嵌入型合作治理的形成邏輯與優化路徑

摘要：在京津冀大氣污染防治中，嵌入型合作通過權責分配、行為規范、成本削減、能力支持促進了治理結構完善，助推了治理效能改善，但仍存在地方政府積極性不足的問題。京津冀大氣污染嵌入型合作治理的形成邏輯具體體現為制度理想與制度設計和運行實際的差距、地方層面目標與國家層面目標的差異、合作達成效率與環境治理公平的張力。從嵌入型合作視角出發，需要構建各方主體平等自主合作機制，促進多元主體參與和資源共享，強化合作治理的信息技術支持，從而進一步優化京津冀大氣污染治理模式。

關鍵詞：區域合作治理；大氣污染；嵌入型合作；府際關系；治理效能

DOI： 10.13734/j.cnki.1000-5315.2024.0412

收稿日期：2023-11-25

基金項目：本文系國家建設高水平大學公派研究生項目（201907070049）的研究成果。

作者簡介：胡一凡，女，陜西漢中人，法學博士，陜西中醫藥大學人文管理學院講師，E-mail： 603240830@qq.com。

2008年奧運會期間，為了保障北京的空氣質量，京津冀地區開啟了大氣污染合作治理的探索。2013年，國務院發布《大氣污染防治行動計劃》（以下簡稱“大氣十條”），為京津冀等地區推進大氣污染協同治理提供了指導。此后，各地不斷加強大氣污染聯合防治工作，區域合作治理格局逐步形成。2014年京津冀一體化的提出和2015年《京津冀協同發展規劃綱要》的通過進一步加速了區域生態環保領域合作進程。2015年，京津冀三地環保廳局簽署合作框架協議。2017年，京津冀地區聯合發布首個區域環保統一標準。2020年，京津冀三地分別出臺了各地的機動車與非道路移動機械排污防治條例，標志著首部京津冀區域協同治污條例的誕生，也意味著區域合作關系進一步強化。從理論層面看，目前我國學界的研究著重于探尋京津冀大氣污染合作治理的現狀、問題及模式構建等，但有關合作治理動態發展的研究尚還薄弱，解釋性分析較少。從實踐層面觀察發現，京津冀大氣污染的合作治理，在很大程度上是以中央政府為主導、以區域合作組織為樞紐、以部委為抓手、以地方政府為主體共同實現的。中央政府的介入和大力推動是區域環境治理政策體系框架搭建的關鍵孫濤、溫雪梅《府際關系視角下的區域環境治理——基于京津冀地區大氣治理政策文本的量化分析》，《城市發展研究》2017年第12期，第52頁。，中央政府成為區域大氣污染合作治理中的關鍵行動者。近年來，中央政府參與和影響地方政府合作治理的程度不斷加深，有學者將這種現象總結為縱向嵌入式合作治理，并指出京津冀及周邊地區秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動（以下簡稱“秋冬季攻堅行動”）體現了典型的縱向嵌入式治理特點邢華、邢普耀、姚洋濤《京津冀區域大氣污染的縱向嵌入式治理機制研究——交易成本的視角》，《天津行政學院學報》2019年第1期，第6-7頁。。通過持續的追蹤觀察發現，隨著大氣污染合作治理的發展，京津冀大氣污染治理的嵌入型合作特點越來越明顯，嵌入型合作不局限于秋冬季大氣污染綜合治理，而且成為一種更趨常態化的合作治理形態。京津冀地區是中國區域治理的典型代表，很多其他區域在協同發展中也可能同樣面臨普遍性的問題白易彬《京津冀區域政府協作治理模式研究》，中國經濟出版社2017年版，第7頁。。特別是隨著合作治理理念在區域生態環境治理實踐中的不斷應用與推廣，京津冀嵌入型合作治理理念與模式對長三角區域、粵港澳大灣區、成渝地區雙城經濟圈、長株潭都市圈等區域開展生態環境合作治理具有一定的啟發性。因此，探討嵌入型合作在京津冀大氣污染治理中的現實表征、形成邏輯及其與大氣污染治理效能改善之間的關系，既有利于全面認知當前我國區域環境合作治理中的府際關系及其變化，揭示其形成的邏輯，同時也有助于科學定位政府在生態環境治理中的角色，進而探尋通過優化治理結構來推動治理效能改善的思路。

一" 嵌入型合作治理：府際關系視角下的區域合作治理新形態

（一）嵌入概念的厘定

“嵌入性”（embeddedness）的概念最早由波蘭尼（Polanyi）提出，其所提出的“嵌入”概念指向了市場與社會之間的關系卡爾·波蘭尼《大轉型： 我們時代的政治與經濟起源》，馮鋼、劉陽譯，浙江人民出版社2007年版，第50頁。。格蘭諾維特（Granovetter）指出，“大多數的行為都緊密地鑲嵌在社會網之中”馬克·格蘭諾維特《鑲嵌：社會網與經濟行動》， 羅家德等譯，社會科學文獻出版社2015年版，第24頁。。“嵌入”運用于主體間關系，主要是指一方主體的全部或部分植入到另一主體之中并發揮影響作用的過程或狀態。

“嵌入”概念的應用主要包括以下方面。一是運用于國家與地方的關系研究。何艷玲指出，國家與地方之間存在一種“嵌入式自治”（embedded autonomy）關系，這種關系可以分為國家嵌入與地方反嵌兩種類型何艷玲《“嵌入式自治”：國家-地方互嵌關系下的地方治理》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2009年第4期，第495頁。。二是運用于社會與社區的關系研究。徐選國認為，社區與社會之間應當形成一種“社區嵌入社會”的關系形態，但實踐中卻出現了“社區脫嵌于社會”的情況，要使社區回歸其本質，需要實現社區再嵌入徐選國《嵌入性治理：城市社區治理機制創新的一個分析框架——基于對國家-社會關系范式的批判性反思》，《社會工作》2015年第5期，第61頁。。三是運用于黨和社會的關系研究。唐文玉指出，新中國成立以來的黨社關系從“黨社同構”到“黨社分化”并走向“黨社融合”，社會組織從“總體性生存”向“主體性成長”、“嵌入式發展”的方向轉變唐文玉《從“總體性生存”到“嵌入式發展”——“黨社關系”變遷中的社會組織發展研究》，《馬克思主義與現實》2018年第3期，第190頁。。四是運用于政府與市場的關系研究。李漢林認為，政府與企業之間存在一種嵌入性的特征，表現為經濟行為嵌入在政治社會中，互動主體之間的相互嵌入以及對結構環境的嵌入李漢林、魏欽恭《嵌入過程中的主體與結構：對政企關系變遷的社會分析》，《社會科學管理與評論》2013年第4期，第53頁。。

嵌入在主體間關系中起到了雙刃劍的雙重作用：適度和恰當的嵌入能夠通過主體間互動來發揮1+1＞2的作用，過度和不當的嵌入則可能造成一方主體對另一方的取代或摧毀。將嵌入的概念引入區域合作治理的語境下，區域合作的主要行動者是政府，“嵌入”描繪了中央政府在參與地方政府間合作關系結構中發揮影響作用的過程或狀態，從而從府際關系的角度展現了一種獨特的合作治理形態。

（二）府際關系視角下的嵌入型合作

府際關系是不同層級政府間形成的關系網絡謝慶奎、楊宏山《府際關系的理論與實踐》，天津教育出版社2007年版，第2頁。。府際關系涉及各層級政府在政策制定與執行過程中的角色分工、溝通參與以及聯系互動的緊密程度。在區域合作治理中，中央政府與地方政府的縱向府際關系以及地方政府之間的橫向府際關系能夠直接反映合作治理的狀態與特點。從府際關系出發，根據在縱向上中央政府對地方政府的影響程度以及在橫向上地方政府互動程度的強弱，理論上可將區域合作治理劃分為四類：松散型、倡導型、指令型、嵌入型（見圖1）。

1.松散型合作。在松散型合作中，由于中央政府的參與和地方政府的互動程度都很低，各方主體處于一種非常松散的關系狀態之中，達成合作的可能性較小，合作往往是在偶然因素下出現的，合作治理的穩定性與可持續性最差。例如，在某些公共問題治理的初期，中央政府與地方政府之間往往通過一次或幾次的會商、對話、交流等方式進行合作，各方主體有一定的合作意向，但達成合作需要依靠一定的契機實現，如果缺乏長遠的共同利益或目標共識推動，則難以實現長期穩定的合作。

2.倡導型合作。在倡導型合作中，地方政府之間具有較強的互動關系基礎，合作的可能性更大。很多情形下中央政府無須通過強制性手段要求地方政府開展合作，而只需借助柔性方式來倡導合作，在縱向上的影響力較弱。如果地方政府之間的合作是基于長期的共同利益而建立，并且各方主體具備了持續合作的能力，則合作關系將更為穩定。例如，在區域合作中，由于地理位置相鄰、資源互補、貿易往來等原因，地方政府之間頻繁開展合作并逐漸演變成一定的模式，進而得到中央政府的認可與支持，這樣的合作模式是基于共同利益和目標共識建立的，因而更容易維持長期穩定的合作。

3.指令型合作。在指令型合作中，中央政府對地方政府的影響力較強，但由于地方政府之間缺乏較強的互動關系基礎，因而中央政府往往需要依靠指令型手段對地方政府施加壓力來推動各方參與合作。地方政府在合作治理中表現出被動的態度和較低的行動力，其決策和行動主要是出于對上級壓力的響應。高效的指令型合作往往出現在重大或緊急的情境下，特別是在重大會議活動期間，需要中央政府強有力的領導和監督。指令型合作以京津冀地區大氣污染合作治理的初期為代表。2007年，國家環保總局與京津冀及周邊省市部門制定《第29屆奧運會北京空氣質量保障措施》，隨后各地根據實際情況迅速出臺實施方案。奧運期間，環境保護部聯合地方出動人員1.5萬余人次，對34個城市的空氣質量進行了全面監控，共檢查300余個奧保項目，200余家國控重點污染源企業，排查了污染源1萬多個，取得了北京空氣質量優良率100％的成果《2008年中國環境狀況公報專欄》，谷騰環保網，2009年6月10日發布，2023年10月19日訪問，http：//goootech.com/news/detail-10132176.html。。指令型合作盡管短期內容易取得明顯成效，但這種在中央政府指令下進行的合作以重大活動事項為導向，往往需要中央政府層面施加強大的外部性壓力才能達成，具有臨時性、運動式特點。

4.嵌入型合作。嵌入型合作是通過將縱向與橫向府際關系更加緊密地結合起來開展合作治理的過程或狀態。我國縱向與橫向府際關系往往處于一種分立狀態，條塊分割下的淺層次互動導致兩種府際關系之間協調和互動困難，在面對復雜問題時難以高效合作。嵌入型合作的優勢有助于破解這一難題。中央政府通過嵌入合作治理結構，能夠更好地從內部發力推動地方政府參與合作，與地方政府建立更加緊密的互動關系，地方政府在合作治理決策與執行中的行動力也更強。由于嵌入型合作能夠在保證地方政府自主性的同時加強縱向與橫向府際關系之間的互動，因而合作治理結構更加緊密和穩定。基于邢華、邢普耀的研究，根據縱向政府關系嵌入的程度與區域合作問題的復雜程度，區域合作中縱向嵌入式的政策工具可分為政治嵌入、行政嵌入、機構嵌入、規則嵌入四類（見表1）。隨著合作治理的推進，目前京津冀大氣污染治理呈現出更突出的嵌入型合作特點，中央政府運用不同方式嵌入地方政府合作治理，推動了合作的深化發展。

二" 京津冀大氣污染治理中嵌入型合作的現實表征

（一）以合作行為規范為導向的政治嵌入

政治維度的嵌入主要表現為中央政府通過環境監察、聯合執法、地方自查、中央督察、監督問責等方式，促使地方政府更加認真地落實相關政策和更加規范地參與合作。

1.縱向監察與橫向聯合執法相結合。通過上收環境監察職能并下放執法職能，完善執法聯動機制，有助于確保政策措施的有效執行。在縱向上，通過省以下垂直管理改革，推動市縣環保部門的環境監察職能上收至省級，省、市、縣級政府分別負責跨區域執法、屬地執法、現場執法。在橫向上，整合全國范圍內的執法資源，開展異地交叉執法、駐地督辦。京津冀三省（市）共同成立京津冀執法聯動工作領導小組，加強污染防治會商、聯動執法、聯合檢查、督察等方面的合作《京津冀建環境執法聯動機制 可互派人員到對方轄區檢查》，中國新聞網，2015年11月27日發布，2023年10月19日訪問，http：//www.chinanews.com.cn/sh/2015/11-27/7644488.shtml。。

2.地方自查與中央督察相結合。將中央督察與地方自查相結合，運用督促整改、通報約談等方式，嚴防地方政府治理中的“懶政”、“怠政”行為。一是地方自查。省級政府建立臺賬，每年對照“大氣十條”對治污工作、進度、成效等開展自查，生態環境部等考核后報國務院審定并公開結果。二是中央督察。國家將大氣污染防治確立為中央督察及“回頭看”的重點，在“2+26”城市開展機動式、點穴式專項督察。依據《環境保護督察方案（試行）》，對落實不力、問題突出的地方進行專項督察，結合隨機抽查、熱點網格、工商電力數據、12369投訴舉報等及時發現問題，移交地方政府限期解決，實行“拉條掛賬、對賬銷號”式管理，通過印發督辦函、巡查組現場核查、通報約談等手段來落實整改。2024年，第三輪第二批中央生態環境保護督察全面啟動，對污染防治攻堅戰進展情況以及大氣污染防治中的突出問題予以重點關注《第三輪第二批中央生態環境保護督察全面啟動》，中華人民共和國生態環境部網站，2024年5月7日發布，2024年5月13日訪問，https：//www.mee.gov.cn/ywgz/zysthjbhdc/dcjz/202405/t20240507_1072407.shtml。此為投稿后增補材料，特此說明。。

3.中央對地方政府及領導干部的監督問責。根據考核結果，強化對地方政府及官員的問責，促使地方政府認真嚴格落實相關政策。一是對地方政府監督問責。通過環境目標責任制把相關指標納入政府政績考核，對地方政府開展約談和區域限批。二是對領導干部監督問責。對領導干部實行“黨政同責”、“一崗雙責”，完善政績綜合評價體系，實行環保一票否決制，引導帶動地方政府把環保作為重點工作；“大氣十條”考核和評估結果交由干部主管部門作為考評依據，環保部門會同組織部門、監察機關開展約談和督促整改。

（二）以合作權責分配為導向的行政嵌入

行政維度的嵌入主要表現為中央政府通過目標任務分解、推進監測體系建設，落實情況考核等，對合作中的各主體權責關系進行更明晰的分配，從而強化對合作治理的指導規范。

1.中央政府對地方政府進行目標任務分解。國務院通過與省級政府簽訂目標責任書，將相關任務逐層分派到各地政府。在APEC會議等重大活動時期，由國家確立總目標任務，召開協作小組會議或專題會議協商討論并達成一致，形成文件，再將目標任務在縱向上以行政層級為基礎進行分解，在橫向上以指揮長-分指揮長制度形式進行分解魏娜、孟慶國《大氣污染跨域協同治理的機制考察與制度邏輯——基于京津冀的協同實踐》，《中國軟科學》2018年第10期，第84頁。。在秋冬季攻堅行動期間，以京津冀等六地政府為責任主體，協作小組協調推進任務分工與責任落實，環保等部門根據職責分工落實任務要求；各省分別制定秋冬季攻堅行動方案，對目標任務和重點工作進行分解，再由各市制定詳細方案，督促企業制定并落實相關要求。2023年，生態環境部牽頭各部委、各省市政府印發《京津冀及周邊地區、汾渭平原2023-2024年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅方案》，對主要目標和主要任務進行安排與落實，推動京津冀及周邊地區大氣污染的全面治理《關于印發〈京津冀及周邊地區、汾渭平原2023-2024年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅方案〉的通知》（環大氣〔2023〕73號），中華人民共和國生態環境部網站，2023年12月25日發布，2024年1月8日訪問，https：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/202312/t20231229_1060184.html。此為投稿后增補材料，特此說明。。

2.中央政府推動下的空氣質量監測體系建設。在中央政府推動下建立立體化監測體系，擴大監測面，明晰監測權責，全面掌握各地大氣環境質量和排污總量，為監督考評提供依據。第一，實現監測全面覆蓋。中央政府要求京、津、冀、魯到2013年完成地級及以上城市PM2.5監測能力全覆蓋，北京、天津到2015年底各建設3個國家直管監測點《京津冀重污染預警系統年底建成》，《新京報》2013年9月19日，第A04版。，石家莊等城市各建設2個國家直管監測點，全國逐步建成統一的空氣質量監測網。《京津冀及周邊地區2019-2020年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》進一步要求強化監督定點幫扶工作，實行量化問責、層層壓實責任《關于印發〈京津冀及周邊地區2019-2020年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案〉的通知》（環大氣〔2019〕88號），中華人民共和國生態環境部網站，2019年10月11日發布，2023年10月19日訪問，https：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/201910/t20191016_737803.html。。第二，明確劃分環境監測權責。積極推進建立中央政府、地方政府、企業責任邊界清晰的監測體系。中央政府負責重要區域及跨界監測，形成大氣環境監測直管網；各地完善監測體系，各省主管本轄區內監測，強化排污源監督性監測；企業嚴格執行排污自行監測與報告制度。

3.中央政府對地方政府目標任務執行落實的考核。通過健全目標考核體系，將監測與考核權力相銜接，加大中央政府對地方政府的考核評價力度，實行自上而下的更嚴格監督。一是圍繞環境質量改善，構建目標考核體系，將重點區域的PM2.5、非重點地區的PM10確定為約束性考核指標，定期開展考核。二是將監測與考核權力相銜接。環保部適度上收監測事權，重點污染源監管重心下移，各級環保部門承擔具體的監測、預報、預警等職能；推進國家監測站點和國控斷面建設及上收工作《財政部、環境保護部關于支持環境監測體制改革的實施意見》（財建〔2015〕985號），中華人民共和國財政部網站，2016年4月21日發布，2023年10月19日訪問，http：//www.mof.gov.cn/gkml/caizhengwengao/wg2015/wg201512/201604/t20160421_1959850.htm。，并按照“誰考核、誰監測”的要求來厘清中央政府和地方政府的事權與責任。

（三）以合作成本削減為導向的機構嵌入

機構維度的嵌入主要表現為中央政府通過強化區域合作機構的組織地位、人事安排及工作機制，提升合作結構的集中性和效率，加強地方政府之間的溝通協調，進而降低合作交易成本。

1.中央政府在區域合作組織機構中的影響。2013年底，由北京市牽頭，天津、河北等六省區市以及發展改革委、環保等七部委共同成立大氣污染防治協作小組，組長由北京市委書記擔任，副組長由原環保部以及三地政府主要負責人擔任。2014年3月，大氣污染綜合治理協調處設立，受大氣污染防治協作小組辦公室委托管理日常事務與開展聯絡協調。2015年，大氣污染防治協作小組成員單位擴大到八部委、七省區。2017年《跨地區環保機構試點方案》通過后，京津冀開始推動建立更具權威和有效聯絡各方的機構。2018年7月，原協作小組改為大氣污染防治領導小組，國務院副總理任組長、生態環境部部長和京津冀三地行政長官任副組長，辦公室設在生態環境部并由副部長兼任主任。協作小組的行政級別較低，且主要成員多為兼職擔任，組織缺乏權威性，難以有效發揮溝通協調作用。從協作小組發展為領導小組，有助于提升聯絡協調能力，推進地方政府間更加平等緊密的合作，也有利于加強中央政府嵌入合作的深度，優化治理結構。

2.中央政府在區域合作工作機制中的作用。通過常態治污與應急聯動工作機制的完善，中央政府在區域合作中的指導和督促力量進一步強化。在常態治污方面，2013年，國家發布“大氣十條”后，京津冀地區積極建立治污協作機制，在區域重污染預警、區域環境聯動執法、區域大氣污染相關標準、區域大氣治理資金等方面開展合作 《不斷推進京津冀區域大氣污染聯防聯控工作》，北京市生態環境局網站，2017年2月17日發布，2023年10月19日訪問，https：//sthjj.beijing.gov.cn/bjhrb/index/xxgk69/zfxxgk43/fdzdgknr2/ywdt28/xwfb/808676/index.html。。2015年，京津冀大氣污染防治核心區建立并形成“2+4”合作工作機制，合作深度和廣度逐步深化。2018年成立的領導小組負責落實中央方針政策、決策部署和推進工作、統籌研究大氣環境問題、確定目標任務、指導督促落實、組織實施考評獎懲等，領導小組實行工作會議制度和信息報送制度，成員向領導小組報告每年區域治污情況及工作計劃。在應急聯動方面，2017年發布的秋冬季攻堅行動方案要求各地將區域聯動納入應急預案，完善應急聯動機制，確保及時響應、有效應對。重污染天氣達到一定級別時，由環保部基于區域會商結果通報預警，各城市發布相應級別預警，啟動應急聯動機制。打贏藍天保衛戰三年行動計劃期間，由生態環境部牽頭開展應急合作，一方面推進空氣質量預測預報中心建設，提升中長期預測能力；另一方面完善預警分級標準體系，根據地區和季節劃分標準，統一發布重污染預警，各地按級別響應和聯動。

2022年，生態環境部等多部門聯合發布了《深入打好重污染天氣消除、臭氧污染防治和柴油貨車污染治理攻堅戰行動方案》，要求明確責任分工、強化部門協作，開展聯合執法，形成治污合力《深入打好重污染天氣消除、臭氧污染防治和柴油貨車污染治理攻堅戰行動方案》（環大氣〔2022〕68號），中華人民共和國生態環境部網站，2022年11月10日發布，2023年10月19日訪問，https：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/202211/t20221116_1005042.html。。

（四）以合作能力支持為導向的規則嵌入

規則維度的嵌入主要表現為中央政府對地方政府參與合作的行為進行精神和物質層面的激勵和懲戒，對地方政府合作能力提供支持，保障各方更積極地參與合作。

1.中央政府對地方政府精神層面的獎懲機制。中央政府采用調度考核、排名公開、信用評價等方式，對地方政府的治理情況進行表彰獎勵或懲處問責。在打贏藍天保衛戰中，中央政府對先進典型予以表彰獎勵，依托環保信用評價制度開展跨部門聯合獎懲，并通過環評限批、取消榮譽等方式對工作不力、問題嚴重的地區及責任人進行懲戒。按照“大氣十條”，國家每月發布空氣質量前十和后十的城市排名，地方政府發布轄區內地級及以上城市排名。在秋冬季攻堅行動中，生態環境部（原環保部）對各地空氣治理進展及成效實行月調度、月排名、季考核，每月對不達標或進度慢地區下發預警通知函，公開約談每季度不達標、進度慢或 AQI（全國空氣質量指數） 持續“爆表”地區主要負責人，對終期任務不達標、進度慢地區進行嚴肅問責和區域環評限批。

2.中央政府對地方政府物質層面的獎懲機制。中央政府通過物質獎懲的方式，對地方政府大氣污染防治實行獎優罰劣，增進地方政府參與合作的積極性。2013年，國家提出設立專項資金，在重點區域開展以獎代補，加強中央政府的投資支持。專項資金依據“大氣十條”實施考核結果，對優秀者加強獎勵和支持，不合格者適當扣減資金。2017-2018年秋冬季攻堅行動期間，專項資金重點向“2+26”城市傾斜，同時加大北方地區冬季清潔取暖支持力度，扣減未完成目標或進度緩慢地區的資金支持。2018年，財政部、生態環境部印發《大氣污染防治資金管理辦法》，為重點區域治污資金管理工作提供指導。在打贏藍天保衛戰三年行動計劃期間，中央政府進一步增加專項資金投入，擴大財政支持的范圍，推進中央政府資金與地方政府治污的績效聯動，更大程度地調動地方治污積極性。2020年，財政部下達北方地區冬季清潔取暖試點補助資金，推進各地做好清潔取暖工作《財政部關于提前下達2021年大氣污染防治資金預算的通知》（財資環〔2020〕73 號），中華人民共和國財政部網站，2020年10月30日發布，2023年10月19日訪問，http：//zyhj.mof.gov.cn/zxzyzf/dqwrfzzj/202012/t20201214_3634367.htm。。2021年，財政部要求各省市加強中央生態環保轉移支付資金管理，做到專款專用和提升資金使用效益《財政部關于提前下達2022年大氣污染防治資金預算的通知》（財資環〔2021〕114號），中華人民共和國財政部網站，2021年10月29日發布，2023年10月19日訪問，http：//zyhj.mof.gov.cn/zxzyzf/dqwrfzzj/202111/t20211117_3766605.htm。。2023年，財政部對各省市下達大氣污染防治資金，用于支持開展減污降碳等方面相關工作，更大程度地調動地方政府治污積極性《財政部關于下達2023年度大氣污染防治資金預算（第二批）的通知》（財資環〔2023〕34號），中華人民共和國財政部網站，2023年6月11日發布，2023年10月19日訪問，http：//zyhj.mof.gov.cn/zxzyzf/dqwrfzzj/202307/t20230718_3896915.htm。。

三" 京津冀大氣污染嵌入型合作治理的形成邏輯

我國區域環境治理中存在的制度墮距、目標沖突、價值平衡的現實背景為嵌入型合作提供了必要的成長土壤和演化空間。

（一）制度墮距：制度理想與制度設計和運行實際的差距

“制度墮距”用以描述制度設計的理想狀態（制度設計預期實現的最佳結果）、制度狀態（將目標進行制度化后的結果）、運行狀態（制度的現實運行情況）之間的差距王琪、陳昭《央地關系：制度墮距與改革的內卷化困境》，《山東社會科學》2017年第5期，第133頁。。《生態文明體制改革總體方案》強調要構建以改善環境質量為導向，監管統一、執法嚴明、多方參與的治理體系 《中共中央、國務院印發〈生態文明體制改革總體方案〉》，《中華人民共和國國務院公報》2015年第28號，第5頁。，這表明我國環境治理制度改革的理想狀態是以環境質量改善為核心，地方政府積極負責開展大氣污染治理，包含著對地方政府自愿自覺開展以改善環境質量為目標的區域環境合作的期許。從實際的制度設計情況來看，我國現行環境法在一定程度上體現了以目標先定、政府負責、服從科學為特點的環境質量目標主義理念色彩和制度內容，但在現有環境法基礎上建設環境質量目標主義環境法仍然存在極大的困難徐祥民《環境質量目標主義：關于環境法直接規制目標的思考》，《中國法學》2015年第6期，第129-133頁。。在治理模式上，我國一方面以法律形式規定了地方政府對本轄區大氣環境質量負責，另一方面要求建立完善重點區域大氣污染聯防聯控機制，因而實際上所確立的是屬地治理與聯防聯控相結合的治理思路。從制度的運行狀態來看，雖然環境指標被納入目標責任考核，但以經濟發展為硬指標的目標考核與官員政績激勵機制依然存在，地方競爭與官員晉升錦標賽的激烈程度也并未減弱。企業的逐利動機與地方經濟發展的契合性仍然不斷地刺激地方政府去追逐GDP增長，致使其在環境規制上傾向于采取“逐底競爭”或污染轉移手段。地方政府處于“強激勵的多任務委托代理關系”更容易造成其過度重視經濟績效等可測量的任務，而忽略環境保護等不易測量的事務董志霖《中國縱向府際關系發展研究——以多任務委托代理理論為視角》，《湖湘論壇》2020年第5期，第89頁。。可見，在實踐中，地方政府在很大程度上存在為發展經濟而忽視環境治理的動機，也存在為了競爭而放棄合作的可能性。

概言之，制度設計的理想狀態是所有地方政府都能秉持積極負責的態度，以環境質量改善為目標自愿自覺地開展合作，但實際的制度狀態和運行狀態無法有效地達到相應的理想狀態。面對制度墮距的問題，必須通過合理的方式將中央政府作用與地方政府關系相聯結，形成有機互動。在這一背景下，嵌入型合作的產生也就具備了必然性。嵌入型合作通過適當的中央政府介入，對地方政府理念和行為進行糾偏與重塑，能在更大程度上提升地方政府合作的積極性，提升制度設計與執行水平，縮小環境治理制度理想與實際的差距，從而成為一種更適應區域環境治理現狀的合作狀態。

（二）目標沖突：地方層面目標與國家層面目標的差異

從縱向來看，一方面，國家越大，中央政府距離民眾就越遠，對地方政府的依賴就越強張璋《基于央地關系分析大國治理的制度邏輯》，《中國人民大學學報》2017年第4期，第89頁。。我國當前的國情決定了中央政府需要依靠層級節制與職責同構的制度，依托地方政府來對國家開展治理。由于信息和距離的客觀現實，中央政府無法直接對地方政府進行資源配置，而是依靠地方政府來實施政策任勇《地方政府競爭：中國府際關系中的新趨勢》，《人文雜志》2005年第3期，第53頁。。為了落實國家公共事務治理的職責，中央政府有必要通過分解目標、逐級發包、攤派任務的方式，依靠命令和督促來促使地方政府完成經濟社會發展的各項目標任務，保證國家意志的實現。另一方面，地方政府對中央政府也具有一種依附性，這種依附性體現在國家戰略重視、法規政策傾斜、財政轉移支付、人事任免調整、考評認可表彰等方面，也可以解釋為一種自下而上的資源依賴或權力依賴現象。因此，在客觀上，中央政府對地方政府既具有縱向介入和影響的必要性與合理性，在宏觀上也具備了強大的資源與能力來實現這種作用。

從橫向來看，地方政府在應對公共事務方面一直遵循著屬地治理模式。在這種模式下，地方政府對自身轄區內的事務可以發揮更大的自主性，但地方政府的職權和責任以行政區劃為邊界和依據，也容易加劇其以行政區為中心的思維固化和行為慣性，導致信息不對稱、交易成本高、信任互惠缺乏等問題。同時，這種模式也進一步強化了地方政府在橫向上尋求自主性的動力。地方政府在應對公共事務上常常單兵作戰、各自為政，缺乏參與合作的積極意愿和實踐能力，致使生態環境協同的國家戰略難以有效傳導到地方政府和得到落實。因此，在跨區域合作治理中，地方政府既顯示出其以本地發展為首要目標、基于成本利益計算進行決策與采取行動的“精明”，同時也表現出彼此合作難以達成，需要依靠外部力量來推動合作的必要性。在現實中，京津冀地區部分地方政府官員和企業仍存在著利益驅動下的數據造假、虛報結果、貪污腐敗等現象，進一步折射出屬地治理帶來的隱憂。

環境治理依靠單一機構很難實現，必須通過政府之間的縱向和橫向合作李瑞昌《政府間網絡治理：垂直管理部門與地方政府間關系研究》，復旦大學出版社2012年版，第294頁。來達成。地方層面目標與國家層面目標的差異反映了我國環境治理中條塊矛盾仍然存在的現實，同時，也成為了嵌入型合作形成和發展的空間。嵌入型合作治理在破除屬地治理固化思維的同時，能夠保留和激勵地方政府的自主性，在強化中央政府作用、加強對地方政府監督的過程中不會造成地方政府的過于被動，能夠更好地理順條塊關系和科學推進治理，與合作治理的現實需求相契合。

（三）價值平衡：合作達成效率與環境治理公平的張力

區域環境污染問題具有跨地域性、復合性、更高的風險性和不確定性，對這種復雜問題的治理往往超越了地方政府的治理能力。在幅員遼闊的中國，依靠單方面地方政府的力量很難實現對跨域環境問題的有效治理，因此，從工具理性的角度來看，需要建立合作和采取更有效的治理方式。但由于目前大部分地方政府缺乏合作的傳統、能力與經驗，在缺乏強有力的外部力量推動的情況下，區域環境合作治理很容易流于形式。此外，在環京津地區，周邊地區的資源往往要首先供應和保障首都北京的建設，同時還要承擔保衛首都環境的使命，容易產生“空吸效應”馬海龍《京津冀區域治理：協調機制與模式》，東南大學出版社2014年版，第81頁。。主動開展治污的地方政府往往承擔了高昂的成本卻很難達到預期效果，在政績考核中還要承擔經濟與環境雙重劣勢的風險，久而久之就容易導致地方政府慢作為或不作為的現象劉華軍、雷名雨《中國霧霾污染區域協同治理困境及其破解思路》，《中國人口·資源與環境》2018年第10期，第91頁。。因此，當前地方政府的合作治理需要借助除地方政府以外的更加中立和具有權威性的主體來推動。通過中央政府來制定剛性的制度約束、提供目標任務指導、強化監督問責，從而更高效地達成和推進合作，是最符合我國國情的一種路徑選擇。

同時，環境質量作為一種公共物品的屬性決定了它的好壞與社會公眾的評價息息相關。2011年，美國大使館監測的空氣質量與北京市發布的數據出現分歧，引發了人們的質疑并形成公共輿論。在新聞媒體的助力下，社會公眾、專家學者、環保組織等積極參與并推動PM2.5被納入到《環境空氣質量標準》（GB3095-2012）中。公眾是生活在區域環境中直接接觸區域空氣的主體，他們對區域大氣環境質量最具有發言權，一旦大氣污染問題長期得不到改善，就容易導致公眾的不滿和不信任，誘發公共輿論發酵和焦點事件出現，從而損害政府公信力。因此，政府必須堅持以人民為中心的發展思想，將公眾的滿意度和獲得感放在首位，通過傾聽和采納公眾的意見來提供更加公平的環境公共物品。地方政府是直接面向公眾的主體，能夠充分了解當地的大氣污染治理現狀，掌握更全面的環境質量數據和了解到公眾最為關心的問題和指標，并將其作為治理工作重點進行解決，從而凸顯治理的公平性。

區域環境合作治理既要依靠地方政府傾聽社會公眾需求，提供更加公平的環境公共物品，同時也需要中央政府推動，提升大氣污染治理的效率。嵌入型合作是一種中央政府主導推進下地方政府參與合作治理的模式，既維護了地方政府提供環境公共物品所隱含的公平價值，也有助于實現中央政府推進合作治理過程中所強調的效率導向，從而平衡兩種價值取向，促進良性合作治理。由此看來，在效率與公平的張力中尋找動態平衡點的必要性也使得嵌入型合作治理成為可能。

四" 嵌入型合作推動京津冀大氣污染治理的優化路徑

嵌入型合作通過權責分配、行為規范、成本削減、能力支持促進了治理結構的優化，從而推動了大氣污染治理效能的提升。從實踐層面看，隨著嵌入型合作治理的深化，近年來京津冀大氣污染治理取得了重污染天氣數量減少、重點污染物濃度下降等實際效果，大氣環境質量明顯好轉。2017年，“2+26”城市聯合防治行動使PM2.5、PM10、SO2濃度顯著下降，特別是北京、天津、石家莊、廊坊等地收效明顯王恰、鄭世林《“2+26”城市聯合防治行動對京津冀地區大氣污染物濃度的影響》，《中國人口·資源與環境》2019年第9期，第51頁。。秋冬季攻堅行動也取得了積極成效，有效保證了“大氣十條”各項任務圓滿完成，空氣質量得到切實改善《生態環境部2018年9月例行新聞發布會實錄》，中華人民共和國生態環境部網站，2018年9月29日發布，2023年10月19日訪問， http：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk15/201809/t20180929_661954.html。。2020年1-11月，“2+26”城市環境空氣平均優良天數比例為64.3%，同比上升11.4個百分點，PM2.5濃度同比下降9.3%《生態環境部通報11月和1-11月全國地表水、環境空氣質量狀況》，中華人民共和國生態環境部網站，2020年12月18日發布，2023年10月19日訪問，http：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk15/202012/t20201218_813773.html。。

從嵌入型合作的角度來看，未來京津冀地區大氣污染治理可從以下方面進一步優化。

（一）制度整合：構建各方主體平等自主的合作機制

在京津冀大氣污染防治中，在中央政府的牽頭引導下，地方政府有更多機會參與合作，但地方政府在資源稟賦和受益程度上具有差異，各地之間主動尋求合作的意愿并不強烈。雖然各地在中央政府引導下制定了相應的污染防治辦法與實施方案，但多數是地方政府單方面制定的文件，地方政府之間簽署協議、聯合發文的情況不多。因此，應進一步完善合作組織與機制，在強化合作組織權威性的基礎上，增加地方政府參與溝通協商的次數和頻繁程度，為各方主體分配更平等的參與和獲益機會，提升彼此之間的信任程度，降低交易成本，減少治理結構內部摩擦，構建起更加自主、平等的參與合作的治理結構，消弭其參與合作的被動性。

（二）目標優化：促進多元主體參與和資源共享

在京津冀治污的嵌入型合作模式下，中央政府通過目標任務分解、監測體系健全、落實情況考核等行政嵌入方式來明確各方分工，有利于更清晰地分配合作治理中的各方權責，形成更高效的治理結構，但目前的環境治理模式仍然具有“上強下弱”的特點。盡管當前中央政府在縱向上對區域合作治理的影響程度逐步深化，但地方政府的積極性沒有被完全調動起來。如果只有中央政府對地方政府的縱向嵌入，而缺乏地方政府之間的橫向合作以及政府以外的主體參與，那么區域環境治理的成效也很難持續。因此，在縱向嵌入的基礎上，應進一步強化地方政府間的橫向聯系以及調動市場和社會主體參與大氣污染合作治理的積極性，理順地方政府以及不同層級部門在合作中的關系與責任，更好地發揮企業和社會公眾在環境治理中的作用，加強多元主體的參與和資源共享，彌補單一縱向嵌入的不足，形成縱向嵌入與橫向協作相結合的立體化合作治理體系。

（三）價值回歸：強化合作治理的信息技術支持

大氣污染防治不僅是一個生態環境治理問題，更是保障社會公眾生命健康、提高生活質量以及促進社會公平穩定的重要舉措，是對綠色低碳發展、可持續發展、健康中國等戰略和理念的回應。從價值層面來看，效率與公平并不沖突，要進一步提升治理效率與效能，就要回歸公共價值，認識到污染的治理過程是為了更好地實現以人民為中心的發展理念、回應民眾需求與增進公共利益。同時，可借助更多技術工具來促進公平價值的實現。例如在中央政府的縱向嵌入和引導下，需要結合大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等新興技術，在地方政府之間建立有效的信息存儲、處理、共享、交換平臺。通過平臺對環境污染的監測、分析，實現有效預警，同時也能夠為聯合執法、專項督察、監督問責等提供有效的數據支持，加強縱向與橫向不同主體之間的聯動，深化合作程度。

此外，生態環境問題是一種具有外溢性特征的公共問題，在治污方面需要形成一種共同體的意識及合作模式。在區域環境治理過程中，只有適度的嵌入才能推動治理效能的提升，過度嵌入可能會造成對地方政府的過度干預，破壞合作的自愿性和平等性，降低合作效能。特別是在重大突發環境污染事件發生時，中央政府能最大程度地調動人力、財力、物力來處理和應對危機，證明了中央政府干預的有效性，但這種運動式治理的高度集中性和低可持續性使其很難被全面復制到所有區域的環境合作中。同時，環境污染的流動性也加劇了問題的復雜性和處理的困難性，容易導致運動式治理的失靈。因此，地方政府之間的合作需要中央政府的助力，但中央政府參與和影響地方政府合作是有限度的，嵌入型合作絕不是中央政府直接取代地方政府來進行集中治理，而是要構建同時發揮中央政府與地方政府積極性的模式周振超《條塊關系的變遷及影響機制——基于政府職責的視角》，《學術界》2020年第5期，第30頁。。在更多的時候，中央政府需要扮演宏觀層面的領導和調控角色，成為地方政府合作中有效的催化劑和強大的助推力，更科學地促進區域環境治理。同時，地方政府對中央政府的嵌入和參與行為也并不是被動地接受，而是尋求更大的合作空間，更好地發揮地方自主性，實現雙向互動。由此，推動合作治理的關鍵在于找到嵌入的平衡點，通過恰當的時機、科學的方式、合理的程度來實現嵌入，促進治理體系的完善與合作治理效能的提升。

［責任編輯：鐘秋波］

The Formation Logic and Optimization Path of Embedded Cooperative Governance： Air Pollution Prevention and Control in the BeijingTianjinHebei Region

Hu Yifan

School of Humanities and Management， Shaanxi University of Chinese Medicine， Xianyang， Shaanxi， China

Email： 603240830@qq.com

Abstract：

In the prevention and control of air pollution in the BeijingTianjinHebei region， embedded cooperation has promoted the improvement of governance structure and efficiency through administrative embedding guided by the allocation of cooperative rights and responsibilities， political embedding guided by cooperative behavior norms， institutional embedding guided by the reduction of cooperative costs， and rule embedding guided by cooperative capacity support. However， there is still a problem of insufficient enthusiasm from local governments in the prevention and control of air pollution in the BeijingTianjinHebei region.

The embedded cooperative governance of air pollution in the BeijingTianjinHebei region has its inherent formation logic， which is reflected in the following aspects： firstly， under the gap between the ideal air pollution system and the actual design and operation of the system， it is necessary to connect the role of the central government and the relationship with local governments in a reasonable way， and form an organic interaction. Secondly， the difference in goals between local and national levels determines that the goal of preventing and controlling air pollution in the BeijingTianjinHebei region needs to be achieved through embedded cooperative governance. From a vertical perspective， the central government has both the necessity and rationality of vertical intervention and influence over local governments， as well as strong resources and capabilities at the macro level to achieve this role. From a horizontal perspective， local governments still prioritize local development as their primary goal， lacking a positive willingness and practical ability to participate in cooperation， and need to rely on external forces to promote cooperation. Thirdly， regional environmental cooperation governance relies on local governments providing more equitable environmental public goods. At the same time， the cross regional， complex， risky， and uncertain nature of regional environmental pollution issues often leads to pollution control tasks that exceed the governance capabilities of local governments. Therefore， it is necessary for the central government to promote the efficiency of air pollution control.

From the perspective of embedded cooperation， the air pollution control in the BeijingTianjinHebei region can be further optimized in the following aspects： The first is， to build a more independent and equal governance structure for participating in cooperation， and to allocate more equal opportunities for participation and benefits to all parties on the basis of strengthening the authority of cooperation organizations. The second is to promote the participation of multiple entities and resource sharing， strengthen the horizontal connections between local governments， enhance the enthusiasm of market and social entities to participate in cooperative governance， clarify the relationships and responsibilities of local governments and different levels of departments in cooperation， better play the role of enterprises and the public in environmental governance， and form a cooperative governance system that combines vertical embedding and horizontal cooperation. The third is to return to public values， realize the peoplecentered development concept， respond to public needs and enhance public interests， while strengthening information technology support for cooperative governance， enhancing the linkage between vertical and horizontal entities， deepening the degree of cooperation， and promoting the achievement of regional air pollution control goals.

Key Words： cooperative governance across regions; air pollution; embedded cooperation; intergovernmental relations; governance effectiveness