市縣派駐監(jiān)督的獨(dú)特性、挑戰(zhàn)及完善路徑

摘要：相較中央、省級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐監(jiān)督而言，市縣派駐監(jiān)督具有易受熟人社會影響、人員力量與職權(quán)受局限、密切聯(lián)系群眾利益的特質(zhì)。市縣派駐監(jiān)督有利于預(yù)防違紀(jì)違法行為，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展并增強(qiáng)群眾獲得感。當(dāng)前市縣派駐監(jiān)督面臨監(jiān)督的獨(dú)立性較弱、監(jiān)督目標(biāo)失焦、監(jiān)督執(zhí)行存在偏差、專門考核虛化以及派駐監(jiān)督人員能力不足等挑戰(zhàn)，因此，提升派駐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性地位，強(qiáng)化對“關(guān)鍵人和事”的監(jiān)督，厘清派駐機(jī)構(gòu)、派出機(jī)關(guān)及駐在單位之間的配合制約關(guān)系，制定適合派駐機(jī)構(gòu)功能定位的考核標(biāo)準(zhǔn)且提升派駐人員的監(jiān)督能力是完善市縣派駐監(jiān)督制度的重要路徑。

關(guān)鍵詞：市縣派駐監(jiān)督；紀(jì)檢監(jiān)察；熟人社會；監(jiān)督質(zhì)效

DOI： 10.13734/j.cnki.1000-5315.2024.0319

收稿日期：2024-08-12

基金項(xiàng)目：本文系教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金青年項(xiàng)目“監(jiān)察案件非法證據(jù)排除規(guī)范體系研究”（21YJC820049）、最高人民檢察院2021年度重點(diǎn)課題“檢察機(jī)關(guān)服務(wù)保障平安中國建設(shè)研究”（GJ2021B03）的階段性成果。

作者簡介：喬良，男，陜西延安人，法學(xué)博士，西北政法大學(xué)行政法學(xué)院（紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院）講師、碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榧o(jì)檢監(jiān)察學(xué)，E-mail： 635697729@qq.com。

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐監(jiān)督（以下簡稱“派駐監(jiān)督”）涉及派出機(jī)關(guān)、派駐機(jī)構(gòu)和駐在單位三個(gè)主體關(guān)系，包括中央、省、市（州）、縣（市轄區(qū)）四級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐監(jiān)督。王岐山曾將派駐機(jī)構(gòu)比喻為“黨中央設(shè)在各個(gè)部門的監(jiān)督‘探頭’”《中央紀(jì)委舉辦派駐紀(jì)檢組組長培訓(xùn)班》，《人民日報(bào)》2016年4月25日，第1版。，意指監(jiān)督者與被監(jiān)督者處于不同利益共同體的分離關(guān)系，體現(xiàn)出“駐的優(yōu)勢、派的權(quán)威”的探頭監(jiān)督作用修曉波《關(guān)于“異體監(jiān)督”的幾點(diǎn)思考》，《理論前沿》2001年第2期，第23頁。，具有親歷性、獨(dú)立性等優(yōu)勢，是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分。根據(jù)筆者調(diào)研，以A省Y市Z區(qū)為例，共有9個(gè)派駐紀(jì)檢監(jiān)察組，每個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察組設(shè)置組長、副組長、副科級紀(jì)檢監(jiān)察員、科員共計(jì)4名，共有36名行政編制，而派出機(jī)關(guān)的行政編制為54名，占派出機(jī)關(guān)行政編制的67%。同時(shí)，派駐機(jī)構(gòu)人員均為監(jiān)督辦案人員，其工作職責(zé)與派出機(jī)關(guān)其他的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)如辦公室、組織部、信訪室、信息中心等非辦案機(jī)構(gòu)的工作人員不同，派駐機(jī)構(gòu)辦案人員達(dá)到了派出機(jī)關(guān)辦案人數(shù)的80%以上。任建明認(rèn)為，中央或省級派駐機(jī)構(gòu)人數(shù)規(guī)模已經(jīng)與派出機(jī)關(guān)相當(dāng)了任建明《派駐制度改革：回顧、反思與前瞻》，《河南社會科學(xué)》2022年第8期，第6頁。。總而言之，派駐監(jiān)督是一支重要的監(jiān)督辦案力量，其辦案實(shí)踐和監(jiān)督數(shù)據(jù)表明，經(jīng)過新時(shí)代十年的系統(tǒng)改革，派駐監(jiān)督“探頭”越擦越亮何旗《新時(shí)代十年派駐監(jiān)督改革的成就、經(jīng)驗(yàn)與瞻望》，《理論探索》2023年第3期，第43頁。。

黨中央文件及中央紀(jì)委歷年的工作報(bào)告表明，現(xiàn)階段我國紀(jì)檢監(jiān)察工作更加注重監(jiān)督的有效性。2019年，黨的十九屆中央委員會四次全會強(qiáng)調(diào)，“必須健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督嚴(yán)肅性、協(xié)同性、有效性”《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報(bào)》2019年11月6日，第1版。，突出了監(jiān)督有效性的改革目標(biāo)，為黨和國家監(jiān)督體系改革指明了方向。黨的二十屆三中全會明確提出“深化基層監(jiān)督體制機(jī)制改革”《中國共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會第三次全體會議文件匯編》，人民出版社2024年版，第72-73頁。。2023年，二十屆中央紀(jì)委二次全會提出“深化地方派駐機(jī)構(gòu)改革”李希《深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神 在新征程上堅(jiān)定不移推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨——在中國共產(chǎn)黨第二十屆中央紀(jì)律檢查委員會第二次全體會議上的工作報(bào)告》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2023年第5期，第14頁。。2024年，二十屆中央紀(jì)委三次全會要求“深化派駐機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)直接領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理”李希《深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于黨的自我革命的重要思想 縱深推進(jìn)新征程紀(jì)檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展》，《人民日報(bào)》2024年2月26日，第2版。 。為強(qiáng)化基層派駐監(jiān)督作用的發(fā)揮，中央紀(jì)委國家監(jiān)委印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)基層紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的若干意見》 ，進(jìn)一步完善了基層派駐監(jiān)督的制度機(jī)制。總的來說，隨著中央層面派駐機(jī)構(gòu)改革的完成，紀(jì)檢監(jiān)察工作更加注重對省市縣（包括市轄區(qū)，以下把市轄區(qū)統(tǒng)一簡稱為“縣”）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐監(jiān)督的規(guī)劃實(shí)施。

在實(shí)踐中，由于受年終黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭考核“指揮棒”的影響，市縣派駐機(jī)構(gòu)的工作側(cè)重于對派出機(jī)關(guān)分配的簡單案件的核查和處分，呈現(xiàn)出案件中心主義的特點(diǎn)，監(jiān)督質(zhì)效不理想。派駐機(jī)構(gòu)真正發(fā)現(xiàn)駐在單位具有苗頭性、傾向性的問題較少，信訪率、初核率與成案率不成比例，日常監(jiān)督融入高質(zhì)量發(fā)展不夠。雖然《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)工作規(guī)則》（以下簡稱“《工作規(guī)則》”）為派駐監(jiān)督提供了規(guī)范化指引，但是《工作規(guī)則》本身的規(guī)定相對宏觀，監(jiān)督方式又缺少配套措施，因此，市縣派駐監(jiān)督存在功能定位不明確、獨(dú)立性較弱、監(jiān)督目標(biāo)失焦、監(jiān)督執(zhí)行存在偏差、專門考核虛化等不足陳宏彩《地方紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)制度創(chuàng)新研究》，中國社會科學(xué)出版社2016年版，第113-114、213頁。。當(dāng)前的理論研究主要聚焦于派駐機(jī)構(gòu)的歷史沿革、成效及趨勢展望以及改革方向等問題，相較中央和省級派駐機(jī)構(gòu)而言，對市縣派駐監(jiān)督的質(zhì)效改革及實(shí)現(xiàn)路徑的研究聚焦不夠，尚未根據(jù)黨的二十大以來的新要求、新變化進(jìn)行深入研究。因此，本文從市縣派駐監(jiān)督的獨(dú)特性出發(fā)，針對前述問題進(jìn)行重點(diǎn)研究，以期對市縣派駐監(jiān)督的改革完善有所助益。

一" 市縣派駐監(jiān)督的獨(dú)特性及其意義

（一）市縣派駐監(jiān)督的獨(dú)特性

1.市縣派駐監(jiān)督易受熟人社會環(huán)境的影響

熟人社會仍是傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)土社會的重要性質(zhì)和行動邏輯環(huán)境張緊跟《中國鄉(xiāng)土熟人社會的治理困局》，《人民論壇》2023年第19期，第100頁。。市縣派駐機(jī)構(gòu)相對中央或省級派駐機(jī)構(gòu)而言，監(jiān)督對象的數(shù)量大截至2021年12月，全國共有地級市293個(gè)，縣級區(qū)劃（包括市轄區(qū)、縣級市、縣、自治縣）共有2843個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)38558個(gè)。參見：國家統(tǒng)計(jì)局編《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2022年》，國家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)，2024年1月12日訪問，https：//www.stats.gov.cn/sj/ndsj/2022/indexch.htm。且本地人居多，鄉(xiāng)土社會屬性與市縣地域相結(jié)合構(gòu)成復(fù)雜的熟人社會關(guān)系環(huán)境。基于熟人社會關(guān)系，派駐監(jiān)督人員難以脫離傳統(tǒng)文化形成的社會人際網(wǎng)，陌生要素可能被熟人社會所消解，對于復(fù)雜、敏感的一定范圍案件，派駐人員可能因熟人社會關(guān)系而行使自由裁量權(quán)，從而損害法治權(quán)威和政府公信力。實(shí)踐表明，在紀(jì)檢監(jiān)察進(jìn)行統(tǒng)一管理改革后依然存在著非正式的熟人關(guān)系問題，時(shí)間一長難免造成非正式熟人社會關(guān)系影響監(jiān)督的情況李輝《從機(jī)制設(shè)計(jì)到能力提升：基于地方紀(jì)檢監(jiān)察“協(xié)同監(jiān)督”的案例研究》，《政治學(xué)研究》2023年第3期，第138頁。。因此，基于民族、歷史、文化傳統(tǒng)、區(qū)域地理等因素，市縣派駐監(jiān)督相對中央或省級派駐監(jiān)督而言，受到熟人社會環(huán)境的影響更大，甚至出現(xiàn)不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、跑風(fēng)漏氣的情況，這也是中央機(jī)關(guān)特別是巡視監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題線索成案率高于基層派駐監(jiān)督的部分原因。

2.市縣派駐監(jiān)督人力不足、職權(quán)有限

市縣派駐機(jī)構(gòu)人員數(shù)量少，又難以再向下抽調(diào)辦案人員，但監(jiān)督對象基數(shù)大、任務(wù)重，人力嚴(yán)重不足。例如，A省Y市Z區(qū)派駐教育體育局紀(jì)檢監(jiān)察組根據(jù)工作需要、業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性和監(jiān)督對象的數(shù)量，設(shè)置編制人員4人，監(jiān)督4個(gè)單位，涉及監(jiān)督對象6000余人，相當(dāng)于1名監(jiān)察人員監(jiān)督1500余人。中央紀(jì)委國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)代表中央紀(jì)委國家監(jiān)委，具有較為全面的監(jiān)察調(diào)查權(quán)，既能夠?qū)χ醒胨鶎俨课旨壱韵赂刹开?dú)立行使部分監(jiān)察權(quán)，又可以協(xié)商地方監(jiān)委進(jìn)行聯(lián)合調(diào)查。省級派駐機(jī)構(gòu)在抽調(diào)辦案人員以及協(xié)調(diào)監(jiān)察調(diào)查工作上的權(quán)限也要明顯高于市縣派駐機(jī)構(gòu)，市縣派駐機(jī)構(gòu)對案件協(xié)調(diào)權(quán)限以及對具體干部的監(jiān)督權(quán)限均受較大限制。例如，縣區(qū)派駐機(jī)構(gòu)對于同級黨委管理的科級干部，只能監(jiān)督，并不具有審查調(diào)查權(quán)，且審查調(diào)查權(quán)的行使僅限于普通干部的違紀(jì)違法行為。可見，相對于中央、省級派駐機(jī)構(gòu)而言，市縣派駐機(jī)構(gòu)在人員力量與權(quán)限層面均具有局限性。

3.市縣派駐監(jiān)督密切聯(lián)系群眾利益

中央與省級派駐監(jiān)督關(guān)注更多的是全國或全省的全局性問題，而市縣派駐監(jiān)督關(guān)注的則是中央和省級政策傳遞到市縣區(qū)鄉(xiāng)村末梢的執(zhí)行性問題，符合《工作規(guī)則》第三條第二款“強(qiáng)化政治監(jiān)督”的要求。事實(shí)上，派駐監(jiān)督履行雙重職責(zé)，對于駐在機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子成員等特定人員，派駐監(jiān)督履行監(jiān)督、報(bào)告職責(zé)；對于干部管理權(quán)限內(nèi)的對象則履行監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)以及監(jiān)督、調(diào)查、處置的職責(zé)。因此，派駐監(jiān)督要發(fā)揮“駐”的獨(dú)特優(yōu)勢，即與駐在部門“‘在一個(gè)樓里辦公、一口鍋里吃飯’，跟干部天天有接觸、時(shí)時(shí)打交道”本報(bào)評論員《發(fā)揮好“派”的權(quán)威和“駐”的優(yōu)勢——四論中央紀(jì)委派駐監(jiān)督全覆蓋》，《人民日報(bào)》2016年1月9日，第4版。。同時(shí)，市縣派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督的對象的公權(quán)力涉及基層群眾的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、低保、住房等民生事項(xiàng)，與群眾的日常生活事務(wù)緊密相關(guān)，監(jiān)督的事項(xiàng)密切聯(lián)系群眾的日常利益，具有密切聯(lián)系群眾的特質(zhì)，是回答站穩(wěn)人民立場的重要實(shí)踐路徑。

（二）市縣派駐監(jiān)督的獨(dú)特性意義

1.有利于預(yù)防違紀(jì)違法行為的發(fā)生

《工作規(guī)則》并沒有明確派駐監(jiān)督的功能定位，但從紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)來看，市縣派駐監(jiān)督的首要職責(zé)是監(jiān)督。這種監(jiān)督是預(yù)防性的，具有糾偏功能，以增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)的執(zhí)行力陳松友《以黨內(nèi)派駐監(jiān)督增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力》，《人民論壇》2021年第33期，第70頁。。重點(diǎn)監(jiān)督駐在單位“一把手”及其領(lǐng)導(dǎo)班子成員，落實(shí)“兩個(gè)維護(hù)”張利生《派駐監(jiān)督實(shí)踐略論》，中國方正出版社2020年版，第28頁。，預(yù)防違紀(jì)違法行為的發(fā)生，推進(jìn)清廉中國建設(shè)。從中央紀(jì)委全會的工作報(bào)告內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，監(jiān)督對象是被監(jiān)督單位領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，監(jiān)督內(nèi)容為重大決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目安排和大額度資金使用等重點(diǎn)內(nèi)容2004年十六屆中央紀(jì)委六次全會報(bào)告指出，“派駐機(jī)構(gòu)要認(rèn)真履行職責(zé)，加強(qiáng)對駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督”，對派駐監(jiān)督的重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行了充分說明。2008年十七屆中央紀(jì)委二次全會工作報(bào)告指出：“繼續(xù)完善對紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理，健全對駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子和主要領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的措施和制度，進(jìn)一步完善有關(guān)工作機(jī)制，充分發(fā)揮派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用。派駐機(jī)構(gòu)要認(rèn)真履行職責(zé)，協(xié)助黨組（黨委）建立部門領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員自我約束機(jī)制，加強(qiáng)對駐在部門的重大決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目安排和大額度資金使用等情況的監(jiān)督，進(jìn)一步提高履行職責(zé)的能力和主動性。”而重大問題的決策都是“一把手”或領(lǐng)導(dǎo)班子成員作出的。2011年十七屆中央紀(jì)委七次全會報(bào)告指出：“認(rèn)真總結(jié)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)履行職責(zé)、開展工作的情況，積極探索對駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員加強(qiáng)監(jiān)督的有效途徑和措施，支持和指導(dǎo)派駐機(jī)構(gòu)加強(qiáng)辦案工作。”2012年11月十七屆中央紀(jì)委向黨的十八大工作報(bào)告指出：“加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)對駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督。”2014年十八屆中央紀(jì)委三次全會報(bào)告進(jìn)一步提出：“發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)職能作用，加強(qiáng)對駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督。”均在強(qiáng)化對班子及成員的重點(diǎn)監(jiān)督。十八屆中央紀(jì)委七次全會工作報(bào)告，以及十八屆中央紀(jì)委向黨的十九大工作報(bào)告均強(qiáng)調(diào)，“強(qiáng)化對被監(jiān)督單位領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督”。，通過對重點(diǎn)人和重點(diǎn)事的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的預(yù)防功能，符合“探頭性”監(jiān)督的本質(zhì)。對于市縣派駐監(jiān)督而言，由于其人員和權(quán)限的局限性，更應(yīng)將其功能定位為強(qiáng)化政治監(jiān)督，預(yù)防違紀(jì)違法問題的產(chǎn)生以及發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題并及時(shí)解決。同時(shí)，市縣派駐監(jiān)督也符合“預(yù)防職務(wù)犯罪也出生產(chǎn)力”的論斷。2013年，習(xí)近平總書記參加十二屆全國人大一次會議江蘇省代表團(tuán)審議時(shí)說，“預(yù)防職務(wù)犯罪出生產(chǎn)力，我很以為然”鄭赫南《林志梅講述向總書記匯報(bào)預(yù)防工作詳情》，《檢察日報(bào)》2013年3月10日第2版。。我們國家培養(yǎng)一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部比培養(yǎng)一個(gè)飛行員的花費(fèi)要多得多，而更多的還是我們傾注的精神和精力葛阿剛《充分發(fā)揮預(yù)防“杠桿”作用，實(shí)現(xiàn)“預(yù)防生產(chǎn)力”最大化》，《中國檢察官》2013年第11期，第20頁。。職務(wù)犯罪屬于職務(wù)違法的下一階段，而違紀(jì)屬于與職務(wù)違法并行的階段或者上一階段，從這個(gè)意義上講，預(yù)防違紀(jì)違法行為也出生產(chǎn)力。市縣派駐監(jiān)督對象處分人數(shù)較中央或省級派駐監(jiān)督處分基數(shù)大是不爭的事實(shí)，可見，市縣派駐監(jiān)督更能預(yù)防違紀(jì)違法行為的發(fā)生。

2.有利于促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展

高質(zhì)量發(fā)展并不僅僅是指經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，包括各行各業(yè)各領(lǐng)域的高質(zhì)量發(fā)展，但經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展是中心工作，而市域、縣域的高質(zhì)量發(fā)展又是重要環(huán)節(jié)。一方面，市縣派駐監(jiān)督要實(shí)現(xiàn)自身的高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)與其獨(dú)特性相聯(lián)系，與時(shí)俱進(jìn)、守正創(chuàng)新地在體制、機(jī)制、制度、隊(duì)伍等方面加強(qiáng)制度建設(shè)，確保精準(zhǔn)運(yùn)用“四種形態(tài)”處分問責(zé)，著力發(fā)現(xiàn)和解決影響反腐敗工作的深層次問題；另一方面，市縣派駐監(jiān)督的全覆蓋成果使得市縣所有機(jī)構(gòu)均被納入監(jiān)督范疇，不僅監(jiān)督各行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，更為重要的是要融入市域、縣域經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展之中。但實(shí)踐中紀(jì)檢監(jiān)察工作與業(yè)務(wù)不同程度地存在“兩張皮”的現(xiàn)象，由于派駐干部不太懂專業(yè)性強(qiáng)的業(yè)務(wù)，因此，對業(yè)務(wù)的痛點(diǎn)、難點(diǎn)監(jiān)督不到位。如對國有企業(yè)在謀劃項(xiàng)目或?qū)υ诮?xiàng)目提速、降成本、風(fēng)險(xiǎn)防控等方面進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，由于對項(xiàng)目相關(guān)的專業(yè)知識不夠熟悉，不能有效識別關(guān)鍵環(huán)節(jié)的機(jī)制、制度的廉潔風(fēng)險(xiǎn)，因此，對項(xiàng)目在大小、數(shù)量、項(xiàng)目資產(chǎn)底數(shù)和產(chǎn)權(quán)關(guān)系及背后深層次的問題方面監(jiān)督的力度不強(qiáng)，仍有較大提升空間。2023年7月筆者調(diào)研的647份（其中“一把手”與領(lǐng)導(dǎo)班子成員3人、企業(yè)中層領(lǐng)導(dǎo)51人，普通職工593人，非黨員占比70.27%）國有企業(yè)問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：96.75%干部認(rèn)為清廉國企建設(shè)能促進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營績效的提高，多選項(xiàng)中83.46%干部認(rèn)為企業(yè)生產(chǎn)績效提升的關(guān)鍵是完善有效的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。可見，市縣派駐監(jiān)督在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中將有更大作為。

3.有利于增強(qiáng)群眾獲得感

派駐監(jiān)督始終著力于維護(hù)人民群眾的利益。從實(shí)踐維度看，包括保障人民的切近利益和長遠(yuǎn)利益陳松友、張蕾《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)派駐監(jiān)督的三重邏輯》，《甘肅社會科學(xué)》2022年第3期，第26頁。。這是由黨的宗旨所決定的，是以人民為中心的發(fā)展思想在派駐監(jiān)督領(lǐng)域的具體應(yīng)用。市縣派駐監(jiān)督具有密切聯(lián)系群眾利益、監(jiān)督全覆蓋的特點(diǎn)，也就是說派駐監(jiān)督的成效價(jià)值與群眾利益密切相關(guān)，特別是切近利益，如涉及行政審批、城管、市場監(jiān)督管理、信訪、教育、人力資源、文旅、街道等機(jī)構(gòu)履職的民生事項(xiàng)，是中央政策紅利到達(dá)和改善群眾生活水平的最后一環(huán)，監(jiān)督就是助力這些政策能夠正確地落實(shí)。因此，市縣派駐監(jiān)督的質(zhì)效直接關(guān)涉群眾的幸福感、獲得感，更能接地氣、顯紅利、增民意，是黨中央的各項(xiàng)決策、政策落實(shí)到“田間地頭”的重要助力。

二" 市縣派駐監(jiān)督面臨的挑戰(zhàn)

（一）派駐監(jiān)督的獨(dú)立性較弱

“政治學(xué)關(guān)于權(quán)力監(jiān)督的理論與實(shí)踐表明，如果監(jiān)督者完全受制于被監(jiān)督者，那么監(jiān)督是低效甚至是無效的”鐘穩(wěn)《紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)管理改革：演化、困境、展望——寫在派駐機(jī)構(gòu)管理制度走過10周年之際》，《求實(shí)》2014年第8期，第37頁。。黨的十八大以來，“派駐監(jiān)督體制改革強(qiáng)化了監(jiān)督的相對獨(dú)立性”曾明《組織型腐敗視角下派駐監(jiān)督履職的完善策略》，《湖湘論壇》2021年第2期，第49頁。，如《工作規(guī)則》明確了派駐機(jī)構(gòu)是派出機(jī)關(guān)的組成部分，與駐在單位是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。但派駐機(jī)構(gòu)人員的工資、工作場所均由駐在單位提供，對派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的組長是否為駐在單位的黨委或黨組成員也沒有統(tǒng)一規(guī)定，這些都在事實(shí)上削弱了派駐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。在筆者的調(diào)研實(shí)踐中，市級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐檢察院紀(jì)檢監(jiān)察組人員，可以享受市級檢察院司法行政人員的工資待遇，而部分縣區(qū)派駐人員則不能享受同級司法行政人員的待遇。同時(shí)，在綜合派駐下（綜合派駐就是由一個(gè)派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督相近的若干單位），派駐紀(jì)檢監(jiān)察組長作為哪個(gè)單位的黨委（黨組）成員不明確。學(xué)界對采取綜合派駐或單獨(dú)派駐模式有爭議，認(rèn)為派駐改革的方向應(yīng)往回收而非往出派任建明《派駐制度改革：回顧、反思與前瞻》，《河南社會科學(xué)》2022年第8期，第7頁。，即并非派出去的人員越多越好，而是往回收的派駐，因此倡導(dǎo)綜合派駐模式。實(shí)質(zhì)上這種“往回派”模式可能弱化監(jiān)督的獨(dú)立性，減弱“駐的優(yōu)勢”的功能，強(qiáng)化了“派駐機(jī)構(gòu)等于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”的非預(yù)期改革效果。如A省Y市Z區(qū)派駐法院紀(jì)檢監(jiān)察組，監(jiān)督法院和檢察院兩個(gè)單位，但是該組組長并不是駐在單位的黨組成員，監(jiān)督工作的開展受制于派出機(jī)關(guān)，在開展工作的時(shí)候也有諸多不便。如《工作規(guī)則》第三十二條雖然規(guī)定了參加會議的監(jiān)督方式，但問題是對如何參加會議并未進(jìn)行細(xì)化性的規(guī)定，那么對于“三重一大”的監(jiān)督往往需要主動找駐在單位負(fù)責(zé)人列席黨組會，否則很難監(jiān)督到位，也會弱化派駐監(jiān)督的獨(dú)立性。

（二）監(jiān)督目標(biāo)失焦

《工作規(guī)則》要求“強(qiáng)化政治監(jiān)督”。“派駐監(jiān)督本質(zhì)上是政治監(jiān)督”刑建毅《聚焦職責(zé)定位提升派駐監(jiān)督質(zhì)效》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2023年第3期，第45頁。，重點(diǎn)是檢查“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子成員對黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況。聚焦于紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)域即圍繞《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》 第四十九條至第七十六條的內(nèi)容以及《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第二十八條開展政治監(jiān)督，團(tuán)結(jié)黨員干部，落實(shí)“兩個(gè)維護(hù)”。因此派駐機(jī)構(gòu)在日常工作中需要貫通政治監(jiān)督與日常監(jiān)督兩個(gè)方面。2021年3月出臺的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的意見》為監(jiān)督關(guān)鍵人、關(guān)鍵事提供了基本遵循。黨的二十大工作報(bào)告提出：“增強(qiáng)對‘一把手’和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督實(shí)效。”《中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會文件匯編》，人民出版社2022年版，第55頁。但在實(shí)踐中，派駐監(jiān)督的日常監(jiān)督重點(diǎn)并沒有聚焦在駐在單位的領(lǐng)導(dǎo)班子和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部上，側(cè)重在對派出機(jī)關(guān)分配案件的辦理上，對關(guān)鍵單位、關(guān)鍵人員、關(guān)鍵崗位的常態(tài)化監(jiān)督存在短板。日常監(jiān)督發(fā)現(xiàn)線索查處干部少，政治監(jiān)督具體化、精準(zhǔn)化、常態(tài)化不夠，影響“三不”戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和監(jiān)督治理效能的提升。這是因?yàn)槭锌h派駐監(jiān)督焦點(diǎn)隨著每年工作的重點(diǎn)不同而發(fā)生移轉(zhuǎn)所導(dǎo)致。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2021年在政法隊(duì)伍教育整頓時(shí)，派駐檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督收到較多有關(guān)檢察機(jī)關(guān)人員的問題線索，工作重點(diǎn)聚焦在強(qiáng)化對檢察機(jī)關(guān)人員的監(jiān)督上；2022年派出機(jī)關(guān)未有專項(xiàng)活動，派駐監(jiān)督聚焦于日常監(jiān)督，并未聚焦于“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子成員的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題數(shù)和查辦案件數(shù)均較少；而2023年在全國開展紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍教育整頓時(shí)，派駐檢察機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察組聚焦于派出機(jī)關(guān)分配的紀(jì)檢監(jiān)察人員問題線索的辦理，對檢察機(jī)關(guān)日常事項(xiàng)監(jiān)督較少，平時(shí)監(jiān)督缺位。另外，平時(shí)監(jiān)督缺位的原因也可能與程序設(shè)置不足不細(xì)有關(guān)，如《工作規(guī)則》雖為進(jìn)一步強(qiáng)化對“關(guān)鍵人、關(guān)鍵事”的監(jiān)督提供了包括監(jiān)督檢查的重點(diǎn)、監(jiān)督方式等內(nèi)容，同時(shí)在第五十二條規(guī)定了審批權(quán)限的適用規(guī)則，但是對于市縣部門的關(guān)鍵人如何進(jìn)行審批尚未有更為詳細(xì)的程序性設(shè)計(jì)，程序性缺漏以及監(jiān)督理念和配套性監(jiān)督措施不夠，影響了對“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子成員的監(jiān)督效果。

（三）監(jiān)督執(zhí)行存在偏差

從考核的具體情況來看，每年地級市年終考核組要對縣區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)開展考核，考核的重點(diǎn)是案件查辦數(shù)量（包括一定職務(wù)范圍的案件）、留置人數(shù)、處分人數(shù)等，其中，副科級以上干部的處分人數(shù)占重要分值。而部分派駐機(jī)構(gòu)接收的信訪量大，但成案率低，通過日常監(jiān)督而成案的也相對較少，基于對派駐機(jī)構(gòu)定位的不明確，派出機(jī)關(guān)往往將有利于自身考核的案件指定給派駐機(jī)構(gòu)查辦，致使派駐機(jī)構(gòu)很難集中精力做好日常監(jiān)督工作，派駐機(jī)構(gòu)等同于派出機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查室，主動監(jiān)督的動力不足，監(jiān)督執(zhí)行存在偏差。同時(shí)，派駐機(jī)構(gòu)與駐在單位的內(nèi)部監(jiān)督部門也存在執(zhí)行偏差。如Y市檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督部門設(shè)置有監(jiān)督檢察業(yè)務(wù)的檢務(wù)督查部、監(jiān)督黨組織或黨員違紀(jì)行為的機(jī)關(guān)黨委紀(jì)委以及監(jiān)督選人用人的政治部，各部的監(jiān)督職責(zé)不同。而派駐機(jī)構(gòu)則監(jiān)督全局，但監(jiān)督方式有限，與內(nèi)部分散監(jiān)督職能有所交叉。內(nèi)部監(jiān)督有部門化傾向，內(nèi)外監(jiān)督體系合力運(yùn)行動力不足。出現(xiàn)上述現(xiàn)象，一方面是因?yàn)榕神v監(jiān)督制度不完善，雖然出臺了《工作規(guī)則》，但對如何開展日常監(jiān)督、貫通政治監(jiān)督并沒有更為細(xì)致的執(zhí)行細(xì)則，導(dǎo)致派駐監(jiān)督的監(jiān)督依據(jù)不足；另一方面，綜合派駐下內(nèi)部分散監(jiān)督容易出現(xiàn)缺位，如縣區(qū)一級“派駐法院檢察院為綜合派駐”，監(jiān)督法院、檢察院等機(jī)構(gòu)，但一般情況下，派駐機(jī)構(gòu)在法院辦公，這就導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)由于幾次通知派駐人員而未到會后，不再通知派駐人員參加會議。有的駐在單位為避免產(chǎn)生監(jiān)督建議，開會時(shí)甚至不告知派駐監(jiān)督人員，加之內(nèi)部監(jiān)督分散，內(nèi)外監(jiān)督合力不足，導(dǎo)致監(jiān)督執(zhí)行存在偏差。

（四）專門考核虛化

2000年1月，十五屆中央紀(jì)委四次全會提出：“要建立健全派駐機(jī)構(gòu)向上級紀(jì)委定期報(bào)告工作制度、重要事項(xiàng)及時(shí)報(bào)告制度和紀(jì)委對派駐機(jī)構(gòu)工作考核制度。”尉健行《堅(jiān)定信心 加大力度 深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭》，《求是》2000年第5期，第14頁。2014年十八屆中央紀(jì)委三次全會報(bào)告進(jìn)一步提出：“派出機(jī)關(guān)要加強(qiáng)管理，完善考核、激勵和責(zé)任追究機(jī)制。”王岐山《聚焦中心任務(wù)" 創(chuàng)新體制機(jī)制 深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭》，《人民日報(bào)》2014年1月28日，第2版。中央層面一直強(qiáng)調(diào)派出機(jī)關(guān)對派駐機(jī)構(gòu)的考核，但目前省級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行了考核嘗試，如某省紀(jì)委對派駐機(jī)構(gòu)的考核總分為100分，其中工作實(shí)績占60%、對口聯(lián)系的執(zhí)紀(jì)督查室評價(jià)得分占10%、派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人述職述廉會議測評得分以及駐在部門會議測評得分分別占25%和5%《遼寧：出臺派駐機(jī)構(gòu)考核辦法》，中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站，2020年4月13日發(fā)布，2024年3月6日訪問，https：//www.ccdi.gov.cn/yao wenn/202004/t20200413_78583.html。。市級考核也進(jìn)行了探索，如銀川市紀(jì)委出臺了《銀川市派駐（出）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)干部工作業(yè)績考核評價(jià)辦法》《中共銀川市委辦公廳關(guān)于印發(fā)〈銀川市派駐（出）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)干部工作業(yè)績考核評價(jià)辦法〉的通知》，銀川市人民政府官網(wǎng)，2019年1月23日發(fā)布，2024年5月11日訪問，https：//www.yinchuan.gov.cn/xxgk/qtbmgkml/swbgt/swbwj_8747/201901/t20190129_1268967.html。。但縣區(qū)并未有專門的考核標(biāo)準(zhǔn)，而是在整體大框架中創(chuàng)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，考核制度的虛化導(dǎo)致監(jiān)督過度和監(jiān)督缺位并存，此種結(jié)果可能導(dǎo)致“派駐機(jī)構(gòu)=內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”，違背了改革初衷。正如有學(xué)者指出：“總體而言，當(dāng)前對于派駐機(jī)構(gòu)的考核還缺乏一定的客觀依據(jù)，而且也存在考核與提拔使用脫節(jié)的現(xiàn)象。”周磊、陳洪治《新時(shí)代派駐監(jiān)督體制改革：內(nèi)容、成效與展望》，《河南社會科學(xué)》2019年第6期，第15頁。派駐監(jiān)督機(jī)構(gòu)是否需要專門考核？答案是肯定的，并且應(yīng)有對考核結(jié)果應(yīng)用的規(guī)定，問題的核心是如何進(jìn)行考核。縣區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察部門只有內(nèi)部形成的與市級考核指標(biāo)相一致的標(biāo)準(zhǔn)，主要以案件查辦的立案數(shù)量、處分的紀(jì)檢監(jiān)察對象的等級、召開黨風(fēng)廉政和反腐敗會議的次數(shù)等內(nèi)容對派駐機(jī)構(gòu)干部進(jìn)行考核，民主商議程度低，有較大隨意性。因而應(yīng)建立適合以預(yù)防功能定位為職責(zé)的縣區(qū)專門考核體系。

（五）派駐監(jiān)督人員的能力存在不足

監(jiān)督能力是影響監(jiān)督質(zhì)效的重要因素。有些行業(yè)的監(jiān)督對專業(yè)性要求高，而當(dāng)前市縣派駐監(jiān)督人員專業(yè)化程度不高，監(jiān)督能力有限。部分派駐人員對業(yè)務(wù)口運(yùn)行規(guī)律較為陌生，加之市縣紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的專業(yè)授課教師匱乏，往往需要更高的培訓(xùn)成本。紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)科體系又尚未系統(tǒng)建立，培訓(xùn)強(qiáng)調(diào)政治性宣教，對財(cái)務(wù)、審計(jì)、法律等業(yè)務(wù)的培訓(xùn)較少蔣來用《有關(guān)派駐監(jiān)督的幾點(diǎn)探討》，《理論探索》2018年第5期，第45頁。。由于現(xiàn)階段紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)科剛剛起步，理論研究與實(shí)踐需求脫節(jié)，在專業(yè)培訓(xùn)中過多強(qiáng)調(diào)理論，應(yīng)用操作性不強(qiáng)，不能結(jié)合派駐紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的特點(diǎn)、規(guī)律展開有操作性、針對性、系統(tǒng)性的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。另外，雖然早在2000年的十五屆中央紀(jì)委五次全會即提出派駐紀(jì)檢監(jiān)察組長原則上五年要進(jìn)行輪崗，但是該項(xiàng)制度執(zhí)行并不嚴(yán)格，人員被長期抽調(diào)、借調(diào)的現(xiàn)象還不同程度地存在，造成實(shí)際人員嚴(yán)重不足，且部分派駐機(jī)構(gòu)干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理，年齡偏大、能力素質(zhì)偏弱的情況仍然較為突出。

三" 市縣派駐監(jiān)督的完善路徑

（一）提升派駐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性地位

首先，提高派駐機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。建議逐步將派駐機(jī)構(gòu)徹底與駐在單位脫離開來，派駐機(jī)構(gòu)人員的薪酬待遇不受駐在單位影響，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、薪資正常晉升等，從而降低利益依賴。同時(shí)，在人員提拔與任用上不需要聽取駐在單位的意見，細(xì)化黨章規(guī)定的駐在單位工作場所的保障規(guī)定。對此問題，有學(xué)者建議由上級紀(jì)委統(tǒng)一管理王塵子《地方派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)履行政治監(jiān)督的長效機(jī)制》，《新視野》2022年第3期，第100頁。，筆者并不贊同，因?yàn)樵诔杀九c體量上會分解上級紀(jì)委監(jiān)委的力量，建議由派出機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理，進(jìn)一步明確市縣派駐機(jī)構(gòu)相關(guān)工作人員的編制身份和待遇標(biāo)準(zhǔn)，避免陷入“人情債”的情況，影響嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)執(zhí)法。同時(shí)，可探索擴(kuò)大市級派駐機(jī)構(gòu)的調(diào)查權(quán)限，加大數(shù)字技術(shù)賦能監(jiān)督力度。

其次，進(jìn)一步細(xì)化《工作規(guī)則》中的九種監(jiān)督方式，明確監(jiān)督內(nèi)容和程序。綜合派駐是解決派駐監(jiān)督“全覆蓋”問題的重要性制度創(chuàng)設(shè)，而這種派駐模式較多地存在于縣區(qū)一級，為進(jìn)一步體現(xiàn)其獨(dú)立性特點(diǎn)，應(yīng)完善《工作規(guī)則》的配套制度，規(guī)定中央、省、市和縣級派駐機(jī)構(gòu)強(qiáng)制監(jiān)督制度的差異化，強(qiáng)調(diào)建立對“三重一大”重要事項(xiàng)的決策會議應(yīng)當(dāng)要求派駐紀(jì)檢監(jiān)察組長參會的制度，從制度層面確保派駐監(jiān)督的優(yōu)勢。

最后，實(shí)行職務(wù)交流任職和回避制度，健全派駐工作人員內(nèi)部提拔輪崗、外部交流和職級晉升制度，讓派駐機(jī)構(gòu)人員有平臺、有信心、有前程。

（二）強(qiáng)化對“關(guān)鍵人和事”的監(jiān)督

習(xí)近平在二十屆中央紀(jì)委三次全會講話中指出：“健全加強(qiáng)對‘一把手’和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督配套制度。”《習(xí)近平在二十屆中央紀(jì)委三次全會上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào) 深入推進(jìn)黨的自我革命 堅(jiān)決打贏反腐敗斗爭攻堅(jiān)戰(zhàn)持久戰(zhàn)》，《人民日報(bào)》2024年1月9日，第1版。市縣派駐機(jī)構(gòu)對“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子成員及關(guān)鍵事的監(jiān)督上呈現(xiàn)出疲軟狀態(tài)，應(yīng)從以下三個(gè)方面改善。

首先，構(gòu)建駐在單位的風(fēng)險(xiǎn)識別機(jī)制，特別要構(gòu)建針對“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子成員的廉潔風(fēng)險(xiǎn)識別機(jī)制，通過派出機(jī)關(guān)與派駐機(jī)構(gòu)通力協(xié)作制定風(fēng)險(xiǎn)防控預(yù)案，并結(jié)合項(xiàng)目和發(fā)展情況調(diào)整約束制度和廉潔風(fēng)險(xiǎn)，在秩序與活力價(jià)值判斷下建立監(jiān)督剛性與柔性相結(jié)合的工作指引，通過制定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防預(yù)案明確監(jiān)督的難點(diǎn)內(nèi)容。

其次，樹立“全過程監(jiān)督”的理念，制定各個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)防控預(yù)案，通過對重點(diǎn)事項(xiàng)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督提升對“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子成員的監(jiān)督質(zhì)效，成為真正的“不走的巡視組”。如江蘇省開展“嵌入式”監(jiān)督，一方面聚焦關(guān)鍵環(huán)節(jié)，制定核心業(yè)務(wù)運(yùn)行權(quán)力清單，明確責(zé)任處室、工作流程、主要風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)督措施等，同時(shí)，緊盯濫用權(quán)力、失職瀆職、決策失誤等問題，通過專項(xiàng)督查、現(xiàn)場檢查等方式，將監(jiān)督嵌入到事前醞釀決策、事中執(zhí)行落實(shí)和事后評價(jià)問效的全過程，實(shí)施精準(zhǔn)化、近距離的過程監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)權(quán)力有效管控；另一方面，堅(jiān)持抓早抓小，開展“預(yù)防監(jiān)督”，量身定制個(gè)人談心談話方案，結(jié)合對象所在單位、具體崗位和性格進(jìn)行談話，對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的思想、工作、作風(fēng)、生活等狀況進(jìn)行深入把脈，對苗頭性、傾向性的問題作及時(shí)提醒蔣卓慶《切實(shí)履行監(jiān)督首要職責(zé) 助力新時(shí)代黨的自我革命》，《黨建》2019年第3期，第8頁；晨曦《監(jiān)督、業(yè)務(wù)“兩張皮”怎么破？——江蘇省國資委：“嵌入式”監(jiān)督讓權(quán)力運(yùn)行更規(guī)范》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2018年第20期，第50-51頁。。

最后，牢固樹立派駐監(jiān)督的功能定位是預(yù)防，重點(diǎn)是強(qiáng)化政治監(jiān)督，監(jiān)督“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子成員。派駐監(jiān)督不能被簡單地定位為“辦案機(jī)構(gòu)”，派駐人員不能成為“結(jié)案了事”的隊(duì)伍，應(yīng)督促“主體責(zé)任”的履行，實(shí)現(xiàn)“領(lǐng)頭雁”的先鋒作用，提升駐在單位履職盡責(zé)的整體效能。

（三）厘清派駐機(jī)構(gòu)、派出機(jī)關(guān)以及駐在單位之間的配合制約關(guān)系

鑒于當(dāng)前紀(jì)委監(jiān)委派出機(jī)關(guān)、派駐機(jī)構(gòu)以及各駐在單位的內(nèi)部監(jiān)督部門存在職能交叉、 權(quán)責(zé)界限不明確等問題，有必要理順各方監(jiān)督主體在監(jiān)督檢查、執(zhí)紀(jì)審查、信訪舉報(bào)、紀(jì)律處分等方面的職能定位，以便形成工作合力，構(gòu)建全方位監(jiān)督體系。

從上下級關(guān)系來看，要厘清派駐機(jī)構(gòu)與派出機(jī)關(guān)的關(guān)系。派出機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)要建立有效的溝通協(xié)作機(jī)制，強(qiáng)化對派駐機(jī)構(gòu)具體化、精準(zhǔn)化、常態(tài)化的指導(dǎo)。市縣派出機(jī)關(guān)對派駐機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)主要是歸入分管常委或委員以上的領(lǐng)導(dǎo)干部，并明確其協(xié)管、分管、主要領(lǐng)導(dǎo)審批權(quán)限的范圍，增強(qiáng)問題線索報(bào)告或查辦效率。同時(shí)，應(yīng)明確派出機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督檢查或者審查調(diào)查部門與派駐機(jī)構(gòu)系平行機(jī)構(gòu)，是配合性業(yè)務(wù)關(guān)系，因而需構(gòu)建有效的溝通協(xié)作機(jī)制，強(qiáng)化對派駐監(jiān)督的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，特別是對政治監(jiān)督的指導(dǎo)。在派駐機(jī)構(gòu)內(nèi)部，應(yīng)完善專人定向監(jiān)督機(jī)制，明確綜合派駐模式下派駐人員的責(zé)任分工，固定專人參加或列席監(jiān)督單位的重要會議，并定期向機(jī)構(gòu)成員匯報(bào)相關(guān)情況。發(fā)現(xiàn)問題線索后，派駐機(jī)構(gòu)應(yīng)作出初步研判，對于一般性問題可指導(dǎo)駐在單位負(fù)責(zé)人或單位紀(jì)委干部核查處理，使黨紀(jì)輕處分和組織處理成為大多數(shù)；對于重要問題線索，應(yīng)及時(shí)上報(bào)紀(jì)委監(jiān)委，并積極協(xié)助有關(guān)部門做好核查處理工作；針對典型案件，要指導(dǎo)相關(guān)單位做好警示教育工作，及時(shí)將案件資源轉(zhuǎn)化為教育資源。另外，應(yīng)建立派出機(jī)關(guān)與駐在單位的溝通機(jī)制，為派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督提供優(yōu)質(zhì)的工作保障。

從內(nèi)外部來看，派駐機(jī)構(gòu)要密切銜接駐在單位的內(nèi)部監(jiān)督部門。一是理念銜接，確立共同目標(biāo)，將駐在機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督和派駐監(jiān)督兩者的思維匯聚到同一目標(biāo)，即推進(jìn)駐在單位全面從嚴(yán)治黨，共同聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，緊盯駐在單位的重要部門、核心崗位、權(quán)力運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，盯住各自監(jiān)督范圍內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部和普通干部，加強(qiáng)監(jiān)督檢查和問題反饋，發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督層面共贏，推進(jìn)駐在單位政治生態(tài)清明。注重對公權(quán)力運(yùn)行內(nèi)在規(guī)律的判斷，深刻把握權(quán)力運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)因素，緊盯制約監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)需要，通過專題會商等方式，解決公權(quán)力運(yùn)行的堵點(diǎn)、難題。二是爭取優(yōu)勢互補(bǔ)，駐在單位的內(nèi)部監(jiān)督具有較強(qiáng)的法律思維和理性共識，而派駐工作則帶有明顯政治思維和執(zhí)紀(jì)方法，派駐監(jiān)督應(yīng)加強(qiáng)程序和證據(jù)意識，注重對法律原則的把握，將無罪推定、罪刑法定等思維運(yùn)用到調(diào)查、處置全過程。而內(nèi)部監(jiān)督則應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化“四個(gè)意識”，堅(jiān)持“紀(jì)嚴(yán)于法”，把紀(jì)律挺在法律前面，堅(jiān)持“管住大多數(shù)”，以零容忍態(tài)度抓紀(jì)律執(zhí)行，堅(jiān)持“標(biāo)本兼治”，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督對象不敢腐、不能腐、不想腐。 三是形成監(jiān)督合力，黨委（黨組）書記、黨委（黨組）其他成員與派駐紀(jì)檢監(jiān)察組長分別牽頭推進(jìn)主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任，形成領(lǐng)導(dǎo)層面的監(jiān)督合力，駐在機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督部門與派駐機(jī)構(gòu)共同形成分工合作的部門監(jiān)督合力 ，探索將內(nèi)部監(jiān)督信息化手段與紀(jì)委監(jiān)委“大數(shù)據(jù)監(jiān)督平臺”相結(jié)合，加強(qiáng)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任“履責(zé)記實(shí)平臺”信息的比對，并協(xié)力通過信息化手段做好廉政檔案信息完善，駐在單位各部門可選擇黨性修養(yǎng)好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的干警作為兼職紀(jì)檢監(jiān)察員參與外部監(jiān)督，派駐機(jī)構(gòu)也可派員兼職機(jī)關(guān)黨委、機(jī)關(guān)紀(jì)委和巡察組，進(jìn)行深層次嵌入式監(jiān)督，最終形成人員與思維的監(jiān)督合力。四是全面對接“四種形態(tài)”。第一種形態(tài)運(yùn)用應(yīng)以內(nèi)部監(jiān)督為主，在此前提下，結(jié)合各自職責(zé)，及時(shí)掌握駐在單位或個(gè)人的苗頭性、傾向性問題，分工協(xié)作開展警示教育、談話提醒，促進(jìn)問題早發(fā)現(xiàn)早提醒早糾正。第二、第三種形態(tài)（尤其是第三種形態(tài)）的運(yùn)用應(yīng)側(cè)重外部監(jiān)督，駐在單位應(yīng)協(xié)助派駐機(jī)構(gòu)，共同推進(jìn)黨紀(jì)政務(wù)處分與違紀(jì)違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、危害程度相匹配，確保嚴(yán)管與厚愛相結(jié)合。對涉及第四種形態(tài)的，由派駐機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)送紀(jì)委監(jiān)委進(jìn)行處置，內(nèi)、外部監(jiān)督共同做好協(xié)助配合，并推進(jìn)處分決定的落實(shí)。

（四）制定適合派駐機(jī)構(gòu)功能定位的考核標(biāo)準(zhǔn)

結(jié)合派駐機(jī)構(gòu)的功能定位，制定專門的考核標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前市縣派出機(jī)關(guān)與派駐機(jī)構(gòu)的關(guān)系困境在于考核指標(biāo)的設(shè)定上。如前所述，派駐機(jī)構(gòu)的考核并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對下級派出機(jī)關(guān)的考核以“處分?jǐn)?shù)”、“干部級別數(shù)”為重點(diǎn)考核指標(biāo)。這面臨兩種后果，一方面，將派駐機(jī)構(gòu)定位為“監(jiān)督”，可能出現(xiàn)沒有案件的情況，監(jiān)督效果不容易衡量；另一方面，派出機(jī)關(guān)由于人員緊張，向派駐機(jī)構(gòu)分配案件線索，致使案件辦理擠壓了監(jiān)督的時(shí)間和精力，因此，需要派出機(jī)關(guān)制定適合派駐機(jī)構(gòu)功能定位并兼顧派出機(jī)關(guān)考核壓力的考核標(biāo)準(zhǔn)。《工作規(guī)則》并未對考核作出明確可操作的規(guī)定。縣區(qū)一級對派駐機(jī)構(gòu)的考核實(shí)踐探索也較少，而地市這一級進(jìn)行了一定的探索。如2021年合肥市出臺了《市紀(jì)委監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)考核辦法（試行）》，通過政治監(jiān)督、日常監(jiān)督、審查調(diào)查、問責(zé)處置、督促協(xié)調(diào)、深化“三轉(zhuǎn)”、自身建設(shè)和其他方面情況八個(gè)要素設(shè)置考核標(biāo)準(zhǔn)許幫躍、劉頌《明確派駐監(jiān)督職責(zé)，有效發(fā)揮探頭作用》，《合肥日報(bào)》2021年2月23日，第A01版。。但筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以預(yù)防功能為核心，以監(jiān)督重點(diǎn)設(shè)定考核標(biāo)準(zhǔn)，并賦予不同要素的權(quán)重。組織部門應(yīng)研究制定基層派駐機(jī)構(gòu)的考核辦法，建立健全派駐機(jī)構(gòu)績效評估體系，充分發(fā)揮導(dǎo)向作用和評價(jià)作用。一方面，考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)要充分體現(xiàn)紀(jì)委監(jiān)委的工作目標(biāo)，建立正確的工作導(dǎo)向；另一方面，通過績效評估確立正確的干部評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)動工作人員的工作積極性。具體而言，首先，制定圍繞監(jiān)督的考核指標(biāo)，包括政治監(jiān)督、日常監(jiān)督、預(yù)防性監(jiān)督等內(nèi)容，所謂預(yù)防性監(jiān)督就是指圍繞風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)而進(jìn)行的監(jiān)督工作。其次，制定派駐監(jiān)督的案件查辦指標(biāo)，包括因自行監(jiān)督發(fā)現(xiàn)或者查辦反映駐在單位問題線索而立案、初核、處分的人數(shù)和級別的考核，將此類案件的查辦賦予更高的分值，而對于派出機(jī)關(guān)分配的其他案件賦予較低的分值。再次，制定派駐監(jiān)督的監(jiān)督治理指標(biāo)，監(jiān)督治理效能是衡量紀(jì)檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展的重要標(biāo)準(zhǔn)，甚至是衡量紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作的關(guān)鍵性指標(biāo)，群眾滿意不滿意的關(guān)鍵在于監(jiān)督成效的高低，要始終將“強(qiáng)化監(jiān)督治理效能”貫穿于案件的始終，不能局限于“就案件辦理而辦理”，跳出“監(jiān)督思維”，將“監(jiān)督+治理”思維嵌入監(jiān)督全過程，實(shí)現(xiàn)“監(jiān)督+治理”從“有形”向“有效”轉(zhuǎn)變，而且要主動融入中國式現(xiàn)代化建設(shè)這一大局之中，將派駐監(jiān)督的制度成果、實(shí)踐效果等作為監(jiān)督治理的考核標(biāo)準(zhǔn)。最后，要合理使用考核結(jié)果，使派駐監(jiān)督實(shí)效與干部個(gè)人發(fā)展有效結(jié)合。目前派駐紀(jì)檢監(jiān)察組的組長、副組長的提拔任用由派出機(jī)關(guān)會同組織部門提名考察，要解決干部任用中的信息差，應(yīng)合理地使用考核結(jié)果。對于派駐監(jiān)督成效顯著、政績突出的干部應(yīng)該做到能者上、庸者下，以工作實(shí)績與貢獻(xiàn)為主要考察標(biāo)準(zhǔn)提拔使用干部。對于派駐機(jī)構(gòu)的其他干部的交流與培養(yǎng)，也應(yīng)該堅(jiān)持德才兼?zhèn)洌拍芘c貢獻(xiàn)并重的使用原則，以工作實(shí)績?yōu)橹攸c(diǎn)考察標(biāo)準(zhǔn)，充分調(diào)動紀(jì)檢監(jiān)察干部干事的積極性與活力。

（五）精準(zhǔn)提升派駐機(jī)構(gòu)人員的監(jiān)督能力

當(dāng)前市縣派駐機(jī)構(gòu)人員特別需要加強(qiáng)制度執(zhí)行能力提升，包括規(guī)則執(zhí)行能力、規(guī)范建構(gòu)能力和價(jià)值塑造能力三個(gè)部分。規(guī)則執(zhí)行能力強(qiáng)調(diào)對規(guī)則的執(zhí)行力度，規(guī)范建構(gòu)能力是指將制度承載的規(guī)范性要素內(nèi)化為社會行動的能力或者力量，價(jià)值塑造能力是指將制度的價(jià)值規(guī)范因素嵌入自我意識中以維護(hù)制度尊嚴(yán)李榮亮《制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行：治理能力提升的路徑探討》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2023年版，第83-89頁。。

首先，把握“紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)”學(xué)科的設(shè)置機(jī)遇，加快布局全國范圍內(nèi)的培訓(xùn)基地。2022年9月13日，國務(wù)院學(xué)位委員會、教育部印發(fā)《研究生教育學(xué)科專業(yè)目錄（2022年）》，將“紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)（0308）”作為“法學(xué)”門類下的一級學(xué)科，允許招收紀(jì)檢監(jiān)察專業(yè)的碩士研究生和博士研究生。可見，培養(yǎng)紀(jì)檢監(jiān)察方面的儲備人才已是中央的重大需求。為此，省級以上紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)可仿效檢法兩院的檢察官和法官培訓(xùn)學(xué)院的設(shè)置模式或者與地方高校合作辦學(xué)的模式，專門針對市、縣兩級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作人員展開培訓(xùn)，解決縣級培訓(xùn)師資力量不足、課程體系不周延的問題，同時(shí)也能進(jìn)一步提升現(xiàn)有派駐機(jī)構(gòu)人員的學(xué)歷教育。

其次，重視培訓(xùn)的“精準(zhǔn)性”，在注重政治理論學(xué)習(xí)的同時(shí)，也要加強(qiáng)專業(yè)技能的培養(yǎng)。如香港廉政公署培訓(xùn)內(nèi)容豐富，包括反貪教育、預(yù)防、法律條文、談判與調(diào)查技巧、電腦技能、對抗管理等方面的培訓(xùn)周磊、陳洪治《新時(shí)代派駐監(jiān)督體制改革：內(nèi)容、成效與展望》，《河南社會科學(xué)》2019年第6期，第15頁。。因而要針對“新型腐敗、隱匿腐敗”快速查處的新要求，針對性地培養(yǎng)統(tǒng)籌科技、社會、群眾的能力體系，特別是系統(tǒng)性的反腐敗法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度的思想史、制度史、具體操作流程的講解與運(yùn)用，提升派駐監(jiān)督干部的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)能力。

最后，加大派駐機(jī)構(gòu)人員的交流、招聘的力度。自古以來監(jiān)察官員普遍實(shí)行短任期、回避任職、交叉任職、一任一派等預(yù)防性制度安排。派駐紀(jì)檢監(jiān)察組長等主要派駐干部，在同一派駐機(jī)構(gòu)達(dá)到一定年限應(yīng)實(shí)行剛性干部交流。市縣組織部門應(yīng)進(jìn)一步加大派駐機(jī)構(gòu)之間、派駐機(jī)構(gòu)與派出機(jī)關(guān)之間的干部交流力度，形成規(guī)范化、常態(tài)化的干部交流機(jī)制。調(diào)整充實(shí)派駐機(jī)構(gòu)的“一把手”，選強(qiáng)配優(yōu)人員結(jié)構(gòu)，將派駐機(jī)構(gòu)打造成“干事創(chuàng)業(yè)”的新舞臺，讓派駐人員有更多的歸屬感和獲得感。隨著紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)學(xué)科在全國的招生，通過空置編制招收具有紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)專業(yè)背景的新鮮血液充實(shí)到派駐監(jiān)督中來，同時(shí)也要加強(qiáng)派駐監(jiān)督人員“干中學(xué)和學(xué)中干”的干部培養(yǎng)機(jī)制，強(qiáng)化實(shí)戰(zhàn)練兵，在條件允許的情況下積極推薦派駐監(jiān)督人員參與派出機(jī)關(guān)或上級紀(jì)委監(jiān)委辦理的重大案件，以干代訓(xùn)，不斷提升派駐人員的監(jiān)督能力與水平。

四" 結(jié)語

派駐機(jī)構(gòu)改革是黨中央部署的建立中國特色紀(jì)檢監(jiān)察體系的創(chuàng)新之舉，沒有可供照搬照抄的理論體系和知識體系。要從中央的政治要求和大局出發(fā)，不斷推進(jìn)中央、省、市（州）和縣（市轄區(qū)）派駐機(jī)構(gòu)的共性和個(gè)性的差異化改革。市縣派駐監(jiān)督作為“異體監(jiān)督”模式的基層一環(huán)，要保證其相對的獨(dú)立性。市縣派駐監(jiān)督質(zhì)效提升是我國紀(jì)檢監(jiān)察派駐監(jiān)督體系改革的基礎(chǔ)性工作，探索影響監(jiān)督質(zhì)效的因素始終是研究黨內(nèi)監(jiān)督者無法回避的問題。從認(rèn)識論角度看，派駐監(jiān)督的功能定位從歷史視角考察，應(yīng)定位為強(qiáng)化政治監(jiān)督、預(yù)防違紀(jì)違法行為發(fā)生，而這種功能定位必須通過“監(jiān)督”作為“主要”而非“首要”職責(zé)予以實(shí)現(xiàn)，也應(yīng)強(qiáng)化辦理駐在單位工作人員案件是最有力監(jiān)督的理念。市縣派駐監(jiān)督還面臨著現(xiàn)實(shí)“困境”，隨著中央和省級派駐監(jiān)督改革的成熟，市縣一級的派駐改革如何更好地符合市縣實(shí)際，特別是市縣派駐監(jiān)督的考核標(biāo)準(zhǔn)、派駐監(jiān)督干部能力的提升、派駐監(jiān)督與紀(jì)律監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督的銜接等問題還有待深入研究，破解這些問題能較大程度助力市縣派駐監(jiān)督改革的完善，提升我國市縣派駐監(jiān)督的治理效能，用高質(zhì)量的監(jiān)督來保障和服務(wù)中國式現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

［責(zé)任編輯：蘇雪梅］

Uniqueness， Challenges， and Improvement Pathways of Municipal and CountyLevel Accredited Supervision

Qiao Liang

School of Administrative Law （Discipline Inspection and Supervision）， Northwest University of Political Science and Law， Xi’an， Shaanxi， China

Email： 635697729@qq.com

Abstract：

Compared with the central and provinciallevel disciplinary inspection and supervision agencies， municipal and countylevel accredited supervision is characterized by its susceptibility to the influence of familiar social relationships， limited personnel and authority， and close connection to the interests of the public. Municipal and countylevel accredited supervision is conducive to preventing disciplinary violations and illegal activities， promoting highquality development， and enhancing public satisfaction. Currently， municipal and countylevel accredited supervision faces challenges such as weak independence of supervision， blurred supervision goals， deviations in supervision implementation， lack of specialized assessment， and insufficient capabilities of accredited supervision personnel. Therefore， enhancing the independence of accredited agencies， strengthening supervision of key individuals and matters， clarifying the coordination and constraint relationships between accredited agencies， dispatching organs， and stationed units， formulating assessment standards that align with the functional positioning of accredited agencies， and improving the supervision capabilities of accredited personnel are important pathways to perfecting the accredited supervision system.

Key Words： municipal and countylevel accredited supervision; disciplinary inspection and supervision; familiar social relationships; supervision quality and effectiveness