欠發達地區地方政府如何助推縣域特色農業發展？

摘 要：做大做強特色農業是促進我國農業高質量發展的重要途徑之一。近年來，我國特色農業取得顯著成效，地方政府在其發展進程中扮演著至關重要的角色。本文基于“資源情境—政府行為—發展績效”分析框架，以甘肅環縣羊產業為研究素材，采用縱向時序單案例研究方法，分析欠發達地區地方政府在縣域特色農業發展中的作用。研究發現：（1）政府對特色農業的作用受到資源稟賦結構和政治環境的雙重約束與激勵；（2）欠發達地區特色農業成功的關鍵是地方政府的選擇性支持行為與非選擇性產業競爭戰略正向互補，并且二者與特色農業崛起實現有條件相容；（3）地方政府對特色農業的支持行為應遵循產業發展生命周期演化的邏輯。該研究為地方政府推進特色農業高質量發展和接續實現欠發達地區產業振興與共同富裕提供了良好的實踐觀察與理論支撐，具有重要的現實意義。

關鍵詞：縣域特色農業；地方政府行為；資源情境分析框架；產業政策；欠發達地區

一、問題提出與文獻回顧

特色農業是指依托獨特的資源條件，生產具有特殊品質和面向特定消費群體的且呈現明顯區域特色的農業產業[1， 2]。當前，中國處在鞏固拓展脫貧攻堅成果重要階段，國家高度重視欠發達地區的產業發展，并將特色農業作為產業幫扶計劃的關鍵內容之一[3]。2021年，農業農村部印發《關于推動脫貧地區特色產業可持續發展的指導意見》，指出發展壯大特色農業對實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接具有重要意義。這是因為特色農業經濟效益顯著高于傳統農業，且往往具有多重功能，屬于勞動密集型產業，在幫助農民充分就業和推動地方經濟增長、社會和諧與生態環境可持續發展等方面具有顯著的促進作用[4， 5]。實踐中，我國多數地區特色農業的崛起，不僅依靠地區獨特的自然資源條件，更得益于政府“援助之手”的行政助推[6， 7]。在此背景下，探索地方政府如何有效助推欠發達地區特色農業實現跨越式發展，受到社會各界的廣泛關注。

針對政府在農業發展中的作用這一研究主題，現有文獻從多角度進行了有益探索。從政府對農業的支持內容來看，部分文獻探討了地方政府在農業區域公用品牌打造以及其他公共品有效供給、農業經營主體培育、農業專業項目空間擴散和生態農業集群發展等方面的影響[8-12]。從政府對農業的支持方式來看，多數文獻分析地方政府政策干預、財政支出等方面對農業經濟發展的作用機制[13， 14]。鮑曙光采用計量經濟學方法，實證分析了政府與社會資本合作對農業經濟的影響[15]。然而，專門描述政府在縣域特色農業整體發展中行為的探討并不多見。因此，對特色農業發展過程中地方政府有效介入特色農業行為的分析具有重要意義。

在研究視角方面，既有不少文獻基于不同的研究視角分析政府在區域產業發展中的作用，如賀俊從產業政策的視角分析政府在新興技術產業中的作用[16]；葉志鵬基于地方政府擴權行為分析框架揭示政府在區域經濟發展中的行為邏輯[17]；韓永輝等以發展型地方政府理論實證檢驗政府產業政策對區域產業結構升級的影響及作用機制[18]；也有學者基于地方特色農業的經驗證據材料，構建了一個特色農業發展中政府行為的“社會—市場—政府”分析框架[19， 20]。以上研究為理解政府在產業發展中的作用提供了豐富的解釋，對本文頗有啟發。但上述研究忽視了政府與產業發展情境的共演過程，特別是在產業發展的整個過程中蘊含怎樣的行為邏輯，目前還缺乏細致的分析。

資源行動理論是目前研究組織行為的重要理論，該理論聚焦于動態情境下組織為獲取與配置內外部資源所采取的適配行動及其結果，強調組織的資源情境影響其資源行動[21， 22]。基于該理論，李曉園等提出了“資源情境—資源行動—行動結果”的分析邏輯，行動結果是在特定資源情境下組織行動結果的產出[23]。值得一提的是，特色農業是基于區域獨特的資源條件發展，資源情境是政府對特色農業發展采取行動的重要約束條件，更是政府制定產業發展戰略和采取相應行動的基礎。因此，本文基于資源行動理論，引入資源情境變量，按照“資源情境—政府行為—發展績效”的分析框架，選取甘肅環縣羊產業作為案例研究對象，結合翔實的案例資料從時間維度上系統描述環縣羊產業在發展過程中面臨的資源情境、地方政府采取的支持行為和產業發展取得的績效，并進一步解釋地方政府對特色農業的“援助之手”發揮的關鍵作用。

本文具有多方面的邊際貢獻，不僅拓展了“情境—行動—績效”分析框架的應用場景，豐富了政府在產業發展中角色的相關研究，同時也為地方政府在特色農業動態資源情境中實現有效支持提供理論參考與經驗啟示。此外，本文的研究結論并不局限于文章中所選擇的典型案例。為了推廣相關研究結論，筆者將文中結論與已有文獻進行對話，使得研究結論更具一般性。本文研究結論適用于多數欠發達地區特色農業成長，可為地方政府在特色農業發展中的有效干預行為實踐提供借鑒。

二、研究設計

（一）方法選擇

本文選擇單案例研究方法。定性案例研究能夠對特定情境的實踐現象進行細膩的描述并提供豐富的解釋[24， 25]，尤其是縱向案例研究能夠捕捉動態現象所蘊含的時間性，保證足夠的細節展示，適合復雜動態演進問題研究，有助于更好地講好中國故事[26]。一方面，本文聚焦于探討欠發達地區特色農業走出貧困陷阱到實現跨越式發展的過程及政府在其中的作用機制，屬于“為什么”和“怎么樣”的問題范疇，難以從復雜的現實中剝離出來，采用經驗研究難以完整呈現。另一方面，由于產業發展往往存在多個階段，具有復雜、動態和多元的特點，采用縱向案例研究有利于按照產業發展的過程進行復現，進而識別出本文所關注的政府在產業發展中的助推行為。

（二）案例選擇

遵循案例的典型性原則[24]，本文選擇環縣羊產業1998年至今的發展歷程作為研究素材，探究地方政府在幫扶特色農業崛起中的作用，主要基于以下原因。

首先，環縣作為欠發達地區具有典型性和代表性。環縣位于甘肅省東部，地處陜甘寧三省七縣交界處，境內丘陵起伏，常年干旱少雨。這里遠離經濟中心，曾是國家六盤山集中連片特困地區脫貧攻堅重點縣之一，2013年貧困發生率為39.28%。①

其次，環縣羊肉嫩而不膻、瘦而不柴、味道鮮美、營養豐富，羊產業是當地的特色主導產業，且目前發展取得顯著成果。2013年和2014年，“環縣灘羊”和“環縣羊羔肉”先后獲得國家地理標志認證。

最后，環縣羊產業的成功與政府作用有著廣泛且深刻的聯系和互動。在地方政府的幫扶下，當地羊產業經歷從起步到提檔升級的跨越式發展過程，完整體現了特色農業的成長歷程。此外，環縣政府在產業發展中作用的豐富細節、相關數據和政策文本資料可得，這對本文的分析概括非常重要。

圖1描述了1998—2022年環縣羊產業的產值及對當地農戶戶均收入帶動的整體情況①。從圖中可以看出，歷年羊產業的產值總體呈現逐年遞增的態勢，即使2019年受全球新冠疫情的影響也未出現明顯下降。截至2022年底，環縣羊產業產值為55.04億元。與羊產業產值的變化趨勢一致，當地特色羊產業帶動農戶戶均收入在成長期出現小幅下降，但整體呈現上升態勢。

（三）數據收集與分析

本文數據來源遵循三角驗證原則，多源資料能夠對研究數據進行相互補充和交叉驗證，增強研究的信度和飽和度[24]。數據來源包括開放式訪談、半結構化訪談、參與式觀察與直接觀察等方式收集的一手資料和查閱檔案文件、新聞報道等收集的二手資料。

數據收集分為三個階段：第一階段（2022年2月—2022年6月），研究團隊基于統計年鑒、新聞報道、檔案文件等公開資料了解案例產業的發展情況并初步梳理其發展脈絡。公開資料的獲取主要包括兩種渠道，一是環縣政府網站以及企業網站數據庫，收集羊產業的發展現狀及政府對該產業的相關政策支持；二是環縣內部歷史資料，如羊產業文化博物館的《金羊通訊》雜志以及與當地羊產業發展相關的其他刊物。這些資料詳細記錄了當地羊產業發展過程的重要節點及關鍵事件，為本文提供了翔實的歷史信息。

第二階段（2022年8月），研究團隊正式對環縣羊產業展開實地田野調研。一方面，通過參觀當地羊產業相關企業、產業園、文化博物館等方式，了解當地產業的最新發展情況，進一步校對產業發展脈絡。另一方面，對政府部門相關工作人員、企業負責人、合作社理事長、農戶等不同層次人員進行了13次半結構化訪談，重點考察環縣羊產業發展過程中地方政府的助推行為。半結構化訪談主要圍繞產業發展績效、發展困境和政府作用等相關主題進行，最終獲得原始訪談材料近20萬字。在對第二階段收集的資料初步整理和分析后，研究團隊通過微信和電話等方式對受訪人員進行信息確認和補充，避免存在記錄偏差的問題。

第三階段（2023年3月），研究團隊組織了一次針對環縣羊產業高質量發展的業界和學術界對話式論壇，并在此期間對當地政府部門及產業負責人進行二輪訪談。數據收集詳情如表1所示。

（四）數據分析

在數據分析上，本文分三個步驟對多源數據進行分析：首先，通過對第一階段收集到的多源數據資料進行初步整理，按關鍵事件發生順序梳理環縣羊產業的發展歷程；其次，在反復核實數據真實性的基礎上，研究團隊整理第二和第三階段收集到的一手數據，進行縱向案例過程追蹤，梳理確定環縣羊產業的動態演化過程和地方政府作用的發展脈絡，識別出政府助推產業發展行為的里程碑事件，并與第一階段的二手數據進行比對，形成三個分析單元；最后，研究團隊試圖歸納產業發展歷程中地方政府的支持行為，并從助推行為的形成機制、行為特征和行為演化邏輯三個維度進行分階段比較分析。

通過比較三個關鍵階段中地方政府面臨的資源情境和所采取行動策略的異同，總結出政府在欠發達地區特色產業崛起中的作用機制和實踐經驗，形成研究命題并進一步挖掘可能的相關推論。在整個數據分析過程中，基于“資源情境—政府行為—發展績效”的分析范式，并參考郭艷婷等的數據分析策略，進一步將本文核心結論在數據資料和現有文獻之間反交疊，實現理論和數據之間的匹配，產生嚴謹且準確的分析結果，增進對該案例的分析深度和一般性解釋[27]。

三、案例描述與分析

從產業發展生命周期來看，產業發展一般經歷孕育期、成長期、成熟期和衰退期這四個動態演進過程[28]。本文發現環縣羊產業發展依次經歷了起步、成長、成熟的三個階段，且不同發展階段地方政府所面臨的資源情境、采取的行為和環縣特色農業發展績效也存在顯著差異。下面將基于“資源情境—政府行為—發展績效”分析框架對該動態過程展開闡述，分階段考察地方政府的產業干預行為，詳見圖2。

（一）起步階段（1998—2012年）

1.資源情境

環縣土地遼闊，人均耕地面積約10畝，是全國的6.2倍。縣域內優質飼草豐富，有天然草場870萬畝，盛產地椒、麻黃等供羊食用的“中藥材”100多種，紫花苜蓿蛋白含量高達18.8%，留存面積約100萬畝，是羊只的最佳飼草。該縣水質獨特，境內95%以上的水質都是苦咸水，水質礦化度高，適宜羊只飲用。當地人總結，正是“朝登黃土地、暮住土窯洞、饑食中藥草、渴飲礦泉水”的生長習性造就了環縣羊肉獨特的品質。這里還有悠久的養羊歷史，《史記》記載“北有戎狄之畜，畜牧為天下饒”，描述的便是環縣一帶畜牧業發展的盛況。當地獨特的產業資源是特色產業比較優勢形成的關鍵，也是政府在全縣謀劃發展羊產業的基礎。

但起步階段當地的羊產業發展基礎落后，資本極度稀缺，在農戶養殖效益和生態可持續發展方面都面臨困境。首先，大部分養殖戶管理粗放，對圈養技術不熟悉，羊只的居住環境較差且飼草無法得到有效保障，導致羊群發病率和死亡率高，生產效益較低。其次，實踐中，當地農戶多數以傳統小規模分散放牧方式為主，嚴重影響當地自然生態資源的可持續發展。

2.政府行為

通過梳理資料，我們發現環縣真正將羊產業得天獨厚的資源稟賦優勢轉化為產業經濟效益和市場競爭力，是在1998年當地政府制定《1998—2010年環縣農業產業化開發規劃》，開始將其作為縣域特色主導產業并重點支持之后。在此階段，地方政府采取直接干預的方式，出臺一系列產業扶持政策，主要涉及產業配套設施建設方面。首先，引導支持農戶改變養殖方式，擴大養殖規模。如1999年，環縣政府出臺《環縣百萬畝紫花苜蓿基地建設實施方案》，無償給農戶供應草籽，組織草籽收購，鼓勵農戶人工種植牧草，提出“人工種草、羊只進圈、設施養殖”的牧業之路。

其次，環縣政府在縣域內大力實施基礎設施建設，改善當地羊產業基礎設施。當地政府通過多方籌資和爭取上級項目資金，用于改造圈舍、建設暖棚、規模養殖場、飼草青貯窖、蓄水池、氨化池和草場圍欄等養殖配套設施。此外，在養殖技術培訓方面，縣畜牧局建立科技“常下鄉、常進村、常入戶”的工作機制，多次舉辦畜種改良、疫病防治等技術培訓班，并選派科技特派員和專業技術人員深入村組農戶，對農民開展紫花苜蓿種植、羊養殖和防疫等相關技術培訓。

3.發展績效

開展上述資源行動后，環縣特色羊產業初步形成規模，并取得以下幾方面的突出成效。一是羊飼養規模逐步擴大，被甘肅省政府確定為肉羊產業大縣。2012年，全縣羊飼養量180.1萬只，是1998年縣域羊只飼養量的2.43倍，存欄120.1萬只，出欄60萬只，出欄率49.96%。二是在退牧還草項目的帶動下，全縣農戶養殖羊的方式也隨之發生改變，逐步開始種植牧草、暖棚圈養，原先被破壞的天然草場開始恢復，在一定程度上為維護草畜平衡發展邁出新步伐。三是標準暖棚、圈舍、羊藥浴池等養殖配套設施的改造建設和農戶養殖技術培訓使得疫病得以有效防控，羊只繁殖率和成活率大幅提高，羊產品質量安全水平明顯改善，生產性能和養羊效益增加，農戶的養殖積極性不斷提高。同時，標準化規模養殖場的建立，使養殖業由農戶散養向標準化和集約化養殖方向發展，羊產業經濟增長方式在縣域經濟發展中起到較強的示范效應。

（二）成長階段（2013—2017年）

1.資源情境

成長期環縣羊只飼養量大幅增加，但市場容量有限，2013至2015年當地羊產業遭遇前所未有的“養羊磨難”。一方面，當時整個西北地區羊只受到傳染性疫病的嚴重影響，羊價在全國范圍內處于低迷狀態。另一方面，當地農戶對于羊的銷售途徑主要是出售給本地或外地羊販子，作為中間商的羊販子經常不斷壓低羊價，導致農戶養羊收入銳減，一度嚴重影響農戶養殖的積極性與信心。用當地政府官員的話來說，“這次羊產業‘磨難’，‘磨著’農戶也‘難著’政府”。作為決策者，時任環縣副縣長清楚記得，當時在一場現場座談會上，一位養殖農戶痛心地問他：“一只羊加兩只羊羔賣500元，誰愿意賣？”

與此同時，毗鄰的鹽池縣羊產業發展逐漸成熟，注冊“鹽池灘羊”地理標志產品，被稱為“中國灘羊之鄉”。2016年，鹽池灘羊入選G20杭州峰會的國宴食材，登上了各個國家領導人的餐桌。借助峰會的影響力，鹽池縣委、縣政府也順勢在全國各地召開產品推介，建立良好口碑。2017年，鹽池灘羊再次走上金磚五國廈門峰會，成為指定羊肉食材，其品牌影響力位居中國區域農業畜牧類前列，是特色羊產業的核心產區，對周邊地區羊產業發展造成一定影響，也為欠發達地區特色農業發展樹立了優秀的典范。

2.政府行為

在這一產業艱難發展階段，環縣政府并沒有放棄羊產業，而是不斷學習、積極探索產業發展模式。具體來說，當地政府多次赴省外的鹽池縣開展實地調研，學習當時特色農業發展相對成功地區的先進經驗，指導環縣羊產業全面協調可持續發展。通過學習，當地政府采取謀項目、建平臺和參與規劃制定等方式，將縣域內的企業、合作社、行業協會、金融、保險、防疫等相關產業主體和高校等科研機構整合進特色農業發展共同體，探索推行“政府+公司+合作社+金融+保險+農戶”的“六位一體”發展模式，激活土地、資本和公共服務等要素，釋放發展能量，快速推進羊產業的發展進程。

2013年，當地政府推出種草養羊“雙百雙萬”工程，即縣上每年籌資2000萬元，采取以獎代補的方式，對達到一定規模的合作社、達到養殖標準的專業村和標準化養殖大戶進行扶持獎勵。特別地，為加強草產業發展，當地政府充分利用網絡、電視和報刊等進行廣泛宣傳，在公路醒目位置刷寫宣傳標語。據環縣畜牧獸醫局主任回憶：“盡管這一階段羊價較低，但縣域內養殖主體基本上享受到政府的補助，而且支持力度還不低。”。2015年環縣人民政府聯合中國農業大學農業規劃科學研究所和北京市富通環境工程有限公司編制《環縣現代肉羊產業發展總體規劃（2016—2020年）》。規劃中指出，政府以擔保貼息貸款和以獎代補等方式培育養羊合作社；通過資產重組、土地、資金、水、電等政策優惠支持建成和引進龍頭企業，構建“線上+線下”相結合的產業體系。2017年，環縣政府向社會力量購買動物防疫服務試點，進一步完善特色羊產業相關支持配套產業。

3.發展績效

在地方政府的支持下，當地積極發展羊產業，在產業鏈延伸和產業體系建設方面取得顯著成效。首先，羊產業鏈不斷延伸，業態逐漸豐富，由原先單一的羊養殖拓展至種草、養羊、羊肉加工及羊奶等附加產品制造、有機肥生產的循環產業鏈。特色羊產業成為當地生態綠色且可持續的優勢產業，不斷催生新業態，輻射帶動本地企業，推動縣域產業融合發展。

其次，當地產業開始呈現集聚效應。依托“環鄉人”縣域電商公共品牌，當地農戶開始創業經營網店，銷售當地羊肉、羊糞、羊飼料、小雜糧及當地其它農特產品，產業發展內生動力被激活。如環縣毛井鎮楊東掌村村民通過電商創業，創辦線上“隴上劉叔叔”旗艦店，羊肉年均銷售額達到千萬元。2015年，環縣被列入第二批國家級電子商務進農村綜合示范縣。在該階段，環縣還成功舉辦了全省電子商務精準扶貧經驗交流會，并在會上作了交流發言，得到中央電視臺專題報道。至此，環縣初步形成“前端種草—養殖繁育—屠宰及初步加工—線上+線下銷售”的標準化閉環產業鏈。

（三）成熟階段（2018年至今）

1.資源情境

該階段，由于前期的空間發展無序導致“投資過熱”，環縣羊產業開始出現明顯的成長乏力和規模不經濟等違背農業高質量發展要求的問題。同時，當地羊肉在全國市場的認可度不高且缺乏市場競爭力。受到新冠疫情等突發性公共事件的沖擊，羊肉及其附加產品出口面臨困難，若繼續擴大特色羊產業發展，將導致市場飽和，羊肉價格下降、農戶面臨的風險增加和效益受損，進而削弱農戶的內生發展動力。

第一，環縣羊產業前期發展主要是通過產業集聚過程中要素數量擴張實現農業經濟增長，而并非生產效率驅動，不符合區域經濟高質量發展和內生動力增長的目標。第二，該產業前期的發展在很大程度上依賴大規模的資金注入、招商引資和政策優惠等路徑，然而政府的財政資源有限，繼續大規模投資產業面臨資本嚴重稀缺和政府財政預算緊張的挑戰。第三，當地羊產業的市場知名度相對較小，致使當地羊肉在市場上缺乏競爭力，產業發展面臨巨大風險。

與此同時，2018年，中共中央國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，提出做大做強優勢特色產業，實施產業興村強縣行動，這為環縣政府發展特色農業創設了重要機遇。在此背景下，一系列中央及省級支持資金注入，更有多地對口幫扶環縣，這為環縣特色農業進一步提質增效提供了資金保障和技術支持。

2.政府行為

在上述資源情境約束條件下，環縣政府側重于推動產業融合、技術創新和品牌建設。相關資料顯示，依托羊產業文化和當地獨特的道情皮影等文化底蘊，當地政府建成環縣羊文化展覽館，展示當地羊產業的悠久歷史文化。同時，環縣政府舉辦“環縣羊羔肉美食品鑒”、羊肉美食“十八吃”等系列活動，建成環州故城景區（中國羊肉養生城）AAAA級景區和楊胡套子生態草原景區，發展縣域農業觀光旅游。在提升產業形象的同時，吸引社會主體參與特色農業發展，為縣域經濟培育新的增長點。

在技術創新方面，環縣政府于2018年引進了慶環肉羊制種有限公司，建辦肉羊制種基地，“國際隊”、“國家隊”和“地方隊”三隊聯合攻關，引進良種，選優基因。依托慶環肉羊制種基地，當地政府聘請國際知名羊基因改良專家，引進世界優良父本，培育“中環肉羊”新品種。以全縣100多個千只湖羊標準化養殖示范社為“主基地”，開展湖羊基礎母羊良種選育，每年選育湖羊基礎母羊20萬只以上。

在品牌建設方面，2018年環縣政府委托浙江大學農業品牌研究院策劃培育注冊全品類農產品區域公用品牌“環鄉人”。在品牌宣傳與推廣方面，不同于常規的宣傳方式，當地政府通過項目合同方式爭取到“環縣羊羔肉”冠名高鐵列車的機會，借助第三方組織宣傳，提升品牌的知名度，不斷提升產業整體發展的競爭優勢，吸引外部融資渠道。

3.發展績效

在該階段，地方政府賦能特色農業，實現了“穩中求進”保持產業不斷成長和競爭優勢持續深化，在帶動縣域經濟發展和實現農戶增收方面發揮關鍵作用。一方面，羊產業顯著促進縣域經濟增長，2022年全縣羊產業產值達55億元，占當年縣域GDP的比重為36.24%。截至目前，環州故城景區累計接待游客136萬人次，創造縣域旅游綜合收入達2.3億元。基于特色羊產業，當地發展多種形式的產業融合，在一定程度上拓展了特色產業的知名度。2020年，“環縣羊羔肉”經過嚴格的檢測檢驗和層層篩選評比，正式列入國家體育總局訓練局“國家隊運動員備戰保障產品”。

另一方面，特色羊產業促農就業增收效果顯著。數據顯示，截至2022年底，當地養羊農戶人均來自羊產業的收入達7000元，占農民人均可支配收入的59%。據慶環肉羊制種有限公司總經理介紹：“2021年，慶環肉羊制種有限公司在環縣20個鄉鎮開展純種選育+雜交生產+集中育肥的生產模式推廣，完成2萬多只母羊的人工授精，產出雜交羊羔4萬多只，讓老百姓的湖羊后代產肉能力提升20%以上，極大地提高了養殖效益。”中央電視臺先后數次報道環縣特色產業脫貧，吸引了多個地方來環縣考察學習，“中國羊谷·善美環州”名揚全國。

四、案例討論

回顧環縣羊產業的發展歷程，每一步都是“摸著石頭過河”。在分階段以“資源情境—政府行為—發展績效”理論框架描述相關分析單元的基礎上，本節進一步從資源情境下地方政府行為的形成機制、類型及遵循的演化邏輯三個維度討論欠發達地區特色農業成功背后的地方政府援助行為（如圖3所示）。

（一）行為形成機制

在一些地區，基層政府的產業行為模式表現為頻繁更換產業，導致地區農業結構陷入“新產業—低效運作—新產業”的怪圈[29]。有研究認為地方官員能夠影響產業結構的調整[30]。值得一提的是，從1998年環縣將羊產業作為主導產業到今天20多年，歷屆政府官員都將養羊作為促進縣域經濟發展的首要產業，持續的政策輸入，避免了“積極的惰性”。當地對此的經驗總結是“一張藍圖繪到底，一任接著一任干”，這充分展現了地方政府助推特色農業發展的能動性與獨特性。究其原因，主要包括以下兩點。

首先，以晉升錦標賽激勵機制為主的政治資源情境是促成當地政府持續支持特色產業行為的核心因素之一。晉升錦標賽是中國經濟實現高速增長的重要源泉[31]。作為一種激勵政府官員有為的治理模式，晉升錦標賽治理模式是歷屆政府推動地方特色產業的核心動力，尤其是在近年來國家高度重視欠發達地區實現鄉村振興的大背景下，這種激勵機制尤為明顯。在政治體制上，上級政府將地方經濟增長與地方政府官員的仕途升遷掛鉤，處于此強晉升激勵環境下，地方政府積極發展地方特色產業，推動地方經濟增長[31]。如全縣建立肉羊產業扶貧督察考評機制，推行縣級領導包抓和黃牌督辦追責的工作落實機制。縣政府將羊產業工作列入鄉鎮目標管理考核內容，進一步提高全縣政府班子發展羊產業的積極性。相比常規農業與種植業，特色養殖業具有生產周期較短、亮點突出的顯著特征。短期升遷考核制度和地方政府競爭促使地方政府選擇見效快、更易吸引上級關注的產業項目。

其次，資源情境也是地方政府始終選擇特色羊產業作為核心幫扶產業的關鍵變量。環縣擁有得天獨厚的自然條件和悠久的養羊歷史，發展羊產業具有明顯的比較優勢。由已有研究可知，區域內不可流動性要素具有稀缺性，其天然的區域獨占性和排他性優勢在一定程度上有利于形成具有競爭優勢的特色產業[2]。相比種植業或其他類型特色產業，該地明顯的資源稟賦結構內生決定促使地方政府選擇發展羊產業作為特色支柱產業的機會成本較低，符合政府因地制宜的理性行為。同時也說明地方政府在選擇識別符合地域比較優勢產業方面具有明顯優勢，與趙婷等的研究結論一致[32]。本研究結論是對區域比較優勢影響地方政府特色產業選擇的經驗檢驗。

現有研究認為，在晉升錦標賽和市場競爭的雙重的壓力下，地方官員調動各種資源來打造和提升當地產業的市場競爭力，有助于推動地方特色和主導產業的發展[33]。但本文發現，政治環境和產業發展過程中面臨的資源情境是歷年來環縣政府“眾口一詞念羊經，一心一意興羊業”的重要激勵因素和約束條件。

（二）行為類型

通過對環縣羊產業發展歷程中政府干預行為的解讀，我們發現，地方政府在產業不同發展階段所采取的行為具有顯著異質性。借鑒賀俊[16]的研究，本文將直接的補貼或稅收支持等劃分為“選擇性支持”行為，而將上述選擇性支持之外的其他政府活動，尤其是產業競爭優勢戰略打造等系統性支持活動歸為“非選擇性支持”行為，如政府引導各產業主體共同參與并形成利益聯結機制、對產業區域公用品牌等供給和幫助產業實現產業融合發展策略等政策干預行為。

環縣作為當地特色羊產業的后發地區，在產業起步階段有周邊先發地區的成功模式可循。在此情境下，地方政府為推動產業增長，充分利用后發優勢，采取投資補貼、稅收優惠等傳統的選擇性支持行為。政府這些資金支持對產業發展注入發展的血液，尤其是在基礎設施和公共服務等方面的投資。雖然選擇性支持行為會破壞市場機制，降低資源配置效率甚至造成資源錯配[34]。但在產業發展相關技術和市場低度不確定性階段，選擇性支持帶來的經濟增長可以覆蓋資源錯配效應。

當產業逐漸成熟，由于特色農業具有高度的市場不確定性，政府選擇性支持措施不利于產業迭代和試錯。此階段，政府為實現產業競爭優勢，采取戰略性活動，精心設計并整體規劃產業發展脈絡，推動全產業鏈聚變升級并形成完備的產業生態系統，其支持行為更傾向于非選擇性支持。特色農業是應對外部消費結構升級而發展起來的，相比常規農業其市場風險較高且具有一定的技術不確定性。該階段政府非選擇性支持行為與特色農業的生命周期相對較短、收斂較慢和高風險、高技術及高投入要求等經濟技術特征有效兼容的原因包括兩個方面：其一，產業競爭戰略是政府聯合科研院所及其他社會組織共同制定，只是產業戰略的發布表現為政府。因此，合理規避了政府自身知識盲區；其二，面對市場不確定性，政府積極引培企業并與其積極互動推動建立一體化的產業集群生態體系，最終實現產業戰略與環境的動態適應[16]。馮猛曾指出政府在特色產業規劃設計方面發揮著重要作用，基層政府為謀求GDP增長，通過引領性支持地方產業發展，選擇塑造轄區內產業區別度高和典型性強的產業格局[35]。

綜上，地方政府支持特色農業的行為特征具有明顯的邊界條件。正是上述兩種不同類型的支持行為正向互補，二者與特色農業成長有條件相容，最終將地方政府支持轉化為合意的特色農業發展績效。然而現有研究多關注政府選擇性行為對產業的影響，對非選擇性行為的分析缺乏細致的探討。

（三）行為演化邏輯

在我國產業扶貧背景下，各地涌現出很多地方政府培育和助推特色農業崛起的案例，但多數陷入扶貧悖論陷阱。那么，在資源匱乏且發展相對落后的環縣，地方政府為什么能夠在較短時間內幫助當地特色農業實現崛起？按照外部力量依據特色農業需求層次升級規律分階段介入產業發展的演進過程[36]，本文認為地方政府利用自身優勢分階段、多維度援助產業的行為需要遵循特色農業發展生命周期邏輯，并據此提出地方政府在特色農業發展中有效支持行為的一般規律。

具體來說，在欠發達地區特色農業發展初始階段，地方政府通過基礎設施的大量投入，打破產業發展困境，提振產業發展信心。由于經濟發展中“路徑依賴”與“鎖定效應”的存在，初始經濟增長稟賦相對較差地區的經濟增長會在長期內處于低水平均衡狀態[37]。欠發達地區發展特色農業具有很多不利的初始條件。區域導向性政策可以改變經濟增長初始稟賦較差等落后地區不合意的均衡狀態，實現由低水平均衡向高水平均衡的躍遷[38]。欠發達地區地方政府資源優勢所帶來的基礎性生產要素不斷賦能特色農業，為區域經濟發展提供新的初始條件，打破經濟增長長期處于低水平均衡的局面。

在產業成長階段，地方政府借鑒周邊地區相對成熟的產業發展模式，集中力量圍繞打造產業鏈、價值鏈和創新鏈，并不斷從橫向和縱向延伸拓展產業體系，實現產業集群發展，提升產業發展韌性。具體來說，該階段地方政府采用引入外部經營主體和社會組織的方式嵌入特色農業進行助推，充分調動企業、合作社等市場主體和高校、行業協會等社會主體實現外部資源集中整合。在該過程中，政府充當“引流”的作用，提高了自身介入效率，是一種采用合力規避俘獲困境的支持方式，降低產業發展風險的同時提升了特色產業的發展機會和空間。

當特色產業進入成熟階段，地方政府利用自身資源優勢，打造區域公用品牌，借助第三方主體進行品牌宣傳，不斷吸引外界資源，有效規避知識約束，推動產業內源式發展。不同于常規農業，特色農業具有短周期的特征，收斂較慢，是技術或創新前沿需要不斷擴展的系統，具有高度的市場不確定性。在遠離技術前沿階段，政府干預產業的信息約束相對較小；當產業發展不確定性增大時，傳統政策工具進入信息盲區[39]。因此，此時地方政府通過品牌宣傳的溢價收益推動產業融合和吸引外部投資，為當地產業發展注入活力，并大力助推羊產業技術創新，掌握產業核心競爭力，由此形成良性循環。

需要指出的是，已有研究多從靜態視角探討政府在產業發展中的支持行為或作用。但產業發展是一個動態的過程，在不同階段面臨的資源情境存在顯著差異。本文發現，地方政府有效支持特色產業發展中的行為邏輯遵循特色產業發展需求演進的一般規律，這與仝志輝等[36]的研究結論一致。

五、結論與啟示

（一）研究結論

伴隨著消費需求從大眾化向個性化、多元化的發展，縣域農業經歷著從“常規農業”到“特色農業”的轉型發展。在此過程中，充分發揮農業的多功能性，發展縣域特色農業成為提升我國農業競爭力的重要途徑之一。本文通過對環縣特色羊產業的縱向單案例研究，從資源情境、政府行為和發展績效三個維度切入，揭示地方政府在欠發達地區特色農業成長中的重要作用，并對政府在推進特色農業中的實踐行為進行系統剖析，得到如下主要結論。

第一，地方政府的有效支持是實現欠發達地區特色農業實現高質量發展的主要因素之一，并且有效的支持行為需要符合產業發展的資源情境約束。第二，地方政府通過選擇性支持和非選擇性支持直接與間接作用特色農業，合理規避自身知識盲區，賦予縣域特色農業成長的空間，推動欠發達地區特色農業突破資源匱乏的限制，實現內生式發展。第三，與產業發展階段相適配的地方政府行為是推動欠發達地區縣域特色農業實現崛起的關鍵。換句話說，地方政府的支持行為需要遵循特色農業發展生命周期邏輯，不同階段干預的側重點和策略存在顯著差異。具體來說，在產業形成階段，政府側重于加強產業相關基礎設施投資，屬于初級要素驅動型發展戰略；在產業成長階段，地方政府通過資本投資，引培相關經營主體，努力構建產業體系，屬于資本驅動型發展戰略；在產業發展相對成熟階段，地方政府重視技術創新和品牌構建，采取創新驅動型發展戰略。

（二）理論貢獻

在理論方面，本研究探究欠發達地區地方政府對縣域特色農業的作用行為，在解釋地方政府如何在不同資源情境下實現對特色農業的有效支持以及支持行為的形成機制等方面具有一定理論蘊含，同時豐富了政府與市場關系相關研究：第一，全面考察政府賦能欠發達地區縣域特色產業的全過程，為縣域特色產業的形成與后發崛起提供情境解釋；第二，引入政府的選擇性助推與非選擇性助推，考察政府對特色農業發展的作用，為理解“政府能力”這一主題提供理論借鑒；第三，在地方政府作用研究方面，提出政府行為遵循產業發展邏輯是實現有效支持的關鍵因素。以往研究將政府角色劃分為“發展型政府”“守夜型政府”“賦能型政府”等不同類型，本文結合“環縣羊農業”案例對政府角色進行深入分析，認為地方政府在產業發展中的作用應該是動態的。政府作用的側重點隨產業發展的不同情境而存在顯著差異，這為理解政府在產業發展中的角色提供理論啟示。

（三）實踐啟示

對于在理論和實踐上存在認知的“縫隙”或“黑箱”，通過典型案例分析具有獨特的研究價值[40]。通過實地調查特色農業發展的典型案例，將核心研究內容從復雜的現實中剝離出來，總結理論框架和邏輯線索，揭示地方政府在特色農業產業在發展過程中的關鍵變量和約束條件，進而總結經驗教訓，這樣的研究源于實踐又高于實踐。

環縣政府積極推動當地內生型特色農業砥礪前行并取得成功，映射出在欠發達地區實現推動特色農業高質量發展的過程中地方政府能動性的重要意義。本研究結論對當前政府在縣域特色產業發展和實現競爭優勢中如何有效發揮作用這一難題提供了有益的實踐觀察。首先，各地要根據自身實際情況出發，以資源稟賦為導向，發展具有特色的優勢產業，促使產業集聚。其次，政府在介入產業發展時，應積極借助外力，彌合自身知識約束。最后，特色農業本身是高風險的產業，其市場風險和自然風險都相對較大，生命周期相對較短，收斂較慢，容易在市場中喪失競爭優勢。因此，政府在對特色農業的作用中尤其要重視產業的創新，擴大生產可能性邊界，提升產業動態增長率。這些結論，可以為相關政府部門推進縣域特色農業健康發展提供決策參考。

（四）研究局限與展望

本文存在一定的局限性：第一，本文基于案例產業的發展實踐，將特色農業根據產業生命周期劃分為三個發展階段，環縣盡管在特色農業發展中取得階段性成果，然而產業發展本身屬于一個動態變化的過程，未來需要持續關注其發展態勢，不斷接受市場檢驗，進一步開展追蹤研究以確認地方政府行為是否帶來短暫的繁榮和豐富現有的研究結論；第二，本文重點聚焦于政府對特色農業發展的外部作用，未就政府內部激勵相容問題以及上級政府的積極作用展開深入分析，未來研究可將政府內部治理等因素納入分析框架進行討論；第三，本研究選擇具有先天發展基礎的環縣羊產業作為研究情境，但是考慮到特色產業還存在“后天”培育的屬性，對于不同類型的特色產業政府作用的方式可能存在差異，后續研究有待進一步深化對后天培育型特色產業政府的作用機制進行探討；第四，本文所選案例屬于特色產業發展較為成功的產業，雖具有一定的典型性和代表性，但未來可以考慮選取一些特色產業發展失敗的案例以作對比，尤其是對不同類型特色農業政府的作用進行比較分析，通過多案例或大樣本研究從側面對本文結論進行檢驗，以驗證研究結論的可復制性和準確性。

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（中文校對：朱云云）

How can Local Governments in Underdeveloped Areas Promote the Development of Characteristic Agriculture in Counties： A Case Study of the Sheep Industry in Huanxian County Gansu Province

GUO Hongdong， BAI Rongrong， YANG Guangyuan， LIANG Qiao

（China Academy for Rural Development， Zhejiang University， Hangzhou Zhejiang 310058）

Abstract： Expanding and strengthening characteristic agriculture is one of the important ways to promote high-quality development of agriculture in China. In recent years， China’s characteristic agriculture has achieved significant results， and local governments play a crucial role in its development process. The author uses the sheep industry in Huan County， Gansu Province as the research material， and adopts a longitudinal time series single case study method to analyze the role of local governments in the development of characteristic agriculture in underdeveloped areas based on the analysis framework of “resource context government behavior development performance”. Research shows that： （1） The government’s role in characteristic agriculture is constrained and incentivized by both resource endowment structure and political environment; （2） The key to the success of characteristic agriculture in underdeveloped areas is the positive complementarity between the selective support behavior of local governments and the non selective industrial competition strategy， and the conditional compatibility between the two and the rise of characteristic agriculture; （3） The support behavior of local governments for characteristic agriculture should follow the logic of the evolution of the industrial development lifecycle. This study provides good practical observation and theoretical support for local governments to promote high-quality development of characteristic agriculture and continue to achieve industrial revitalization and common prosperity in underdeveloped areas， which has important practical significance.

Keywords： county-level characteristic agriculture; local government actions; resource context analysis framework; industrial policies; less-developed regions

（英文校譯：舒雅）