國→城鄉隔絕→城鄉隔絕被打破→城鄉融合發展→城鄉一體化發展，清晰刻畫了我國城鄉關系演進的不同階段和歷史軌跡。現代以前的中國是以農為本、以地為生、以村而治的“鄉土中國”，城市的功能并沒有完全獨立于農業文明，更無力帶動鄉村的發展（劉守英、王一鴿，2018）。新中國成立以后，由于實行重工業優先發展戰略，為了從農村提取積累，客觀上形成了城鄉隔絕的二元經濟結構和體系，城鄉之間的生產要素不能自由流動，眾多的鄉村人口被排除在工業化、城鎮化進程之外。改革開放以來，我國城鄉關系發生歷史性的深刻變化。一方面，城鄉隔絕被打破；另一方面，隨著快速工業化和城鎮化進程，鄉村生產要素大量流失，又面臨著衰敗的風險。21世紀以來，特別是黨的十八大以來，城鄉關系又演進到融合發展的新階段。一方面，國家確定了“以工補農、以城帶鄉”的戰略方針和鄉村振興戰略，后工業化城鎮化時期城市已經有能力反哺鄉村；另一方面，鄉村資源的價值和機會被重新發現，城鄉互動愈加頻繁和活躍，城鄉融合發展已成大勢所趨，并朝著一體化的最終目標邁進（杜鷹，2021）。歷史的邏輯充分說明，當下的鄉村振興是在城鄉融合發展大背景下的鄉村振興，為鄉村發展帶來了前所未有的機遇。主動把握好、利用好這個機遇，就可以更加有效地推進鄉村振興。

（二）鄉村資源再開發、價值再發現是生產要素下鄉的基礎

城市賦能鄉村產業振興，面臨兩個方面的問題：一是城市要素愿不愿意下鄉、能不能下鄉，這主要取決于要素回報，要看資金、人才、技術等要素在鄉村有沒有盈利空間和用武之地。二是鄉村有沒有能力承接、有沒有條件留住城市要素。除了鄉村的組織動員能力以外，這主要取決于它能不能創造和提供投資興業的機會。從大量實踐案例看，這往往是一個問題的兩個方面，而后者又是矛盾的主要方面，即如何實現鄉村價值和多功能的再發現、再開發，重塑鄉村產業鏈、價值鏈，是實現要素下鄉、城鄉要素優化組合的關鍵。眾所周知，鄉村具有區別于城市特有的三大功能：提供農產品有效供給、提供生態公共產品和傳承傳統農耕文明，前者提供的是物質產品，后兩者提供的是服務產品。隨著農產品加工業、流通業的興起，鄉村文旅價值的再發現，電子商務、數字農業新技術的引進，鄉村分工分業長足進展，新業態不斷涌現。鄉村的資源還是那些，但是被重新優化組合的機會大大增加。成功的實踐表明，只要城市助力鄉村積極拓展農業農村多功能，改變傳統的資源利用方式，鄉村資源和價值的再發現、再開發是大有潛力和廣闊前景的。這就需要努力做好重塑鄉村產業鏈這篇大文章。

（三）培養經營型人才對鄉村產業開發至關重要

人才是第一資源。鄉村振興對人才的需求是多方面的，相對于技能型人才，當前鄉村振興中最需要也最緊缺的是懂市場、會經營、善管理的經營型人才。改變鄉村資源傳統利用方式，重塑產業鏈、開發新業態，僅僅靠技能型人才是不夠的，必須要有在市場經濟條件下具有創新意識和要素重組能力的經營管理人才。實踐中，經營管理人才的來源是多渠道的，既包括下鄉返鄉人員，也包括農村“能人”。當下的核心問題是，怎樣去更多更好地發現、培養、使用和激勵鄉村經營型人才？諸多的成功實踐案例表明有兩個關鍵點：一是與正規教育和技能培訓培養的技能型人才不同，經營型人才是在市場競爭中歷練和產生的，為此要在更好地打造市場條件和營商環境上下功夫；二是鄉村經營型人才的成長不可能一蹴而就，需要建立“陪伴式成長”機制，打造有利于人才輩出的良好制度，才能更好地發現、使用和留住人才（吳一凡等，2023）。

（四）地方政府和基層組織發揮著不可或缺的重要作用

鄉村振興的本質是資源要素重組、結構性升級的過程，市場機制在其中起著重要的甚至是決定性的作用，但也存在市場失靈的時候。比如，下鄉置業要大面積流轉土地建立基地，企業家很難去與一家一戶打交道，這就需要地方政府和基層組織出面組織和協調；再比如，舊村改造、閑置宅基地的重新利用涉及各家各戶，沒有村集體甚至地方政府的組織和協調，下鄉資本的交易成本會很高；又比如，涉農項目往往具有初始投資大、回報周期長的特點，這就需要政府在公共基礎設施和配套設施的建設上搭一把手，提供必要的公共服務，打造良好的營商環境。從各地探索實踐看，成功打造鄉村新業態，離不開政府的支持、村集體組織的協調和村民的參與，否則會挫傷城市要素下鄉的積極性，鄉村資源的再開發和高效利用也將無從談起。

（五）利益分配機制決定鄉村產業運營的可持續發展

城市工商資本、人才、技術等要素下鄉帶動鄉村產業的發展，必定要與鄉村原有的要素結合重組，必定要涉及同農戶、村集體、地方政府、外聘鄉村CEO，以及本社區與其他社區等各方面的利益關系。能否處理好這些關系，決定著鄉村產業開發的成敗。從實踐經驗看，一要理順“公司+基地+農戶”的利益聯結方式，可以采取“訂單收購”“保底收購”等方式，有條件的地方，鼓勵雙方建立“利益均沾、風險共擔”的股份合作制。二要明確界定村集體與農戶的產權和利益分配關系，為此要積極推進農村集體產權制度改革，尤其是與外來資本合作的情況下，這項改革更是必不可少。三要厘清政府投資與村集體和農民的關系，政府投資應及時轉變為村集體資產，進一步量化為村民股份，鼓勵村民積極維護和參與到鄉村產業的發展中。四要平衡項目核心社區與項目附帶社區之間的關系，最好也采取股份合作的方式。五要處理好項目區集體經濟組織與所聘外來經營型、技能型人才的關系，兩者為委托代理關系，后者雖不參與決策，但分配上應予從優。

三、城市賦能鄉村振興存在的問題與對策建議

由于城鄉發展的不平衡、不充分及城鄉二元經濟體制尚未根本破除，城市賦能鄉村振興還存在不少結構性、體制性和機制性障礙。主要表現在四個方面：一是以工促農、以城帶鄉的方針還沒有完全落實，政策體系還不健全，實施力度還不夠有力；二是鄉村基礎設施和公共服務能力薄弱，鄉村產業發展普遍面臨人才、技術、資金、土地等要素短缺的瓶頸制約，不少項目因“木桶效應”而難以起步；三是城鄉要素平等交換和雙向流動的良性循環機制尚未建立起來，突出表現為城市要素引不來、留不住、用不活；四是鄉村振興的內在活力還沒有充分激發出來，資源變資產的通道尚未打通，要素供給不足與鄉村資源大量閑置及低效利用并存。

當前，我國正處于城鄉關系演變與鄉村歷史性轉型的關鍵時期，鄉村發展亟需通過城鄉融合發展來帶動并注入新的活力。在城市賦能鄉村振興的發展過程中，矛盾的主要方面在于提升鄉村對城市要素的吸引力和承接力，關鍵是建立健全有利于城鄉要素自由流動的體制機制。為此，提出以下建議。

第一，健全城鄉融合發展體制機制。一是更好發揮政府作用。促進城鄉融合發展，既要靠市場機制，也要靠政府引導。在鄉村振興的初始階段，為破除二元結構，應更加強調政府在補齊鄉村要素短板、鄉村資本形成和培育鄉村發展新動能上的主導及引導作用。二是切實把縣域作為城鄉融合發展的切入點。賦予縣級更多資源整合使用自主權，強化縣級政府在人才、資金、土地上的統籌能力，加強縣域基礎設施、公共服務體系建設，增強以城帶鄉能力（陳錫文，2024）。三是完善城鄉一體化服務機制。在縣域城鄉之間同步推進數字技術應用，建立城鄉一體的政務服務網絡和農事服務中心，為城鄉各類人才和企業提供無差別服務，滿足城市要素下鄉需求。公共政策應更多地向鄉村傾斜，讓城市人才下鄉可以享受到與城市相對均衡的公共服務水平。

第二，完善鄉村人才支持政策體系。一是強化鼓勵人才下鄉創業政策支持，在信貸、稅收以及醫療、住房、子女教育等方面制定更具吸引力的扶持政策。建立縣域人才統籌使用制度，實行人才“引育留用”鏈條化管理。加大柔性引才力度，探索特殊人才下鄉成為集體經濟組織新成員的路徑和辦法。二是充分發揮鄉村現有人才作用。加強和完善農村各類人才的教育培育體系，增強培訓的針對性和效果評估。提高鄉村專業人才待遇，確保收入不低于本地公務員水平。解決鄉村一線專業技術人員混崗混編問題，增加職稱評定職數。三是建立全國性鄉村CEO培訓體系。針對鄉村最缺乏經營型人才的實際，建議將國家農業職業經理人培訓體系拓展為鄉村CEO培訓體系，滿足鄉村產業振興的需要。

第三，強化科技支農、興農、強農。一是健全與城鄉融合發展相適應的科技體制。把創新驅動鄉村振興作為國家高水平科技自立自強的主戰場之一，深化科技體制改革，破除體制機制障礙，促進各類科技要素更加便捷高效流向鄉村，加快鄉村振興發展動能轉換。二是發展壯大現代農業科技服務體系。加快構建高校和科研院所、農技推廣機構、企業等多元協同的農業科技社會化服務體系。完善激勵和支持政策，充分調動各類服務主體的積極性。發揮縣域科技服務資源綜合集成作用，引導各類科技服務主體深入基層。三是加快科研成果轉化應用。打造緊密型產學研合作平臺，落實職務科研成果市場化轉化政策，鼓勵開展增值服務并合理取酬，推進科技小院、專家大院、院地共建、科技特派員等創新服務模式，打通科技進村入戶“最后一公里”。

第四，構建資金下鄉長效機制。一是加大涉農財政資金支持力度。確保財政支農支出增幅高于一般公共預算支出平均增幅，推動土地出讓收益用于農業農村比例逐步達到50%以上。解決鄉村振興接續資金“打醬油的錢不能買醋”問題，抓緊研究制定過渡期結束后的長期投入政策。二是強化信貸資金對鄉村的定向支持，采取定向降準、涉農貸款增量獎勵、風險補償分擔等措施，引導金融機構擴大對鄉村產業發展的信貸投放。鼓勵采取供應鏈信貸模式，拓寬鄉村信貸擔保途徑。三是為社會資本下鄉打造良好環境。穩步發展農村產權交易市場，培育城鄉一體化的資本市場。進一步規范政府行為、企業行為，引導規范農民行為，打造良好營商環境。避免地方政策頻繁變動，堅定市場主體投資信心。

第五，落實鄉村產業用地政策。一是加強鄉村特別是村莊規劃，為合理高效利用農村土地提供制度性前提。二是重點盤活農村存量建設用地。深化農村宅基地“三權分置”改革，盤活閑置宅基地，探索延長非農居民利用閑置農房使用權的租賃期限。穩步擴大集體經營性建設用地入市試點范圍，實現與國有土地同價同權。三是完善農業設施用地制度。調研中，涉農企業和合作社反映農業用地明顯不足，區分細化不夠。建議增加農業設施用地供給，解決農機具停放、糧食晾曬等農業設施用地難問題。

第六，激發鄉村振興內在動力。一是深化農村集體產權制度改革，將過去集體資產說不清的“共同共有”改為村民的“按份共有”，杜絕少數干部說了算現象，增強村民對集體經濟的向心力，發展壯大集體經濟，實現農村集體經濟與市場經濟的有效對接。二是改革后的集體經濟要借鑒“三變改革”經驗，變資源為資產、變資金為股金、變農民為股東，把閑置和低效資源開發起來、流轉起來、高效利用起來。三是建立城鄉共享型利益聯結機制。下鄉資本與村集體共同開發新業態，要樹立以農民為主體的發展理念，建立合理的利益分配機制。這不僅有利于增強農民的參與感、獲得感，也有利于企業的長遠發展。

參考文獻：

1.習近平：《把鄉村振興戰略作為新時代“三農”工作總抓手》，《求是》，2019年第11期。

2.劉守英、王一鴿：《從鄉土中國到城鄉中國——中國轉型的鄉村變遷視角》，《管理世界》，2018年第10期。

3.杜鷹：《關于統籌城鄉發展的幾個問題》，《杜鷹農村經濟研究文集》，經濟科學出版社，2021年。

4.吳一凡、徐進、李小云：《城鄉人才要素流動：對接現代性的浪漫想象——“鄉村CEO”的理論分析與現實困境》，《貴州社會科學》，2023年第1期。

5.陳錫文：《當前推進鄉村振興應注意的幾個關鍵問題》，《農業經濟問題》，2024年第1期。

責任編輯：李 蕊

本文為中國經濟社會理事會“城市賦能鄉村振興”課題研究成果。

執筆人：朱小丹、杜鷹、張紅宇、曾艷、程華、梁騰堅。